Признаки административного договора

В качестве некоторых существенных признаков, характери­зующих содержание административного договора, можно было бы указать следующие.

1. К административным следует относить договоры, содер­жащие специальные обязательства (условия), выходящие за рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений. Органы исполнительной власти (местная администрация) как субъекты таких договоров преследуют цель эффективного осу­ществления задач публичной (государственной) службы, соз­данной, в свою очередь, в целях удовлетворения государствен­ных или общественных интересов.

Примером административно-правового соглашения может служить заключенное в 1995 г. администрацией Тамбовской об­ласти и Юго-Восточной железной дорогой контрактное согла­шение о взаимодействии, в котором определены обязанности сторон, касающиеся, в частности, эксплуатации убыточных же­лезнодорожных линий. Для решения этих вопросов была созда­на областная межотраслевая комиссия. В соответствии с кон­трактным соглашением Юго-Восточная железная дорога обязу­ется содержать в исправном состоянии находящиеся в ее ведении убыточные малодеятельные линии, обеспечивать на них устойчивую эксплуатационную работу; по итогам каждого квартала представлять межотраслевой комиссии расчеты по объемам грузовых и пассажирских перевозок и т. д. Админист­рация области должна рассматривать вопросы эксплуатации малодеятельных линий и подъездных путей предприятий, выра­батывать соответствующие предложения с необходимыми обос­нованиями о целесообразности их дальнейшей эксплуатации и путях ликвидации убыточности их работы Администрация взя­ла на себя также обязательство направлять часть финансовых средств на строительство платформ

В настоящее время, думается, назрела необходимость подго­товки и принятия закона, в соответств

ии с которым специаль­ные постановления органов исполнительной власти, прини­мающей на себя особые обязательства, считаются правовыми актами прямого действия и подлежат обязательному исполне­нию путем выдачи предписаний главой администрации соот­ветствующего субъекта Федерации. Принудительное исполне­ние таких решений должно обеспечиваться судебным приста­вом за счет средств, перечисляемых в государственный бюджет. Неисполнение обязательных специальных условий администра­тивного договора другим его участником может привести к рас­торжению договора в одностороннем порядке по инициативе органа исполнительной власти (органа государственного или местного управления) наряду с применением экономических санкций, установленных в самом договоре.

2. В качестве административных договоров целесообразно рассматривать и так называемые договоры о концессии публич­ной (государственной) службы, посредством которых орган ис­полнительной власти и особенно местная администрация де­легируют хозяйственным товариществам и обществам, а также лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью, т. е. юридическим и физическим лицам, часть своих функций и полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важ­ных общественных потребностей и интересов граждан, поддер­жанием порядка на соответствующих территориях. К таким административным договорам можно, в частности, отнести со­глашения Воронежской городской администрации с акционер­ными и арендными предприятиями городского транспорта по ремонту жилищного фонда, осуществлению очистительных ме­роприятий и др. В этих соглашениях предусмотрены двусторон­ние специальные обязательства: обязанность администрации по осуществлению дотационных выплат; обязанность администра­ции предприятий по качественному выполнению принятых на себя условий (например, точно выдерживать график движения автобусов, трамваев и троллейбусов, производить уборку и вы­воз бытовых отходов в ранние утренние часы и подвергать их полному уничтожению)

Указанные задачи, которые должны решаться органами ме­стного самоуправления (поддержание чистоты в населенных пунктах, уборка территорий, обращение с отходами и т. п.), мо­гут быть выполнены различными способами. Например, пред­ставительный орган муниципального образования принимает постановление о создании унитарного муниципального пред­приятия по обращению с отходами. Кроме того, эту задачу мож­но решить путем заключения административного договора с со­ответствующим предприятием (если таковое имеется), передав ему часть принадлежащих органу местного самоуправления полномочий, в данном случае по обеспечению чистоты в городе и обращению с отходами. В качестве другого примера можно привести передачу частной компьютерной фирме полномочий по составлению электронного городского земельного кадастра, обработке картографической информации, выполнению карто­графических работ и т. д., причем пользователями созданных программ являются городские муниципальные службы и обла­стные организации. Таким образом, важнейшие функции орга­нов местного самоуправления передаются организации, которая получает не только финансирование от органов местного самоуправления. Например, для того чтобы компьютерная фирма имела право проводить такие работы, в договоре было указано на необходимость получения соответствующей лицензии, созда­ния в фирме отдела по контролю за порядком использования получаемой из государственных органов и органов местного са­моуправления секретной информации, проведения подготови­тельных мероприятий.

