Глава 1 Государственное управление

§ 1. Понятие, содержание и виды управления

Управление - это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В каче­стве объекта управления выступают различные явления и про­цессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты. Управление как процесс воздействия субъекта на объект управления немыслимо без сис­темы управления, под которой, как правило, понимается меха­низм, обеспечивающий процесс управления, т. е. множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе управления эле­менты объединяются в систему с помощью информационных связей, конкретнее - по принципу обратной связи.

«Управлять» - значит «направлять, руководить» (о чем-то заботиться, выполнять что-то по поручению, исполнять и рас­поряжаться). В 60-х гг. XX в. сформировалось новое научное направление - кибернетика1, предметом изучения которой ста­ли процессы управления в различных областях. Используя ма­тематический аппарат, математическую логику и теорию функ­ций, удалось объединить важнейшие достижения теории авто­матического регулирования, информатики и многих других сфер научного знания. Эта наука изучает вопросы управления, связи, контроля, регулирования, приема, хранения и обработки информации в любых сложных динамических системах2. При этом управление рассматривается на высоком уровне абстракции, а особое значение придается процедурам управления, его принципам, закономерностям и связям многочисленных эле­ментов, образующих единую систему.

Понятие «система», раскрывающее сущность управления, характеризуется наличием следующих признаков: задачи и це­ли;

субъекты и объекты управления; функции; организацион­ная структура; единство, самостоятельность и взаимозависи­мость элементов системы; определенные формы и методы дея­тельности.

Под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений. Весьма точное определение управления дал Г. В. Атаманчук3: управление - это целеполагающее, т. е. созидательное, проду­манное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправ­ления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.).

Следует отметить, что сущность управления на протяжении многих десятилетий остается неизменной. Определяя понятие «управление», классик менеджмента А. Файоль приводит шесть следующих функций (операций):

технические операции (производство, выделка и обра­ботка);

коммерческие операции (покупка, продажа и обмен);

финансовые операции (привлечение средств и распоря­жение ими);

страховые операции (страхование и охрана имущества и лиц);

учетные операции (бухгалтерия, калькуляция, учет, стати­стика и т. д.);

административные операции (предвидение, организация, распорядительство, координирование и контроль).

Раскрывая смысл административной операции, ученый по­ясняет: «Управлять - значит предвидеть, организовывать, рас­поряжаться, координировать и контролировать;

предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать про­грамму действия;

организовывать, т. е. строить двойной - материальный и социальный - организм предприятия;

распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать;

координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизиро­вать все действия и все усилия;

контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все соверша­лось согласно установленным правилам и отданным распоря­жениям»4.

В литературе рассматриваются несколько видов систем: тех­нические системы (энергосистема, информационно-вычисли­тельная сеть, технологический процесс и пр.); социально-эко­номические системы (отрасли, отдельные предприятия, сфера обслуживания и пр.); организационные системы, основным элементом которых является сам человек5. Как правило, боль­шинство членов общества входят в одну или несколько органи­заций, т. е. организационные отношения - характерная черта человеческого бытия. Люди входят в организацию для решения задач посредством процессов управления6. Организация - это сознательное объединение людей, характеризующееся началами системности, разумной организованности, структурированно­сти и преследующее достижение определенныхсоциальных це­лей и решение общественно значимых задач В каждой органи­зации имеют место управленческие процессы необходимые для достижения ее целей и решения задач

Любому управленческому процессу свойственны следующие характерные черты: а) необходимость создания и функциони­рования законченной системы; б) целенаправленное воздейст­вие на систему, результатом которого становится достижение упорядоченности отношений и связей, способных выполнять поставленные задачи; в) наличие субъекта и объекта управле­ния в качестве непосредственных участников управления; г) информация как главное связующее звено между участника­ми управления; д) наличие иерархии в структуре управления (элементы, подсистемы, отрасли, области) использование различных форм подчинения объекта управления субъекту управления, в рамках которых используются различные прие­мы, формы, способы, методы и средства управления.

