ЛЕКЦІЯ 8 Бюджетний процес в Україні

 

§ 1. Поняття, зміст та стадії бюджетного процесу

 

Завдання бюджетного законодавства, в першу чергу Бюджетного кодексу України, полягає в регламентації бюджетного процесу і міжбюджетних відносин. Як уже згадувалося, фінансове право містить окремий правовий інститут, присвячений регламентації процесу утворення, розподілу та використання ресурсів, мобілізованих до централізованих фондів, - бюджетний процес. Процес у сфері бюджету є необхідним порядком реалізації матеріально-правових бюджетних норм, так само як у конституційному, цивільному та кримінальному праві, де реалізація матеріально-правових норм може відбуватися через певний порядок. Характер взаємозв'язку матеріальних і процесуальних норм бюджетного права істотно відрізняється від характеру зв'язку, наприклад, цивільного матеріального і цивільно-процесуального права, які існують як самостійні галузі права. Бюджетний процес і матеріальні норми, хоч і є окремими правовими інститутами, але об'єднані у підгалузь (розділ) фінансового права.
Не всі вчені погоджуються з традиційним визначенням бюджетного процесу. Зокрема, професор А. І. Худяков пропонує сукупність правових норм, що регулюють відносини, які виникають в ході діяльності державних органів з планування доходів та видатків бюджету, визначити як "бюджетне планування". Він посилається на той факт, Що цей термін вживається в основному в економічній літературі і є зрозумілішим для тих, хто не є спеціалістом у галузі бюджетного права. При вживанні терміна "бюджетний процес" виникає асоціація з цивільним чи кримінальним процесом.

Бюджетний процес - це сукупність дій уповноважених на основі норм бюджетного права органів державної влади та місцевого самоврядування зі складання, розгляду, затвердження й виконання бюджету, а також зі складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання.

 

Таке поняття й зміст бюджетного процесу підкріплюються теоретичними розробками юристів, які спеціалізуються у сфері бюджетних відносин. І. Розпутенко вважає, що формування, затвердження та виконання бюджету становить поняття бюджетного процесу, в якому закладається стратегія економічної і соціальної політики, інструмент стабілізації економіки, засіб контролю державних видатків. Вчені не раз висловлювали думку, що будь-яка матеріальна галузь права вимагає процедурних форм реалізації її норм, і всі норми, що регулюють організаційну діяльність державних органів, мають процесуальний характер. Особливо це стосується діяльності у галузі застосування бюджетно-правових норм, адже з бюджетом пов'язані всі державні органи, підприємства, організації, установи, які безпосередньо чи опосередковано беруть участь у формуванні бюджету. Отже, можна зробити висновок, що сутність цього процесу складна та багатогранна. Широке розуміння бюджетного процесу полягає в тому, що вся діяльність, яка базується на владних повноваженнях тих чи інших органів, має бути підпорядкована суворим процедурним формам, що забезпечують законність, доцільність та обґрунтованість цієї діяльності. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений у всіх своїх складових потрібен не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів з формування та виконання бюджету, а й для правильного розв'язання численних питань, що при цьому виникають.

 

Проблема прийняття державного бюджету є однією з найскладніших серед тих, які доводиться розв'язувати державним органам. Її складність збільшується щорічною необхідністю прийняття закону про Державний бюджет, тобто щорічним проходженням законодавчої процедури. На жаль, як свідчить практика останніх років, парламент країни не додержується процесуальних вимог щодо прийняття та затвердження зазначеного закону, що створює значні перешкоди як для проведення фінансової політики урядом держави, так і стабільного функціонування всієї бюджетної системи України.

 

Можна виділити ряд рис, що характеризують норми бюджетного процесу. Останні, зокрема, містять: 1) визначення складу учасників тієї чи іншої діяльності; 2) перелік видів необхідних дій та їх обов'язкова послідовність; 3) передбачення організаційної форми кожної дії; 4) визначення обов'язкового порядку прийняття рішень.

