Административное право и частное право

Административное и частное право различаются исходными положениями, социальным назначением, принципами и функ­циями. Частное право допускает частную автономию и юриди­ческую независимость индивидуума (отдельных физических и юридических лиц). В его задачи входит правовая регламентация общественных отношений, основанных на добровольности и на обоюдном согласии их создания, изменения и прекращения, а также установление порядка рассмотрения и разрешения спо­ров и конфликтов между частными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями.

Публичное право (как минимум его важнейшие части - го­сударственное и административное право) имеет в качестве предмета изучения государство как носителя верховной и суве­ренной власти, а также саму государственную власть в ее раз­личных проявлениях. Административное право как отрасль публичного права является выражением публичного (общественного) интереса как в организации социальной жизни, так и в формах, методах и содержании административной деятельно­сти, функционировании исполнительной власти.

Публичные интересы устанавливаются и реализуются в ад­министративном праве посредством таких правовых средств, как: 1) правовая регламентация публичного интереса, установ­ление его признаков, сущности и видов; 2) нормативная фикса­ция необходимости признания приоритета публичных интере­сов, их повсеместного, обязательного и непосредственного со­блюдения и установление форм и видов правовой защиты публичных интересов; 3) определение мер юридической ответ­ственности за нарушение публичных интересов. Следовательно, административно-правовому регулированию подлежит огром­ная сфера публичных интересов. Более того, субъекты админи­стративного права призваны неуклонно соблюдать администра­тивно-правовые нормы, определяющие необходимость соблю­дения общественных

интересов и устанавливающие при их нарушении различные виды правовой ответственности.

Таким образом, ведущая роль административного права в системе публичного права определяется тем, что оно создает правовую основу для публичного управления, т. е. предметом административного права в публично-правовом смысле явля­ются отношения в сфере публичного управления.

Разграничение публичного и частного права - трудная и до сих пор считающаяся спорной задача. Российская администра­тивно-правовая наука традиционно рассматривает эту проблему применительно к предмету и методам административного пра­ва. Существует ряд теорий о разграничении частного и админи­стративного (публичного) права. Остановимся на трех из них1.

Теория интересов определяет виды интересов, которые обес­печиваются отдельными правовыми нормами (принципами), и указывает направления правового регулирования конкретных общественных интересов или действий. Эта теория направлена в первую очередь на выявление публичного интереса, обеспе­чиваемого образуемыми правоотношениями. Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное пра­во регулирует частные интересы. Публичное право - это систе­ма правовых норм, которые регламентируют общественные от­ношения в целях установления основ социально-государственной жизни, принципов функционирования государства, его органов и служащих.

Деятельность государственных органов и организаций, под­чиненная строгому правовому стандарту, направлена на созда­ние общего нормального благосостояния населения, обеспече­ние прав и свобод личности, общественного порядка и безопас­ности. Частное право, фиксируя правовой статус субъектов, дает возможность в первую очередь реализовать частную ини­циативу и тем самым воздействовать на интересы ограниченно­го (часто весьма четко определенного) круга лиц или организа­ций. Вместе с тем эти частные интересы не могут и не должны негативно воздействовать на решение общественно значимых и общесоциальных задач.

Таким образом, теория интересов затрагивает лишь наибо­лее общие аспекты разграничения публичного (административ­ного) и частного (гражданского) права. Она не обеспечивает сколько-нибудь полного и четкого разграничения этих право­вых образований, так как большинство правовых норм одно­временно регулируют как публичные, так и частные интересы.

Теория субординации (соподчинения,, являясь господствующей теорией при отграничении публичного и частного права, рас­крывает характер отношений между участниками (субъектами) правовых отношений. Эта теория видит сущность публичного права в образуемом в рамках осуществления публичной власти отношении подчиненности (соподчинения). В публичном пра­ве нижестоящие и вышестоящие субъекты права связаны между собой отношениями подчиненности или соподчинения. В част­ном праве субъекты права, вступающие в правоотношения, об­ладают равным правовым статусом (имеется в виду их равно­правие при использовании установленных законом возможно­стей, правил поведения и действий, а также одинаковый масштаб подчинения определенным правом процедурам и пра­вилам).