Законодательство субъектов РФ определяет возможность за­ключения административных договоров в самых общих чертах. Уставы субъектов РФ, с нашей точки зрения, устанавливают возможности для заключения административных договоров. На­пример, в них определяется, что органы государственной власти субъектов РФ вправе передавать часть своих полномочий, не яв­ляющихся их исключительной компетенцией, федеральным ор­ганам государственной власти Российской Федерации, другим субъектам федеративных отношений, органам местного само­управления в Воронежской области. Очевидно, что передача этих полномочий будет осуществляться при использовании та­кой формы, как заключение административного договора. Уста­вами субъектов РФ предоставляется возможность заключать публично-правовые договоры с Российской Федерацией, субъ­ектами международного права в сфере внешнеэкономических и международных связей.

Законодательство о местном самоуправлении в Воронеж­ской области устанавливает возможность заключения между органами государственной власти и органами местного само­управления соглашений и договоров как одной из форм их взаимодействия. Правда, наряду с этими договорами к таким формам законодатель относит и взаимное делегирование пол­номочий органами государственной власти и органами местно­го самоуправления. Думается, что подобное делегирование так­же должно происходить в рамках административного договор­ного процесса.

Административные договоры должны включать контроль­но-надзорные полномочия представителей исполнительных ор­ганов, а также экономические санкции в отношении коллекти­вов предприятий, вступающих в договорные отношения.

К административным договорам могут относиться кон­тракты органов исполнительной власти (местной администра­ции) с предприятиями - поставщиками различных видов продукции о предоставлении последним налоговых льгот, преимуществ при получении кредитов, особых бюджетных ассигнований. Целью таких решений является обеспечение по­ставки в установленных размерах определенной продукции и товаров (см., например, законодательство о поставках продук­ции и товаров для государственных нужд).

В будущем законе об административных договорах следова­ло бы предусмотреть положения, касающиеся концессий на до­бычу природных ресурсов; конкурсной продажи приватизиро­ванных предприятий, выпускающих жизненно важную продук­цию либо осуществляющих бытовое обслуживание и торговлю товарами, представляющими повышенный общественный ин­терес; осуществления общественных работ; контрактов о посту­плении на службу и ее прохождение в Вооруженных Силах, внутренних войсках, милиции, таможенной службе и т. д.

Административными договорами между органами испол­нительной власти и местной администрацией о делегировании полномочий можно считать лишь те, которые предусматривают режим контроля (надзора) со стороны делегирующего полно­мочия органа управления и устанавливают взаимную ответст­венность сторон в случае его неисполнения или ненадлежащего исполнения как органом, делегирующим соответствующие пол­номочия, так и органом, принимающим эти поручения к ис­полнению. В договоре могут устанавливаться экономические и иные санкции.