 

На основі аналізу повноважень органів державної влади у сфері бюджетних відносин можна зробити висновок, що не доцільно звужувати поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої влади. Прийняття закону про Державний бюджет - це тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої і виконавчої влади використовують свої права та обов'язки щодо складання і затвердження бюджету. Суть бюджетного процесу зосереджується на безпосередньому виконанні акта про бюджет, яке повинно постійно контролюватися з боку органів державної влади для досягнення відповідності між запланованими і реальними показниками.

 

Аналізуючи зміст бюджетного процесу, слід зупинитися на понятті його стадій. Як поняття бюджетного процесу, так і зміст його стадій спричинили тривалу дискусію серед учених-фінансистів. Залежно від позиції у зазначеному питанні фахівців можна умовно поділити на кілька груп. Представники першої групи фінансистів - А. С. Ангелов та М. А. Гурвич обмежують бюджетний процес лише формуванням бюджету, тобто його складанням і затвердженням3. Формування бюджету - це сукупність пов'язаних між собою суспільних відносин, що розкривають планування органами виконавчої влади пріоритетних видатків, вишукування достатніх для цього джерел, видання цими органами ряду правових актів, що регулюють процес планування. Закон про Державний бюджет посідає основне місце серед інших бюджетно-правових актів. Як стверджує професор Л. К. Воронова, він має провідне значення у їх системі, але не є єдиним, що регулює суспільні відносини під час формування бюджету. Спочатку складається проект бюджету, а потім на основі узагальнюючих показників складається проект закону про Державний бюджет. Отже, процес складання проекту бюджету закінчується створенням проекту бюджету і проекту закону.

 

Професор М. І. Піскотін проводить умовну аналогію бюджетного процесу з кримінальним чи цивільним процесом, де за стадією винесення рішення відбувається його виконання. У бюджетному процесі стадія виконання бюджету завершується у тій самій "інстанції", що і його затвердження - у парламенті. Отже, якщо виконання бюджету не включати до бюджетного процесу, то потрібно виключити з нього і діяльність із затвердження звіту про виконання бюджету. Затвердження бюджету і затвердження звітності по ньому здійснюються в тому самому порядку і в тих самих формах, тому не можна виключати затвердження звіту з бюджетного процесу. Однак М. І. Піскотін не виділяє в бюджетному процесі стадії розгляду і затвердження бюджету. Він є представником другої групи вчених, які виділять три стадії бюджетного процесу: 1) складання бюджету; 2) затвердження проекту бюджету; 3) виконання бюджету.

 

Третя група фахівців-фінансистів, до якої входять Л. К. Воронова, Н. І. Хімічева, Є. А. Ровінський, В. В. Безчеревних, Н. В. Сидорова, визначає бюджетний процес як регламентовану нормами права діяльність державних органів зі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджету та складання, розгляду, затвердження звіту про його виконання, тобто виділяють п'ять стадій бюджетного процесу. Аналогічну кількість стадій передбачав і Закон України "Про бюджетну систему України", який визначав їх послідовність та компетенцію органів держави, що беруть у них участь.

 

Ці стадії бюджетного процесу взаємопов'язані за своїм змістом і діями та взаємозумовлені, їх послідовність не тільки встановлена законодавчими актами, а й визначена логікою та історичною природою самого процесу. Вони охоплюють діяльність органів державної влади від зародження потреби у видатках та доходах, їх прогнозування та оцінки до контролю за виконанням бюджету. Тобто виконується щорічна робота всіма органами законодавчої і виконавчої влади, що беруть участь у цьому процесі, зі складання, затвердження, виконання бюджету, і щороку це нова робота, бо з розвитком економіки змінюються види, структура та питома вага доходних джерел, зникають одні та з'являються інші цілі, на які спрямовані кошти бюджету. Все це потребує періодичного оновлення бюджету, системи перегляду стану та розмірів його доходів і видатків. Позиція цієї групи фахівців повністю відображає сам зміст бюджетного процесу.

 

Четверта група фахівців, серед яких В. М. Опарін, поділяє бюджетний процес на дві частини: 1) бюджетне планування; 2) виконання бюджету. Бюджетне планування охоплює складання проекту бюджету його розгляд і затвердження. Це серцевина бюджетного процесу - виконується той бюджет, який прийнято. Завдання бюджетного планування визначаються необхідністю вирішення триєдиного завдання формування бюджету: 1) достовірне визначення обсягу та джерел формування доходів бюджету; 2) оптимальний розподіл видатків за окремими групами й галузями; 3) збалансування бюджету.

