Понятие и субъекты административного надзора

Важную роль в достижении целей, поставленных перед ор­ганами исполнительной власти, играет контроль за соблюдени­ем правовых норм, т. е. надзор.

Известно, что контроль - атрибут административной вла­сти, одна из важнейших ее функций. Он включает наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, представ­ляя им возможность осуществлять только надзор. А когда меж­ду проверяющими и проверяемыми нет организационной под­чиненности, то отграничение контроля от надзора необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятель­ность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия.

В условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к право­вому государству объем надзора будет увеличиваться за счет су­жения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятель­ности расширяется потому, что в жизни общества увеличивает­ся роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых - важное условие обеспечения безопасности.

Надзор - это ограниченный, суженный контроль. В России в наше время существуют три типа надзора:

судебный;

прокурорский;

административный.

Последний - самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тыся

ч государственных служащих, он значительно отличается и от судебного, и от прокурорского надзора.

Во-первых, властными субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной админи­страции, субъекты публичной исполнительной власти.

Во-вторых, если главная цель судебного и прокурорского надзора - обеспечение законности в стране, то основная цель административного надзора - обеспечение безопасности граж­дан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил го­сударственная администрация осуществляет главным образом для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т. д.), уменьшения тяжести их последствий.

В-третьих, административный надзор всегда специализиро­ван, направлен на соблюдение специальных правил (санитар­ных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом.

В-четвертых, административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициатив­ный характер, проводится не только в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов вла­сти, в плановом порядке.

В-пятых, административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями. Индивидуальные и кол­лективные субъекты, за которыми производится надзор, орга­низационно не подчинены субъектам власти, которые их про­веряют.

В-шестых, административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Надзорные структуры наделены большими юрисдикционными полномо­чиями, правом применять меры административного пресечения и административные наказания.

Таким образом, административный надзор - надведомственный, специализированный, систематический контроль государ­ственной администрации за соблюдением гражданами и органи­зациями правовых и технико-правовых норм. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнитель­но-распорядительной деятельности, а с другой - часть государ­ственного надзора, средство обеспечения режима законности. Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отно­шений и материальных ценностей и не только от правонаруше­ний, но и от объективно противоправных действий и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обяза­ны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступ­ление вредных последствий (пожаров, эпидемий, дорожно-транспортных происшествий и т. п.), выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устране­ния обнаруженных отклонений. Иными словами, на первом плане - прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допус­тить наступление вреда сейчас, а на втором плане - применение карательных санкций для общей и частной превенции правона­рушений в будущем.

В системе регулятивного административного надзора можно выделить две разновидности:

за неопределенным числом субъектов, а точнее, за всеми те­ми, кто обязан соблюдать противопожарные, санитарные, та­моженные и иные правила;

за лицами, получившими лицензии и иные разрешения.

Существует еще одна разновидность рассматриваемого спо­соба административного воздействия - надзор за лицами, со­вершившими преступления. Этот правоохранительный админи­стративный надзор носит принудительный характер, осуществ­ляется органами внутренних дел за теми, кто был осужден.

Многочисленные надзорные службы государственной адми­нистрации можно разделить на три группы:

специализированные надзорные ведомства, главной зада­чей которых является систематический надведомственный кон­троль за соблюдением специальных правил, например Феде­ральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;

государственные инспекции и иные структурные подраз­деления, входящие в состав федеральных органов исполнитель­ной власти, например Государственная инспекция безопасно­сти дорожного движения МВД России, Российская транспорт­ная инспекция Минтранса России, органы государственного пожарного надзора МЧС России и др.;

разнообразные организационные структуры (ведомства, органы, структурные подразделения органов), которые осуще­ствляют надзор наряду с другими видами деятельности. Это, например, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии.

Единого правового акта, закрепляющего хотя бы основы ад­министративного надзора, в России нет. Существует множество федеральных нормативных актов (законов, указов), которые ре­гулируют разные виды надзора, отдельные аспекты надзорной деятельности.

Статьей 3 Федерального закона «О защите прав юридиче­ских лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» закреплены виды этой защиты. Среди них установление обязательных правил, соблю­дение которых проверяется федеральными законами и приня­тыми в соответствии с ними правовыми актами; открытость и доступность этих требований; презумпция добропорядочности (ее составной частью является презумпция невиновности); про­ведение контроля уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора); недопустимость взимания платы за проведение контрольных мероприятий.

Содержание административного надзора

Содержание административного надзора можно раскрыть, назвав основные направления этой деятельности.

Правотворчество, участие в определении правового режи­ма поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (налоговые, таможенные и т. п.), в других - готовят проекты соответствую­щих актов (федеральных законов, указов Президента РФ, пра­вительственных и ведомственных актов).

