Разграничение полномочий в муниципальном праве.

Баженова: полномочия – сложный вопрос – разграничение носит троякий характер – между муниципалитетами и государством, во-вторых, разграничение в рамках двууровневой модели и по горизонтали – разграничение в области МСУ. Увидьте все виды разграничения

Проблема двууровневости.

На самом деле исторически проистекает из административно-территориального устройства. Все крупные города имели районы, где осуществлялась деятельность местных советов. ФЗ 154 четко не говорил ничего о городских районах, поэтому в некоторых субъектах были городские районы, но их было мало, в основном было территориальное образование внутри муниципальных образований.

Не было правления на городской территории, на территории крупных районов управление осуществлялось территориальным управлением - до мая 2014 года. Далее городские округа так и остались, но раньше ГО не были территориальной единицей 2-ого уровня, она была первичная!!! Но с точки зрения компетенционной ГО - 2-ой уровень, но именно с точки зрения компетенции, поскольку это те единицы, которые осуществляют государственные полномочия в отличие от поселений, которые решали только вопросы местного значения. ГО - первичная единица со вторичной компетенцией. С мая 2014 года у нас допускается существование двух видов ГО: на ГО создается МСУ на уровне районов(их просто признали муниципалитетами, до этого они были просто территориальными органами муниципалтитетами, то есть они просто получили новый статус отдельного муниципалитета). Где на уровне ГО есть районы - создается 2-ой территориальный уровень, а где ГО отказались от районов - 1-ый территориальный уровень. Посмотреть Удмуртия, Курск и Челябинское дело - там позиция КС меняется касательно двууровневности на уровне района. Многие субъекты федерации не взяли ГО+районы, поскольку денег нету, это слишком большие расходы, очень много проблем, связанных с экономикой населения. Сравнить первую редакцию и последующего - можно увидеть, что федеральный законодатель был вынужден пойти на уступки, изначально не было вариант решать или нет вводить районы на ГО или нет. Отсюда расширение полномочий субъектов РФ. Большую роль сыграл и политический фактор - не было такой сложной экономической ситуации, предполагалось, что субъекты пойдут на такое. Поэтому сейчас субъекты уже не согласятся в своем большинстве на районе. Сейчас только Челябинск ввел у себя городские районы, но они изначально хотели сделать это первым, правда, сейчас они уже совсем не рады. Раньше было так: ГО - управлялся главой. Есть общепредставительный орган(по прямым выборам). Сейчас у нас ГО, представительный орган и косвенный выборы(на уровне города нету демократии получается, то есть просто направляются депутаты с более низких органов власти). Правда, разрешили оставить выборность глав. При этом низшие выборные муниципалитеты не обладают собственной компетенцией, ею обладает только город, сами эти районы дают только советы городу, сами они ничего не могут сделать, компетенция изначально зависит от компетенции городского округа. А смысл тогда ходить на выборы, если компетенции нет? Город так же не отдаст низкому муниципалитеты налоги. То есть, у городских районов нету ни денег, ни компетенции. Зачем тогда идти? К тому же разрушается единство хозяйство.

Власть приблизили, но это оказался уровень невостребованной демократии. Соотношение МСУ и адм-территориального устройства. Есть населенные пункты, которые складываются адм-терр единицы.

Многие субъекты вначале признали многие районы муниципальными образованиями. КС сказал, что если вы в рамках системы СССР признаете районы муниципальными образованиями, то это нарушает равенство внутрирайонных поселений.

КС выносил решения не после того, как законодатель установил унифицировал схему, а во время действия ФЗ 1995 года, когда законодатель дает на откуп субъектам большое количество полномочий. 1995 год - Коми, 1997 год -Удмуртия, в 1998 году. В Коми КС говорит уже, что МС может создаваться не только на уровне поселений, но и на уровне районов. КС должен быть решить проблему в рамках адм-территориального деления Коми определить, где МС, а где адм-территориальные образования. КС сказал, что субъект сам должен определять, где должно будет осуществляться МС: на уровне поселений или на уровне районов. Фактически КС закрепил полномочия МС. КС подчеркивал, что мало приблизить МС к населению, оно должно быть еще эффективным, а субъекты это сделают лучше. КС изменил позицию, объясняя это наличием реальных проблем на уровне двууровневости. Почему-то КС считает, что приближенность власти к населению и эффективность - одно и то же. Потом КС высказал свою позицию в Челябинском деле в 2003 году(11 ноября 2003 года), а новый ФЗ о МСУ - 6 октября. КС в этом случае говорит, что муниципальные районы могут быть на уровне районе и на уровне поселений. Фактически тогда работала формула «полномочия следуют за финансами». ФЗ131 четко разграничивает полномочия и уровни власти, на этой историческойволне принимается как раз Постановление КС, в котором говорится, что район и поселения - способы разграничения полномочий, по сути, чтобы обеспечить финансовое обеспечение проблем жизни населения. КС следует за позицией федерального законодателя и пытается решить ту же самую проблему в рамках общей концепции административной реформы во главе с идеей «полномочия следуют за финансами».