 

Слід зауважити, що бюджетне планування є важливішою складовою фінансового планування, підпорядкованою вимогам фінансової політики держави. В ході бюджетного планування фінанси активно впливають на основні економічні та якісні показники державних програм розвитку країни та виявлення резервів ефективного використання природних, матеріальних, трудових, фінансових ресурсів. До принципів бюджетного планування можна віднести: а) регулювання бюджетних питань єдиними правовими нормами; б) адресний і цільовий характер спрямування бюджетних коштів; в) безперервність планування річного бюджету; г) стабільність фінансових показників (норм, податкових ставок, кошторисів); д) балансовий метод.

 

Бюджетне планування включає бюджетний процес як порядок складання і виконання бюджетів різного рівня, його нормативно-правову базу і організаційну основу, а також питання теорії і методологію складання бюджетів країни. Основи бюджетного планування визначають Конституція України, Бюджетний кодекс, закони України та рішення органів місцевого самоврядування.

 

Досвід інших країн зобов'язує нас розглядати бюджетний процес як нерозривний цілісний процес, що складається з трьох основних моментів: 1) періоду формування проекту бюджету - "до початку бюджетного року"; 2) самого "бюджетного року"; 3) періоду після закінчення "бюджетного року". Спочатку відбувається підготовка проекту бюджету органами виконавчої влади та робота органів законодавчої влади над бюджетом, потім - виконання бюджету. На завершення - контроль за виконанням бюджету, підбиття підсумків, підготовка звіту про його виконання. Все це має бути чітко врегульовано правовими нормами, які закріплюють основні принципи бюджетного процесу, що відповідають принципам бюджетного права. Закріплення принципів у нормах чинного законодавства надає їм загальнообов'язкового характеру, дає змогу глибше розібратися у їх сутності, проаналізувати їх та цим уникнути суб'єктивного тлумачення і застосування.

До завдань, що стоять перед бюджетним процесом, можна віднести: максимальне виявлення всіх матеріальних і фінансових резервів з метою створення збалансованого ринку; визначення доходів бюджету за окремими податками та обов'язковими платежами, а також загального обсягу відповідно до прогнозів і цільових програм соціально-економічного розвиту; узгодження бюджету із загальною програмою фінансової стабілізації, спрямованої на подолання інфляційних тенденцій в економіці та забезпечення стабільності національної грошової одиниці; здійснення бюджетного регулювання з метою збалансування бюджетів різного рівня шляхом перерозподілу джерел доходів держави між ними та сферою господарства, економічними регіонами; скорочення та ліквідація бюджетного дефіциту за рахунок економічно виправданих джерел; посилення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб.

 

Бюджетний кодекс визначає бюджетний процес як регламентовану нормами права діяльність, пов'язану зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконанням бюджетів, що становлять бюджетну систему України.
Стадія бюджетного процесу являє собою етап діяльності держави чи місцевого органу, внаслідок якого бюджет набуває нових якостей. Як правило, цей етап закінчується прийняттям правового акта.

 

Бюджетний кодекс (ст. 19) виділяє чотири стадії бюджетного процесу:

 

1) складання проектів бюджетів;

 

2) розгляд та прийняття Закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

 

3) виконання бюджету, у тому числі у разі необхідності внесення змін до Закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

 

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

 

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів. Усі стадії бюджетного процесу ґрунтуються на правових засадах, які повинні гарантувати чітке планування, додержання бюджетної дисципліни і постійний контроль за виконанням усіх видатків.

 

Усі стадії бюджетного процесу основані на єдиних принципах організації бюджетної діяльності і мають відповідну правову регламентацію. Основними принципами є такі.

- Принцип розподілу повноважень ВРУ, ВРАРК, органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Цей принцип означає, що кожному органові, який бере участь у бюджетному процесі, належить певна компетенція, за межі якої він не може виходити. Втручання інших органів і організацій у процес складання, затвердження і виконання бюджету не допускається, крім випадків, зазначених у законодавстві.

- Принцип реальності включення показників доходів і видатків. Доходи мають включатися до бюджету за джерелами, видатки - за Цільовим призначенням.