Организационно-массовая и материально-техническая предупредительная деятельность. Субъекты административного надзора активно осуществляют пропаганду специальных зна­ний (правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствую­щей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу. Многие государственные инспекции занимаются и не свойственными любой административной деятельности техническими, хозяйственными и иными делами. Например, центры санитарно-эпидемиологического надзора проводят ана­лизы крови, ГИБДД оказывает помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях. Следует назвать также такую деятельность разных инспек­ций, как вакцинация животных, формирование заказов на про­тивопожарную и иную технику, бланки налоговых и таможен­ных деклараций.

Предварительный контроль. В частности, проведение экс­пертиз, выдача заключений на проекты строительства сооруже­ний, производства продукции и т. д. Многие надзорные службы дают разрешения (лицензии) на выполнение деятельности, осу­ществляют допуск конкретных лиц к работе (например, на пред­приятиях общественного питания, с секретными материалами, наркотическими средствами, к управлению транспортными средствами). В этом ряду государственные аттестации, аккреди­тации, сертификации, клеймение метрологичес

ких средств, ювелирных изделий.

Текущий контроль. Он предполагает наблюдение за соот­ветствующими отношениями, действиями, состоянием окру­жающей среды и материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредственное осуществ­ление контроля, сбор и анализ информации о поднадзорных объектах. Для этого субъекты надзора наделяются полномочия­ми требовать представления справок, отчетов и иных докумен­тов, брать объяснения у должностных лиц и граждан, прово­дить досмотры, обследования на местах, направлять материалы специалистам, требовать проведения экспертиз, обследований, инвентаризаций, участвовать в работе комиссий по расследова­нию несчастных случаев.

Систематически проводятся проверки соблюдения организа­циями и гражданами санитарных, противопожарных, таможен­ных, автодорожных правил, технические осмотры транспорт­ных средств, государственные испытания средств измерений.

Применение мер пресечения неправомерных действий в целях уменьшения тяжести последствий таких действий, а так­ же предупреждения эпидемий, пожаров, неблагоприятного воз­ действия окружающей среды.

Минимизации вредных последствий действия неблагоприят­ных факторов способствуют карантины, запрещение движения, меры по эвакуации людей, запреты, ограничения на определен­ные действия, уничтожение больных животных и иные профи­лактические акты в условиях чрезвычайных ситуаций.

Для пресечения неправомерных действий субъекты админи­стративного надзора используют такие принудительные средст­ва, как предписания, обязывающие устранить конкретные нарушения в определенный срок, приостановление всей деятель­ности предприятия или его части, запрещение отдельных видов работ, эксплуатации машин и механизмов, отгрузки и реализа­ции продукции, отключение от газовых магистралей, электри­ческих и тепловых сетей и т. д. Здания, механизмы могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты номерные знаки, инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения.

Надзорные службы вправе приостанавливать действие ли­цензий, отстранять от работы, изымать вещи и документы.

Привлечение виновных к ответственности. Многие субъ­екты государственного надзора вправе сами применять к ви­новным такие административные наказания, как предупрежде­ние, штраф. В ряде случаев их должностные лица могут только составлять протоколы об административных правонарушениях, проводить расследование.

В ст. 283 КоАП РФ дан исчерпывающий перечень органов, должностные лица которых вправе составлять протоколы об ад­министративных правонарушениях. В ч. 4 этой статьи сказано, что перечень должностных лиц, имеющих такое право, устанав­ливается соответствующими федеральными органами исполни­тельной власти. Во исполнение данной нормы руководители федеральных ведомств, наделенных надзорными полномочия­ми, издали приказы, в которых закреплено, какие должностные лица данного ведомства о каких административных правонару­шениях вправе составлять протоколы.

Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом. Поэтому в гл. 23 КоАП РФ названы все субъекты администра­тивного надзора, которые вправе применять карательные адми­нистративные санкции. Но чаще всего от их имени это делают единолично руководители органов (служб, инспекций), госу­дарственные инспекторы и иные уполномоченные лица.

Органы административного надзора вправе ставить перед субъектами линейной власти вопросы о привлечении подчи­ненных им лиц к дисциплинарной ответственности.

Таможенные, пограничные органы, органы Государственной инспекции безопасности дорожного движения при обнаруже­нии в неправомерных действиях признаков преступлений впра­ве возбуждать уголовные дела. Иные субъекты административ­ного надзора в подобных случаях направляют материалы в органы внутренних дел, прокуратуру для решения вопросов о привлечении виновных в нарушениях правил к уголовной от­ветственности.