Традиционно выделяются следующие виды управления: 1) механическое, техническое управление (управление техни­кой, машинами, технологическими процессами); 2) биологиче­ское управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов); 3) социальное управление (управление об­щественными процессами, людьми и организациями). Каждый из данных типов управления отличается назначением, качест­венным своеобразием, специфическими особенностями, интен­сивностью совершаемых управленческих функций и операций.

 

1 См.: Берг Л. И. Кибернетика - наука об оптимальном управле­нии. М., 1964; Винер Н. Кибернетика и общество. М., 1958.

2 См.: Кнорригг В. И. Искусство управления: Учебник. М., 1997. С6.

3 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 29-30.

4 Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление - это наука и искусство. М., 1992. С. 11-12.

5 См.: Кнорригг В И. Указ. соч. С. 2.

6 См.: Виханский О. С, Наумвв А. И. Менеджмент: человек, стратегия, организация, процесс. М., 1996. С. 8-9.

Социальное управление

Социальное управление - один из типов общего управле­ния, исследованием которого занимается кибернетика. Управ­ление - это, во-первых, целенаправленное воздействие на сложную систему, во-вторых, функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т. е. достижение стоящих пе­ред ними целей, сохранение их структуры, поддержание долж­ного режима их деятельности1.

Сложной считается система, которая состоит из ряда, как правило, разных элементов. Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, повышения организованно­сти системы, сохранения ее качественной определенности во­преки действию внутренних и внешних возмущающих факто­ров, приведения системы в соответствие с объективными зако­номерностями данной среды.

Управление неразрывно связано с информацией. Для устой­чивого существования системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. Связь и упорядоченность компонентов целого достигается путем их информационного взаимодействия, а так­же взаимодействия системы с внешней средой путем передачи сведений об окружающей среде и о самой системе. Информа­ция передается в виде сигналов. Сигналы несут в себе управляющее воздействие, которое заставляет систему перестраи­ваться для совершения определенных действий. Благодаря ин­формационному воздействию даже малая доля энергии, содержащаяся в сигнале, часто влечет за собой возникновение значительно большей. К информации система относится изби­рательно, она реагирует лишь на определенные сигналы.

Существенным признаком управления является обратная связь, т. е. механизм учета соотношения цели, команды и ре­зультата действия. Это необход

имо, чтобы субъект управления получал информацию о состоянии объекта, о выполнении ко­манды, переданной по каналам прямой связи. Благодаря обрат­ной связи в системе создается замкнутая цепь каналов инфор­мации, система приобретает органичную целостность, способ­ность противостоять изменениям окружающей среды. Информация, поступающая по каналам обратной связи, дает возможность управляющему перенастраивать систему, выраба­тывать новые и корректировать старые команды и т. д.

Наиболее общей целью управления является гомеостазис -обеспечение динамического равновесия между системой и сре­дой, сохранение ее качественной определенности вопреки раз­рушающим воздействиям, преодоление противоречий между элементами системы, системой и внешней средой. Усиливая или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их и т. д., субъект добивается сохранения системы и повышения уровня ее организованности.

В тех случаях, когда управление осуществляется изнутри ор­ганами, механизмами и с помощью факторов, присущих самой системе, налицо самоуправление. Большинство социальных и биологических систем самоуправляемы. В каждой из них мож­но выделить две подсистемы: управляемую (объект управления) и управляющую (субъект управления). Но многие из созданных людьми социальных и технических систем не являются само­управляемыми (право, автомобиль и др.).

Социальное управление как особый тип управления пред­ставляет собой воздействие одних людей на других главным об­разом с помощью информации в целях упорядочения социаль­но значимых процессов, обеспечения устойчивости, развития социальных систем. Необходимо назвать ряд его главных осо­бенностей.

1. Это управление людьми (отдельными индивидами, груп­пами, обществом в целом), что является особым типом взаимо­отношений людей.