- Принцип гласності. Він полягає у тому, що показники бюджету (У тому числі і зведеного) і звіту про його виконання можуть і повинні оприлюднюватися через засоби масової інформації.

- Принцип наочності, який означає, що відображення показників бюджету у взаємозв'язку із загальноекономічними показниками в Україні і за її межами відбувається шляхом використання засобів максимальної інформативності результатів порівняльного аналізу, визначення темпів і пропорцій економічного розвитку.

- Принцип порівняльності полягає в систематизації доходів і видатків бюджету за певними ознаками, які дають можливість здійснити загальнодержавне і міжнародне зіставлення бюджетних даних.

- Принцип повноти обсягу в бюджеті означає, що до кожного бюджету включаються всі кошти, що направляються з прибутково-видаткової частини.
- Принцип застосування балансового методу спрямований на встановлення правильного співвідношення між доходами і видатками всіх бюджетів, а також між натуральними і фінансовими показниками.

З напрямом бюджетного процесу пов'язане й поняття бюджетного циклу. Бюджетний цикл охоплює діяльність органів державної влади й місцевого самоврядування починаючи з розробки й складання проекту акта про бюджет, його розгляду і затвердження, виконання та закінчуючи складанням, розглядом і затвердженням звітності про виконання відповідного бюджету, тобто бюджетний цикл охоплює всі стадії бюджетного процесу, у тому числі бюджетний період, і триває більше двох років. Слід зазначити, що ряд країн має триваліший термін бюджетного циклу. Зокрема, у США він триває три роки, оскільки перша стадія (складання проекту бюджету) займає 1,5 року. У ФРН процес складання проекту державного бюджету починається за 6 місяців до бюджетного періоду, в Японії - за 7, у Франції - за 14 місяців.

У ході здійснення окремих етапів діяльності з бюджетом реалізуються бюджетні повноваження всіх суб'єктів бюджетних правовідносин. Отже, бюджетний процес є формою здійснення матеріальних бюджетних прав, що надані учасникам бюджетного процесу.

 

§ 2. Порядок складання проекту бюджету

 

Складання проектів державного та місцевих бюджетів здійснюється з метою визначення обсягу коштів, необхідних для функціонування держави і органів місцевого самоврядування. Через державний бюджет здійснюється перерозподіл частини фінансових ресурсів між адміністративно-територіальними одиницями. Наскільки бюджет як інструмент економічної та соціальної політики залежить від економічних умов і у свою чергу має впливати на ці економічні умови, настільки й методи складання бюджету перебувають під впливом і покликані самі впливати на те середовище, в якому приймаються рішення. Практика останніх десятиліть європейських країн свідчить, що значно зросла роль урядів у безпосередньому перерозподілі національного доходу; дістала розвитку колективна відповідальність держави за рівень добробуту, за величину окремих фінансових ризиків, пов'язаних з коливаннями стану економіки, старістю й захворюваннями. Водночас значно зростають боргові зобов'язання урядів, що значно обмежує гнучкість їхньої поведінки. Загальна політика європейських урядів спрямована на стримування загальнодержавних витрат, забезпечення стабільності фіскальної політики з метою сприяння зростанню приватного сектора.

Різновиди бюджетної практики покликані враховувати зовнішні умови фінансового планування і впливати на підготовку й виконання бюджету. Результати цієї практики можна згрупувати за трьома головними стратегічними ознаками:

1) накладання на ранніх стадіях підготовки бюджету обмежень "згори", якими уряд задає обсяги сукупних витрат, у межах яких відбуватиметься подальший перерозподіл ресурсів і прийматимуться детально обґрунтовані рішення щодо змін програм, зростання вартості тощо;

2) забезпечення суворої відповідності результатів витрачання коштів запланованим обсягам і уникнення того, щоб непередбачені обставини змусили до небажаних перевищень меж витрачання коштів;

3) збільшення вартості грошей, і без цього завжди бажане, однак вкрай важливе у період стримуваних або скорочуваних меж сукупних ресурсів.
Конституція України (ст. 116) та Бюджетний кодекс (гл. 6) поклали повноваження зі складання проекту бюджету і проекту закону про Державний бюджет на Кабінет Міністрів України. Відповідальність за складання проекту закону про Державний бюджет України несе Міністр фінансів, він же визначає основні організаційні засади бюджетного планування, які закладаються в основу бюджетних запитів і розроблених пропозицій проекту бюджету.