Первый аспект проблемы двууровневости:

- приближенность власти к населению (мы должны создать такую схему, в которых власть должна быть максимально приближена к населению).

- эффективность управления. На переходном этапе многие районы были образованы в городские округа.

Субъекты сначала создали муниципальные районы, а потом взяли и переименовали в городские округа. Так, по этой схеме пошла Калининградская область, Свердловская область(2-3 определения ВС РФ, схемы тоже как и в Калининградской области признано незаконным), а Нижегородская область

Опять по этому пути пошла и все осталась. Проблема двууровневости - проблема сельских поселений, а не городских.

Муниципальные районы стали ключевым звеном в распределении средств, отсюда встает вопрос коррупции. Отсюда фактически ситуация административной подчиненности, когда муниципальный район будет приказывать, что и как делать. Есть ли в принципе самостоятельность поселений, когда:

- сельские поселения такие слабы по своей инфраструктуре, что не могут сами осуществлять МС. Государство говорит, что граждане должны участвовать, а мы должны обеспечивать их благами. Так же государство говорит, что у вас создается такая система, когда МС на поселениях дает приближенность, а на уровне района - эффективность. При этом государство сказало, что они будут равностатусными. На практике получилось так: в ФЗ не обговорены вопросы муниципальной собственности, так как все МС равны, однако действительная равностатусность была только в первой редакции 131 ФЗ, дальше пришлось уже пришлось нарушить равностатусность. По финансам законодатель предложил отдать распределения дотаций району муниципальному. Если мы посмотрим налоговую систему, то увидим, что основные средства сосредоточены на уровне муниципальных районов, фактически мы говорим о том, что у сельских поселений отбираем право собирать налогов у мелких предпринимателей(которые в основном и живут в сельском поселении). Так же законодатель разрешил распределять полномочия между сельским поселением и районом, то есть, заключать соглашения. Сел пос заключает соглашение с районом, что часть полномочий осуществляется районом, ноденег у сельского бюджета нет. А если есть соглашение, по которому вы передали функции району, то и деньги, которые даются поселениям(которые даются на выполнение тех функций, которые поселения через соглашения передали) остаются у районов, а район их не распределяет. Причем все этоосуществляется в добровольно-принудительном порядке. В итоге ни полномочий, ни денег у сельских поселений. Субсидии - даются на развитие целевых программ. Сейчас все субсидии доходят только до уровня района, который уже потом решает, где и когда строить. Несмотря на формальную юридическую самостоятельность сельских поселений, они являются полностью зависимыми от района.

- полномочия - какое главное условие для эффективности полномочий? Разграничение. Изначально в ФЗ 131 многие полномочия дублируются или совпадают. На практике получается так, что если есть конкуренция, то один решает, другой контролирует. В мае 2014 года из компетенции сельского поселения ряд вопросов исключили и сохранили на уровне района, то есть разграничили районное и сельское поселения. Отсюда сельские поселения лишены кучи полномочий, которые они уже не могут решать. Вновь укрепили районный уровень. - выборные органы - на уровне ГО апробировали идею косвенных выборов(которые, кстати, признали конституционным). То есть, сейчас на уровне района формируется представительный орган на базе косвенных выборов. По факту депутаты собираются для того, чтобы выслушать заветы глав муниципальных районов, для того, чтобы проводить политику на уровне поселений. Еще меньше самостоятельность поселений. Многие сельские поселения говорят о полной зависимости от муниципального района. Их спрашивают, хотят ли они самостоятельности? Нет, не хотят, сельские поселения боятся ее.

- еще одна проблема: «кадры решают все». На сельских поселениях оченьслабые кадры(директоры детского сада и другой пассив).