Человек - общественное существо, он не может существо­вать вне общества. Важнейшей особенностью человеческого бытия является совместная деятельность людей в различных сферах общественной жизни. Объединение - важное средство в борьбе за существование. Человеческий коллектив неизбежно принимает форму определенной организации для того, чтобы координировать и направлять действия, регулировать отноше­ния между его членами, подчинять их единой общей цели.

Социальное управление может сводиться только к руковод­ству людьми (призыв на военную службу, прием в вузы). Но часто оно служит средством воздействия на вещи, средством обеспечения согласованной деятельности людей в процессе производства, транспортировки, распределения материальных благ. Субъект управления воздействует на общественные отно­шения, на вещи через волю и сознание людей. Организация всегда состоит в упорядочении другой деятельности.

2. Действия человека носят сознательный, целесообразный, волевой характер. Воля - регулирующая сторона сознания, на­правляющая деятельность человека на выполнение поставлен­ной цели.

Совместное бытие предполагает единство, упорядоченность действий, для чего необходимо согласование воли разных лю­дей. Не может быть единства действий там, где нет единства целей, волевых усилий. Единство воли - необходимое условие согласованности действий людей. И вторым существенным признаком социального управления является то, что оно осу­ществляется путем воздействия на волю людей.

Способность обеспечить преобладание, доминирование во­ли одних над волей других, способность подчинять чужую волю называют властью. Власть - это вертикальная, иерархическая координация действий, важнейшее, необходимейшее средство управления, обеспечивающее согласование воли, а значит, и действий разных людей.

Кстати, понятия «власть» и «собственность» очень близки. Собственность - это пользование, владение, распоряжение продукцией овеществленной деятельности, власть над овещест­вленным трудом. А власть - это пользование, распоряжение действиями людей, живым трудом.

3. Высокая степень автономии, самостоятельности, свободы воли управляемых, которые способны к самоорганизации. Объ­екты социального управления: люди, коллективы, народы - обладают волей и сознанием, способностью анализировать окружающую обстановку, выбирать определенные варианты пове­дения. Разнообразие человеческих потребностей, интересов, вкусов, склонностей огромно, у каждого человека свой склад ума, жизненный опыт, свои особенности мышления, пережива­ния. Поведение человека, как правило, не может быть жестко детерминировано, оно носит вероятностный характер.

В социальных системах возможно не только определенное соединение субъектов и объектов управления, но и перемена их местами и социальными ролями.

Человек чрезвычайно многообразен, индивидуален, он явля­ется участником разнообразных общественных отношений, вы­полняет различные социальные роли, управляет техническими средствами, а в ряде случаев и людьми. Сознательное целена­правленное руководство не в состоянии охватывать все прояв­ления жизнедеятельности человека, а главное - такая макси­мализация управления принесла бы большой вред, сковала бы общество, помешала бы развитию личности. В обществе управ­ление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью, автономией объектов. Конечно, степень самостоятельности различных людей (военных и гражданских, детей и взрослых) не одинакова, к тому же на нее оказывает влияние классовая структура общества. Но ни одному субъекту власти не удава­лось и не удастся подчинить своему воздействию всю деятель­ность человека.

Наряду с управлением в обществе действуют и такие регуля­торы, как наука, искусство, стихийные процессы (миграция, преступность и т. п.).

4. Управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осу­ществления, сознательно создаются средства выполнения про­грамм (органы, системы связи и т. п.).

Цель биологической системы - гомеостазис достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью совер­шенствование системы, изменение ее качественных особенно­стей, приспособление среды обитания к своим потребностям.

5. Очень важно и то, что человечество научилось накапли­вать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллек­тивный, ими изготовлены технические устройства для быстрой

6 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть передачи информации на большие расстояния, для ее обработ­ки, принуждения и т. д. Специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. В этой связи социальное управление характеризуется наличием индивидуальных устройств, т. е. специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).

Существуют разнообразные виды управления людьми. Оно всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения - один из видов общественных отношений, скла­дывающихся под влиянием многих обстоятельств.

В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством, городом, сферой социаль­ной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно разли­чать государственное, муниципальное, частное некоммерческое и частное коммерческое управление.

 

1 См.: Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 4.