Виключне право органів державної виконавчої влади складати Проект бюджету базується на їх основних повноваженнях зі здійснення державної політики та державного регулювання, при цьому вони оперують мобілізованими до бюджету фінансовими ресурсами. Саме виконавчі органи внаслідок свого становища та функцій, покладених на них, можуть здійснювати всебічний аналіз економічних та фінансових показників. Це стосується і виконавчих органів на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць. Бюджетне законодавство закріплює, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад готують проекти рішень про відповідні місцеві бюджети (п. 9 ст. 75 БК).

У межах своїх повноважень уряд розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, культурного і соціального розвитку України. У зв'язку з цим він встановлює порядок і строки складання цих програм і проекту Державного бюджету України. Причому уряд повинен спрямовувати свою діяльність на підвищення ефективності і результативності державних програм, що забезпечує гнучкий перерозподіл ресурсів та спрямування їх на пріоритетні потреби.

Підготовка проекту бюджету передбачає проведення низки серйозних заходів. Після початку поточного року Міністерство економіки починає працювати над збиранням показників від галузевих міністерств, які фінансуватимуться з бюджету. На основі цього Міністерство економіки готує економічні прогнози і подає їх до Кабінету Міністрів України. У першому кварталі галузеві міністерства та органи місцевого самоврядування розраховують потреби на поточні видатки і капіталовкладення, оскільки легше підрахувати поточні витрати, які базуються на кількісних показниках, нормах.

Складанню проекту бюджету передує розробка основних прогнозних макроекономічних показників на плановий рік з виділенням показників: обсягу внутрішнього валового продукту, національного доходу; зведеного бюджету фінансових ресурсів; балансу доходів і видатків населення; платіжного і валютного балансу України. Аналіз показників соціально-економічного становища країни, перспектив та темпів економічного зростання, потреб національної економіки у фінансових ресурсах дає змогу урядові планувати доходи й видатки державного бюджету на реальних показниках, сприяючи таким чином збалансуванню бюджетної системи країни. Зазначені показники складаються до 1 червня.
Визначальне місце на стадії складання проекту бюджету належить Бюджетній резолюції. Бюджетна резолюція може бути ефективним інструментом для встановлення загального рівня державних видатків на економіку, а також для визначення загальних бюджетних обмежень. Найголовніша вада бюджетного процесу в багатьох країнах полягає в тому, що бракує бачення "панорами" державних видатків на економіку (державного втручання), а також ефективних обмежень видаткових рішень. За відсутності загальних обмежень у видатках на місцях керівники держави, приймаючи рішення, не бачать потреби в суворішому виваженні видатків на різні програми. Крім того, Бюджетна резолюція може бути ефективним механізмом довгострокового планування бюджету, оскільки націленість бюджету на короткострокову перспективу, що враховує лише наступний бюджетний рік, може призвести до таких видаткових рішень, що не узгоджуватимуться з майбутньою політикою.

Відповідно до Бюджетного кодексу Кабінет Міністрів України подає до Верховної Ради України проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період не пізніше ніж за чотири робочі дні до початку проведення парламентських слухань з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період містить пропозиції Кабінету Міністрів України щодо:

1) граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у процентах до прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту;

2) частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України;

3) граничного обсягу державного боргу та його структури;

4) питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України і коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;

5) питомої ваги капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України та пріоритетних напрямів їх використання;

6) взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступному бюджетному періоді;

7) змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави;

8) переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету України;

9) захищених статей видатків бюджету;

10) обґрунтування необхідності поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди.

Не пізніше 1 червня або першого наступного за цією датою дня пленарних засідань у Верховній Раді України відбуваються парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. З доповіддю про Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає Прем'єр-міністр України або за його дорученням Міністр фінансів України.
Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період ґрунтується на прогнозних макропоказниках економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період із зазначенням показників обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих та гуртових цін, прогнозованого офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та на кінець року, прогнозованого рівня безробіття.