Публичный (правовой) режим административного догово­ра должен предусматривать следующие положения:

а) заключение административного договора со стороны ор­гана исполнительной власти только в пределах его компетен­ции и таким должностным лицом, которое обладает специаль­ными полномочиями: руководителем органа управления либо другим должностным лицом по специальной доверенности. Ес­ли стороной выступает коллегиальный орган управления, то после заключения договор должен быть утвержден компетент­ным руководящим органом;

б) при неисполнении или ненадлежащем исполнении обяза­тельств по административному договору одним из участников договорных отношений орган исполнительной власти (местная администрация) вправе расторгнуть его в одностороннем по­рядке и применить к виновной стороне предусмотренные дого­вором экономические и другие санкции;

в) орган исполнительной власти (местная администрация), заключающий административный договор, правомочен контро­лировать его исполнение, знакомиться со всеми документами, проверять деятельность администрации и трудового коллектива предприятия либо учреждения, вступившего в договорные от­ношения. Способы осуществления контрольных функций должны быть установлены в договоре;

г) при внезапном (непредусмотренном) возникновении со­ответствующих условий возможно одностороннее изменение договора органом управления (администрацией) в случае, если это не нарушает финансовых и других существенных условий договора. Все споры по этому вопросу должны разрешаться в административных судах, а в настоящее время - арбитражны­ми судами либо судами общей юрисдикции;

д) обжалование субъектами административно-договорных отношений и опротестование прокурорами административных договоров и административного (публичного) правового режи­ма их исполнения должно производиться в административных судах, а до их образования - в соответствующих арбитражных судах, а в части договоров - контрактов о службе в армии, ми­лиции и т. д. - в федеральных судах общей юрисдикции.

Для заключения и исполнения административных догово­ров целесообразно использовать (разумеется, в конкретных пределах) устанавливаемые гражданским законодательством об­щие требования договорного права. Речь может идти о форме договора; случаях его недействительности; сроках, устанавли­ваемых в договоре; участниках договора и их административно-правовом статусе; исполнении договора; обеспечении исполне­ния обязательств, определенных в договоре; ответственности за нарушение условий договора; его изменение и расторжение.

Как уже отмечалось, административно-правовые догово­ры могут заключаться также и в области действия социального права. В Российской Федерации, очевидно, в ближайшем буду­щем будет складываться такая новая отрасль, как социальное право. В связи с этим предстоит реформирование существую­щего в России права социального обеспечения, а также разра­ботка новых правовых установлений.

В литературе рассматриваются различные виды администра­тивных договоров. Например, по юридическим свойствам пред­лагается различать правоустановительные (договоры норматив­ного характера; договор об обмене информацией) и правопри­менительные договоры (договоры как юридические факты, например договор о поступлении гражданина на государствен­ную службу). По предмету договора выделяются: 1) договоры о компетенции; 2) договоры о сотрудничестве (о совместной работе); 3) договоры о поступлении гражданина на государст­венную службу (административно-трудовые договоры). По ха­рактеру взаимоотношений субъектов различаются: 1) договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными полно­мочиями или иными специальными полномочиями по отноше­нию друг к другу; 2) договоры, в которых один из субъектов об­ладает какими-либо специальными полномочиями в отноше­нии контрагента1.

Авторы, анализирующие действующее экономическое зако­нодательство в субъектах РФ, отмечают сложившуюся практику публично-правового договорного процесса и исследуют регио­нальные законы, устанавливающие порядок и процедуры за­ключения органами субъектов РФ различных договоров2.

В Российской Федерации вопрос об административных до­говорах все чаще встречается в практике применения социаль­ного права института административно-правового договора. На практике уже происходит формирование административно-до­говорных отношений в области обеспечения социальной жиз­ни. Например, во многих городах России делаются попытки предотвратить случаи, когда к престарелым и одиноким пен­сионерам приходят «доброхоты» и в обмен на жилплощадь обе­щают заботиться о них до конца жизни, причем порой такая «забота» имеет плачевные последствия. Чтобы обезопасить эту категорию людей от мошенников, городское управление соци­альной защиты населения организовало отделение индивиду­ального договорного обслуживания престарелых. С каждым пенсионером заключается договор, по которому управление бе­рет на себя определенные обязательства.

 

1 См, Коренев А. Я., Абдурахманоо А. А. Указ..очч С..8-900

2 См, Толстошеее В В Региональное экономическое право Рос­сии: Учебно-практическое пособие. М., 1999.