Мировой опыт использования показателей эффективности реформирования государственной службы

 

На основании анализа зарубежного опыта разработки критериев эффективности реформирования государственной службы можно прийти к выводу: критерии делятся на два типа.

Первый тип – критерии количественные и второй – качественные. В ряде стран предложен и применяется критерий – «количество обращений граждан получивших положительное разрешение в % отношении к количеству всех обращений. Степень доверия населения к той или иной структуре (включая полицию) исполнительной власти выражается как в динамике роста числа обращений, так и в удельном весе положительного разрешения обращений граждан по отношению к числу обращений. В некоторых странах в качестве показателя эффективности функционирования государственной службы используется качество и оперативность аналитической работы, оперативная подготовка справочных материалов, докладов и иной информационной продукции с использованием современных технологий. Используются и другие показатели: количество законодательных актов, нормативных правовых актов, инициируемых данным органом исполнительной власти.

В настоящее время в зарубежной литературе дискуссии идут по вопросам применения новых методов оценки управленческой деятельности служащих государственных органов и выработки механизмов повышения качества функционирования государственного аппарата.

В рамках полемики, ведущейся вокруг данной проблемы, можно выделить несколько концептуальных подходов.

Одной из популярных точек зрения является следующая: «работу госаппарата можно признать эффективность лишь в том случае, если успешно решается проблема защита интересов государства и интересов населения, отдельных социальных групп (страт) и каждого отдельного человека. В решении этой двуединой задачи заключается понятие эффективности государственного аппарата». (Котелевская И.Е.)

Другие исследователи полагают, что эффективность управления это соотношение результатов достижения общественно значимых целей к расходу на это государственных ресурсов[3].

Достаточно широкое распространение получила идея, что эффективность возможна только при наличии квалифицированного персонала, находящегося на службе обществу под действенным его контролем.

В целом в зарубежной теории государственного управления доминируют три подхода к измерению развития и совершенствования системы государственного управления в процессе реализации административной реформы.

1.Использование макроэкономических и бюджетных показателей, характеризующих число занятых в государственном секторе и размер бюджетных ассигнований на оплату содержания государственных служащих.

Количественная оценка по набору показателей результативности управленческой деятельности, сформулированных внутренними и внешними источниками (ведомственная и общественная оценка).

2.Качественная оценка административных возможностей и эффективности государственной администрации на основе использования целевых индикаторов продвижения к достижению заданных сверху показателей.

Ключевым моментом в проведении административной реформы является разработка критериев оценки результатов служебной деятельности государственных служащих всех видов государственной службы. В литературе и практике ряда зарубежных стран предлагается использовать следующие критерии результативности: число рассмотренных обращений граждан.

Применительно к оценке результативности функционирования органов внутренних дел в литературе излагается ряд обстоятельств, способствующих искажению показателей сообщения граждан о совершенных правонарушениях, традиционно приспосабливаемые показатели регистрации сообщений к ложно понимаемым интересам ведомства:

1.недостаточное финансирование и слабая материально-техническая база;

2.недоверие населения к системе уголовной юстиции;

3.частая смена форм учета и отчетности о состоянии борьбы с преступностью[4].

Применительно к государственной службе в целом предлагается следующая структура критериев ее эффективности.

I. Общие критерии:

1.исполнительская дисциплина

-полное и своевременное исполнение поручений;

-точность, четкость, оперативность и культура оформления;

-стремление доводить дело до конца;

-высокая дисциплинированность и развитая ответственность за порученное дело;

2.инициативное отношение к исполнению служебных обязанностей

-предложения своих вариантов решения вопросов;

-количество реализованных предложений;

-широкое использование форм и методов служебной деятельности;

-вариативность предлагаемых решений;

-предложения по совершенствованию процессов деятельности;

-разработка алгоритмов;

-правовая компетентность;

-умение работать с людьми;

-лояльность к службе, руководству;

3.умение работать с жалобами и обращениями граждан

-профессионализм ведения делопроизводства;

-количество рассмотренных жалоб и заявлений;

-количество граждан на личном приеме;

-правомерность отказов в приеме и рассмотрении жалоб и заявлений;

-соблюдение сроков рассмотрения;

-правовая обоснованность рассмотрения жалоб и заявлений;

-процент положительно разрешенных жалоб и заявлений;

4.критерии для специалистов (аналитиков)

-умение выявлять причины негативных явлений и определять пути их устранения или минимизации;

-умение проводить встречи с социально-уязвимыми группами населения, выявлять и проблемы, и вносить предложения по их решению;

-умение осуществлять контакты с другими участниками управленческих процессов;

-умение выступать в СМИ.

Показатели качества государственного управления явились результатом исследовательской работы, проведенной по заказу Всемирного Банка. Они сформулированы в документах «Оценивание качества государственного управления» и «Государственное управление: критерии второго поколения»[5].

Общепринятым считается набор критериев качества государственного управления Д. Кауфмана[6].

Он построен на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников в 18 государственных органах различных стран.

Набор этот состоится из 6 сгруппированных индексов, отражающих основные параметры государственного управления. Индексы формулируются следующим образом:

1. подотчетность и право голоса при принятии управленческих решений;

2. политическая стабильность и неприменение насилия;

3. развитость и качество нормативной базы;

4. эффективность функционирования структур исполнительной власти;

5. верховенство закона;

6. эффективная борьба с коррупцией.