Прикладом формування планованих бюджетних показників може бути практика Великої Британії. У своїй щорічній збірці офіційних документів про державні видатки - Білій книзі - уряд Великої Британії викладає свої плани на наступні три роки. Плани на найближчий рік закладають основу асигнувань, обмежень готівки та інших засобів контролю видатків. Спеціальний постійний комітет Палати громад у справах державної скарбниці та державної цивільної служби (КДСДС) вивчає Білу книгу і доповідає про неї перед дебатами, під час яких парламент висловлює свої зауваження. Крім того, КДСДС вивчає і доповідає про осінню заяву і бюджет. Ці два документи також обговорюються у парламенті. Парламентський контроль поширюється на відомчі асигнування: тільки парламент може надавати ресурси, тобто голосувати за виділення коштів на відомчі видатки.
В основу розробки Бюджетної резолюції кладуться матеріали, які готують Міністерство фінансів, Міністерство економіки та центральні галузеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування. Зокрема, у Бюджетній резолюції, затвердженій Верховною Радою України на 2003 р., одним із завдань, що мали бути враховані урядом при розробці проекту Закону про Державний бюджет, було: не допустити збільшення порівняно з поточним роком обсягу державного боргу в абсолютній величині. До захищених статей видатків державного бюджету мають бути віднесені такі: оплата праці працівників бюджетних установ; нарахування на заробітну плату; придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів; забезпечення продуктами харчування; виплата процентів за державним боргом; трансферти населенню, у тому числі пенсії; трансферти місцевим бюджетам.

Для забезпечення єдиної бюджетної та монетарної політики, ґрунтування уряду на однакових монетарних показниках Національний банк України до 1 квітня року, що передує плановому, подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України: 1) проект основних засад грошово-кредитної політики на наступний бюджетний період; 2) проект кошторису доходів та видатків Національного банку України на наступний бюджетний період.
Слід зазначити, що дана норма вступає у колізію з нормою, закладеною уст. 9 Закону України "Про Національний банк України", згідно з п. 1 якої Рада Національного банку відповідно до загальнодержавної програми економічного розвитку та основних параметрів економічного та соціального розвитку України до 15 вересня розробляє Основні засади грошово-кредитної політики і вносить їх до Верховної Ради України для інформування, здійснює контроль за виконанням Основних засад грошово-кредитної політики. Для приведення законодавства у відповідність зміни у термінах подання інформації мають бути внесені до Закону України "Про Національний банк України".

За результатами парламентських слухань Верховна Рада України приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Зазначена постанова може містити пропозиції Верховної Ради України до проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період виключно з вищезазначених питань, у тому числі відповідні доручення Кабінету Міністрів України.

Після затвердження Бюджетної резолюції ВРУ (до 7 липня) Міністерство фінансів розробляє і доводить до головних розпорядників інструкції з підготовки бюджетних запитів - документів з відповідним обґрунтуванням обсягу бюджетних коштів, необхідних Для діяльності головного розпорядника.

Головні розпорядники коштів організують роботу з розробки цих запитів у строки, встановлені Міністерством фінансів, і несуть відповідальність за своєчасність, достовірність та зміст поданих бюджетних запитів.

Бюджетні запити були запроваджені в практику бюджетного процесу починаючи з 1998 року. Вони подаються за встановленою формою з обов'язковим визначенням головними розпорядниками бюджетних коштів основної мети діяльності, завдань на плановий рік, а також з проведенням аналізу результатів діяльності, досягнутих у минулому році, та прогнозуванням очікуваних результатів діяльності у поточному році, обґрунтуванням розподілу граничного обсягу видатків за кодами функціональної класифікації та напрямами діяльності. У свою чергу Міністерство фінансів аналізує запити з точки зору їх відповідності меті, пріоритетів витрат і на основі результатів аналізу Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України. У разі розбіжностей між думками Міністерства фінансів та головних розпорядників це питання виноситься на розгляд уряду (при цьому діє погоджувальна комісія).

