Тема 10:административный контроль и надзор за деятельностью частных лиц. Административное принуждение.

1. Понятие законности и соотношение понятий "контроль" и "надзор".

Законность в литературе рассматривается и как метод государственного управления и как режим взаимодействия граждан, организаций с государством, но в нормативных актах чаще упоминается принцип законности, который в равной степени распространяется на властных и невластных субъектов. В настоящий период времени законность в государственном управлении рассматривается в широком смысле этого слова, и содержание принципа законности раскрывается в следующих положениях: все участники общественных отношений обязаны соблюдать Конституцию России, федеральные законы и принятые в соответствии с ними нормативно-правовые акты, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты должны иметь своей целью обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина, должна соблюдаться иерархичность нормативно - правовых актов по их юридической силе, государство должно установить способы обеспечения законности властными и невластными участниками государственного управления. В литературе и нормативно - правовых актах категория "законность" часто используется в устойчивом сочетании с категорией "правопорядок". Можно согласиться с авторами, полагающими, что законность - средство установления правопорядка. То есть законность выступает как причина, а правопорядок является следствием. (Тагиев А.С. Некоторые актуальные проблемы законности и правопорядка в современной правовой науке// Право и политика. 2001. 8. С. 8-15) Еще одна категория, часто упоминаемая в нормативно-правовых актах и литературе в сочетании с законностью, это дисциплина - поведение, связанное с соблюдением требований законности (в широком смысле) и иных социальных норм. То есть правопорядок как состояние системы в целом - государства, общества складывается из соблюдения каждым субъектом возложенных на него обязанностей - индивидуальной дисциплины. Для установления правопорядка в соответствии с требованиями законности в государстве должна быть предусмотрена эффективная система способов обеспечения законности. В качестве общих способов обеспечения законности рассматриваются контроль и надзор. В настоящее время можно выделить три подхода к соотношению этих способов между собой. Первый подход был выработан советской административной теорией, согласно которой были определены следующие различия контроля и надзора: контроль предполагает деятельность по проверке как соблюдения законности участниками государственного управления, так и выполнения поставленных перед ними вышестоящим органом (организацией) задач с точки зрения эффективности и целесообразности; контроль осуществляется специально уполномоченными субъектами, как правило, наделенными правом отмены решения, принятого подконтрольным субъектом, и полномочиями по вмешательству во внутриорганизационную и хозяйственную деятельность контролируемой организации, а надзор - субъектами, не находящимися во властеотношениях организационного характера с поднадзорными субъектами, а следовательно, он не предполагает вмешательства в оперативную деятельность подконтрольного субъекта; в случае нарушения требований законности контролирующий субъект может применять меры принуждения или же передать материалы о таких нарушениях органу, наделенному соответствующими полномочиями, а надзирающий - применить меры ответственности или инициировать процедуру привлечения к ответственности. Второй подход к соотношению категорий "контроль" и "надзор" чаще всего реализуется в действующих нормативно-правовых актах, в которых эти категории используются как тождественные, при этом по своему содержанию они ближе к советской трактовке понятия "надзор". Например, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 года 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)" государственный контроль (надзор) определяется как "деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями". Третий подход предложен на правительственном уровне в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах (далее - Концепция): "разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия соответствующих нормативных правовых актов предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих"2. В литературе контрольная деятельность классифицируется по нескольким основаниям: В зависимости от характера правоотношений между контролирующим и подконтрольным субъектом выделяются: внутриорганизационный контроль - проверка соблюдения законности, целесообразности (эффективности) субъектом, находящимся в отношениях прямого (линейного) властеподчинения с контролирующим субъектом. Например, контроль руководителем подчиненного в рамках государственно-служебных отношений. надведомственный контроль - деятельность органов исполнительной власти общей компетенции или наделенных функциональными властными полномочиями по проверке соблюдения законности и целесообразности. вневедомственный контроль - деятельность субъектов по проверке соблюдения законности органами, не входящими в систему органов исполнительной власти. Например, президентский контроль, контроль законодательных (представительных) органов государственной власти и др. В зависимости от стадии подконтрольной деятельности, на которой контролирующий субъект проверяет подконтрольного субъекта, выделяются: предварительный контроль - до начала реализации действий в рамках деятельности подконтрольного субъекта (например, лицензионный контроль при выдаче лицензии); текущий контроль - в процессе деятельности подконтрольного субъекта (например, техосмотр транспортного средства); последующий контроль - по окончании деятельности подконтрольным субъектом (например, налоговая проверка). В зависимости от объема проверяемой деятельности: общий контроль - проверка всех направлений деятельности подконтрольного субъекта за определенный период времени; специальный контроль - проверка одного направления деятельности подконтрольного субъекта за определенный период времени. В зависимости от основания проведения контрольных мероприятий: плановый контроль - осуществляется по инициативе государственного органа с периодичностью, установленной федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства, в соответствии с утвержденным в этом государственном органе планом работы на определенный период; внеплановый контроль - проводится в случае получения сведений о несоблюдении законодательства в сфере, отнесенной к компетенции государственного органа, а также с целью проверки исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений. Поскольку в законодательстве фактически не разграничивается контроль и надзор, то мы можем говорить о контрольно - надзорной деятельности органов исполнительной власти, включающей в себя различный набор мер, приемов и способов в зависимости от особенностей подконтрольного субъекта (властный субъект или невластный, гражданин или организация, государственная организация или частная), сферы (отрасли) контроля, объема контроля. Территориальные органы в пределах своих полномочий также осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в соответствии с федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются. (Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" (Российская газета. 2005. 25 января). В субъектах федерации контрольно-надзорные полномочия распределяются между органами исполнительной власти субъекта федерации высшим органом исполнительной власти субъекта самостоятельно в соответствии с федеральным законодательством.