Данный способ оценки государственного управления носит интернациональный характер, служит для осуществления сравнения разных стран друг с другом, опирается на субъективные индикаторы экспертов, что повышает риск смещения рейтинговых оценок. Все это делает данную методику объектом резкой критики.

Аналогичные недостатки присущи и методике оценок по критериям второго поколения.

В настоящее время определен далеко не бесспорный круг направлений деятельности органов государственного управления, используемый в качестве показателей «второго поколения».

Они включают:

Ограничения исполнительной власти:

А) формальные, горизонтальные

· подотчетность перед законодательной властью;

· подконтрольность судебной властью;

Б) неформальные, горизонтальные

· свобода средств массовой информации;

· профессионализм, измеряемый показателями замещения должностей по меритократическому принципу;

· конкуренция с частным сектором;

· бюджетная автономия;

· контроль электората;

· образованность населения;

· налоговая база.

Возможности исполнительной власти:

· формирование бюджета (налоговое планирование, предсказуемость доходов, простота и строгость бюджетной системы);

· нагрузка на бюджет (отношение фонда оплаты госсектора управления к ВВП);

· исполнение бюджета;

· материальное стимулирование на госслужбе;

· численность государственных служащих;

· межбюджетные отношения (прозрачность и изменения трансфертов);

· администрирование доходов бюджета;

Возможности для отдельных категорий населения:

· для предпринимателей (издержки на открытие нового дела, количество бюрократических процедур, предсказуемость судебной власти, экономическая нейтральность налогообложения и т.д.);

· для налогоплательщиков (справедливость и определенность налогообложения, издержки, связанные с соблюдением налогового законодательства);

· для лиц, обратившихся с иском в суд (количество процессуальных процедур, необходимых для взыскания долга или выселения недобросовестного арендатора);

· для получателей услуг (среднее время ожидания и оценка качества получаемых услуг);

· для граждан (доверие к власти, престиж госслужбы, авторитет государственных служащих, восприятие коррумпированности госаппарата и опасение стать жертвой преступления).

Дополнительным критерием является временные характеристики принятия и изменения законодательства.

Применение критериев оценки эффективности государственной службы второго поколения представляется весьма сложным процессом, вызвавшим острую дискуссию в ряде стран.

Эксперты ООН оценивают уровень развитости государственного управления при помощи индекса развития человеческого потенциала (ИРУП). В основу методики расчета целевых индикаторов ИРУП закладываются показателей: продолжительность жизни, соотношение смертности и рождаемости, грамотность населения, доля ВВП на душу населения. Применительно к характеристике государственной службы используются показатели, характеризующие персонал государственной службы (возраст, образование, стаж работы, гендерный состав, уровень доходов, продолжительность жизни людей, занятых в сфере государственной службы, наличие и действенность кадрового резерва, возможности карьеры и другие данные).

При разработке критериев оценки эффективности и рациональности государственного управления применяется последовательное сравнение следующих целевых индикаторов:

· сопоставление целей реального осуществления государственного управления с целями, объективно детерминированными потребностями общества;

Применительно к системе органов внутренних дел наблюдается несовпадение целей – количественные показатели правонарушений и реальное обеспечение безопасности граждан от преступных посягательств:

· сопоставление целей, реализованных в управленческих процессах с результатами объективации решений и акций управляющих компонентов;

· сравнение результатов управленческой деятельности с общественными потребностями и интересами населения;

· сопоставление ресурсных издержек, связанных с государственным управлением и объективными положительными результатами управления;

· анализ потенциальных возможностей государственного управления со степенью его реального использования.

В системе российской государственной службы проблема оценки эффективности приобрела особую остроту в связи с проведением административной реформы и переходом к новой модели административного управления на фоне глобализационных процессов.

Международная организация «Трансперенси Интернешнл» оценила в ноябре 2009 г. рынок российской коррупции в 300 млрд долл. По этому показателю страна занимает 146-е место из 180-ти возможных. Эту строчку Россия делит вместе с Украиной, Кенией, Эквадором и Камеруном. Чуть выше расположились Белоруссия и Уганда. Организация составляет свой рейтинг на основе опросов экспертов и представителей деловых кругов 180 стран мира. По сравнению с 2004 г., по данным этой же организации, Россия занимала 90-е место из 146-ти возможных10. Таким образом, Россия переместилась с 56-го места от конца списка на 34-е от конца,

что свидетельствует об ухудшении позиций по уровню коррупции в государственном управлении.

Из отчета «Трансперенси Интернешнл» следует, что в России наиболее коррумпированы: государственная служба и суды (84% опрашиваемых), на втором месте — Госдума РФ (62% опрашиваемых), на третьем — политические партии (61% опрашиваемых). Население не доверяет органам государственной власти: 66% не обращаются в правоохранительные органы, а 76% — в суды. По результатам опроса, по мнению 92% опрошенных бизнес использует коррупцию, чтобы повлиять на государственные решения, законодательство и государственное регулирование. Проблема коррупции в

распоряжении земельными ресурсами на высшем уровне — приватизация, изъятие земельных ресурсов, проведение тендеров по земельным участкам под застройку — является серьезной по мнению 91% опрошенных.

Обилие законов, актов, инструкций, злоупотребление дискреционными полномочиями со стороны чиновников, слабость правовой и судебной системы — все это в настоящее время создает в России высокие административные барьеры, отпугивающие как иностранных, так и отечественных инвесторов. При этом давление на предприятия в отдельных

регионах со стороны местных регулирующих органов не уменьшается, а возрастает.

Актуальность этой проблемы нашла отражение в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10.03. 2009года № 261.