Міністерство фінансів України подає проект закону про Державний бюджет України Кабінету Міністрів України для розгляду, а також вносить пропозиції щодо термінів і порядку розгляду цього проекту в Кабінеті Міністрів України. Кабінет Міністрів України приймає постанову щодо схвалення проекту закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому. На цьому закінчується перша стадія бюджетного процесу.

Разом з проектом закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів України, до Верховної Ради подаються:

1) пояснювальна записка до проекту закону про Державний бюджет України, яка має містити:

а) інформацію про економічне становище держави та основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені в основу проекту Державного бюджету України;

б) оцінку надходжень доходів та інших коштів (позик), що пропонуються для забезпечення фінансовими ресурсами витрат бюджету;

в) пояснення до основних положень проекту Державного бюджету України та проекту закону про Державний бюджет України, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків на виконання функцій, програм. Обґрунтування включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації видатків бюджету;

г) інформацію щодо врахування пропозицій ВРУ до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, якщо вони були прийняті ВРУ відповідно до ч. б ст. 33 БКУ;

г) обґрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин;

д) інформацію щодо обсягів державного боргу, в тому числі за типом боргового зобов'язання, графіка його погашення, обсягів та умов запозичень;

е) прогноз основних макропоказників економічного і соціального розвитку України, показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три бюджетні періоди;

2) прогнозні показники зведеного бюджету України (включаючи оцінку Державного бюджету України та місцевих бюджетів) відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів України;

3) перелік пільг по податках, зборах (інших обов'язкових платежах) із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання;

4) показники видатків Державного бюджету України, необхідних на наступні бюджетні періоди для завершення програм, що враховані у проекті Державного бюджету України, за умови реалізації цих програм протягом більш як одного бюджетного періоду;

5) зведення та структура фінансових зобов'язань із державного боргу та державних гарантій на поточний і наступний бюджетні періоди до повного погашення боргових зобов'язань, включаючи суми на обслуговування державного боргу;

6) перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період, під які можуть надаватися гарантії КМУ;

7) доповідь про хід виконання Державного бюджету України у поточному бюджетному періоді;

8) проекти кошторисів усіх державних цільових фондів, які створюються за рахунок податків і зборів (обов'язкових платежів) відповідно до закону;

9) пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту Державного бюджету України (подаються до Комітету ВРУ з питань бюджету);

10) інші матеріали, обсяг і форму яких визначає КМУ. Рахункова палата України відповідно до статей 40 та 41 Бюджетного кодексу та статей 7 і 27 Закону України "Про Рахункову палату" здійснює аналіз проект закону про Державний бюджет України, поданий Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради. У ході здійснення аналізу використовуються послання Президента України до парламенту та уряду країни, Бюджетна резолюція, акти Кабінету Міністрів України, проекти Державної програми економічного і соціального розвитку України на планований рік, Основні засади грошово-кредитної політики НБУ, аналітичні та розрахункові матеріали до проекту бюджету, звітні дані Державного казначейства та головних розпорядників бюджетних коштів, Міністерства фінансів, Національного банку, Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції, Державної податкової адміністрації, Державного комітету статистики, Державної митної служби тощо.

Бюджетний кодекс (ст. 75) визначає порядок складання проектів місцевих бюджетів. Після того, як Міністерство фінансів доведе до відома Ради міністрів АРК, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний період, вони зобов'язані надати необхідну інформацію:

- Міністерству фінансів - для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників;

- Верховній Раді України - для перевірки достовірності цих розрахунків.
Згідно з типовою формою бюджетних запитів, визначеною Міністерством фінансів, і відповідно, до ст. 34 БКУ та з урахуванням особливостей складання проектів місцевих бюджетів місцеві фінансові органи розробляють і доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів. Місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів аналізують бюджетний запит, поданий головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд відповідно Раді міністрів АРК, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, районні державні адміністрації у містах Києві та Севастополі подають відповідно районним чи міським фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів, визначених з урахуванням вимог ч. 3-5 ст. 75 БКУ.
Після схвалення КМУ проекту закону про Державний бюджет Міністерство фінансів доводить Раді міністрів АРК, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад: розрахунки прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів; методику їх визначення; інші показники, необхідні для складання проектів місцевих бюджетів; пропозиції щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет (типова форма рішення).