Для публичного права характерно одностороннее регулиро­вание отношений при помощи закона, административного ак­та (правового акта управления). Для частного права типичным является договор, заключаемый по доброй воле субъектами права. Эта теория отражает превосходство государства (власт­ной управленческой деятельности) с его арсеналом средств ог­раничения, организации и принуждения. Однако отношения подчиненности действуют и в сфере частного права, а договор­ные отношения и правовое равенство субъектов можно обнаружить в области публичного права (например, заключение со­глашений, публичных или административных договоров). Кро­ме того, теория субординации не объясняет с точки зрения подчиненности или соподчинения сущности правовых отноше­ний в области так называемого позитивного государственного управления социально-культурной, образовательной и комму­нальной сферами.

Теория относительности и допустимости правовых норм ука­зывает на распространение действия правовых норм на различ­ные субъекты права. Публичное право содержит правовые нор­мы, которые имеют адресатом государство или другие субъекты суверенной государственной власти и применяются для регули­рования отношений государства или других государственно-правовых институтов и образований, а также физических лиц (например, граждан), имеющих соответствующий правовой статус (например, использование гражданином права на обжа­лование действий государственного служащего). Таким обра­зом, публично-правовые нормы могут создавать правоотноше­ния между точно установленными субъектами права. Напротив, для частного права характерны правовые нормы, которые могут применяться для регулирования отношений между всеми субъ­ектами права, т. е число адресатов частноправового регулиро­вания неограниченно. Публичное право - это особое право са­мого государства и его органов; частное право - это право для каждого индивидуума и каждого субъекта Теория относитель­ности правовых норм формальна по своей сути и потому при всей конкретности подхода к разграничению публичного и ча­стного права она не содержит материальных критериев разгра­ничения этих правовых сфер

Ни одна из рассмотренных теорий до настоящего времени не реализована на практике, однако каждая из них нашла своих сторонников. Думается, что эти теории будут полезны при вы­яснении сущности и социальной значимости административно­го права. Вместе с тем каждая из них содержит рациональное ядро: в первом случае речь идет об обеспечении публичных или частных интересов; во втором - о возможностях властного воз­действия на подчиненных субъектов права; в третьем - о на­правленности правового воздействия либо на организацию и функционирование государства и его структурных подразделе­ний, либо на обеспечение режима законности в сфере регули­рования деятельности частных лиц и частных организаций.

Попытка более конкретного отграничения административ­ного права от права частного повлечет за собой выявление сле­дующих признаков административного права:

обеспечивает публичные интересы и реализацию государст­венных функций и задач;

использует возможности властного воздействия на подчи­ненных субъектов права;

регулирует организацию и функционирование государства и его структурных подразделений;

область административно-правового воздействия - управ­ленческие отношения, возникающие как внутри государства и его органов, так и при взаимодействии органов управления, граждан и других субъектов права;

оперирует специфическими («управленческими») нормами материального административного права;

для реализации материальных норм административного пра­ва применяются специальные административно-процессуаль­ные нормы как позитивного (регулятивного, управленческо-процедурного), так и административно-деликтного характера. Часто административно-процессуальные нормы действуют только для обеспечения государственно-правовой деятельности органов управления;

важнейшей формой управленческой административной дея­тельности является не договор (как в гражданском праве), а правовой акт управления (нормативный или индивидуальный). В некоторых случаях могут заключаться и административные договоры, относящиеся к области публичного права;

ответственность государственного органа управления в слу­чае причинения ущерба третьим лицам наступает только при осуществлении функций на государственной или муниципаль­ной службе, т. е. если этот ущерб был причинен должностными лицами (государственными и муниципальными служащими) при осуществлении служебной деятельности (при исполнении служебных обязанностей и функций);

при возникновении административного спора применяется административный и судебный порядок. Последний имеет спе­циальное правовое регулирование. Вместе с тем следует отме­тить, что до настоящего времени в России не создан специаль­ный административный суд, который разрешал бы возникаю­щие управленческие споры (административные дела).

1 См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по админист­ративному праву: Учеб. пособие. М., 2000. С. 90-111.