Трактовка функции Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти

Название, дата и номер	«Сфера приложения» функции
постановления КС РФ	обеспечения согласования
«По делу о толковании	Президент РФ в силу возложенных на него
отдельных положений	конституционных полномочий по
статьи 107 Конституции	обеспечению согласованного
Российской Федерации» от	функционирования и взаимодействия органов
22 апреля 1996 г. № 10-П^1	государственной власти обязан принимать
	необходимые меры по обеспечению
	непрерывности законодательного процесса, в
	том числе по соблюдению палатами Феде-
	рального Собрания предусмотренного Кон-
	ституцией РФ срока направления принятого
	федерального закона главе государства.

	«По делу о проверке	Президент РФ является гарантом Конститу-
	конституционности пункта 2	ции РФ и обеспечивает согласованное функ-
	Указа Президента	ционирование и взаимодействие органов
	Российской Федерации от 3	государственной власти. В силу этого не
	октября 1994 г. № 1969 «О	противоречит Конституции Российской
	мерах по укреплению	Федерации издание им указов, восполняющих
	единой системы	пробелы в правовом регулировании по
	исполнительной власти в	вопросам, требующим законодательного
	Российской Федерации и	решения, при условии, что такие указы не
	пункта 2.3 Положения о	противоречат Конституции РФ и
	главе администрации края,	федеральным законам, а их действие во
	области, города	времени ограничивается периодом до
	федерального значения,	принятия соответствующих законодательных
	автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» от 30 апреля 1996 г. № 11-П2	актов.
	«По делу о проверке	Вынесение Президентом РФ предупреждения
	конституционности от-	в адрес законодательного (представи-
	дельных положений	тельного) органа государственной власти
	Федерального закона «Об	субъекта РФ вытекает из его
	общих принципах	конституционных функций по
	организации законодатель-	осуществлению возложенных на него задач
	ных (представительных) и	федеральной государственной власти и
	исполнительных органов	обеспечению согласованного функциони-
	государственной власти	рования и взаимодействия органов государст-
	субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Рес­публики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея» от 4 апреля 2002 г. № 8-ПЗ	венной власти.
	«По делу о толковании	Цель утверждения гражданского мира и со-
	положений части 4 статьи	гласия обусловливает и необходимость со-
	111 Конституции	гласованного функционирования и
	Российской Федерации» от	взаимодействия органов государственной
	11 декабря 1998 г. № 28-П4	власти.

	«По делу о толковании статей 84 (пункт «б»), 99	Конституционно значимые правовые послед­ствия роспуска Государственной Думы
	(части 1, 2 и 4) и 109 (часть	заключаются в том, что с момента роспуска
	1) Конституции Российской	Государственная Дума не может принимать
	Федерации» от 11 ноября 1999 г. №15-П5	законы, а также осуществлять в заседаниях палаты иные полномочия. Превентивное значение таких последствий возможного роспуска Государственной Думы заключается
ч		в том, что они призваны удерживать Президента РФ и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти.

О разном понимании анализируемой президентской функции свидетель­ствуют и иные акты. Так, в своём Послании Федеральному Собранию 17 фев­раля 1998 г. Президент РФ называет формы «политического согласования позиций по принципиальным вопросам развития страны. Среди них — консультации главы государства с лидерами депутатских фракций и групп, совещания Президента с руководителями законодательной и исполнительной ветвей власти («совет четырех»), Круглый стол для обсуждения наиболее острых проблем и другие». Эти формы, продолжал он, не подменяют конституционные органы власти, а являются реализацией «конституционной обязанности главы государства обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» 1 В несколько ином, но схожем (координационном) смысле, о данной функции говорится в Постановлении Совета Федерации «О положении на Северном Кавказе и о принимаемых федеральными органами государственной власти мерах в связи с возникновением угрозы национальной безопасности Рос-сииской Федерации» от 17 сентября 1999 г. № 378-СФ, которое было принято после ряда террористических актов в Буйнакске, Москве и Волгодонске. В нём Президенту ставилось в упрёк, что он «не в полной мере использовал все свои конституционные возможности по предотвращению вооруженного конфликта и обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти», а в резолютивной части для обеспечения такого взаимодействия было предложено, в частности:

повысить координирующую роль Совета Безопасности РФ в вопросах реализации мер по надежному обеспечению национальной безопасности России;

обеспечить четкое взаимодействие силовых структур;

создать комиссию с участием представителей всех органов власти по разработке предложений по совершенствованию отдельных положений Конституции РФ.

Как видим, разброс в понимании функции обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия государственных органов огромен. И,

на мой взгляд, наиболее близок к её пониманию именно Президент РФ, отчасти Совет Федерации. Если же идти вслед за решениями КС РФ, то мы окончательно потеряем смысл данной функции, которой, по существу, можно оправдать практически любое новое полномочие Президента. Именно это и можно наблюдать после 2000 года, когда объём полномочий Президента стал расширяться уже посредством не его указов, а, главным образом, федеральных законов. Проще говоря, Президент стал активно расширять сферу своей компетенции, пользуясь полной лояльностью Федерального Собрания.

Теперь новые президентские полномочия устанавливаются, главным образом, законодательным путём. Правда, такой способ расширения президентских полномочий существует не только в России. У. Бернам, например, пишет: «Добрая часть ответственности за появление того, что называют «имперским президентством», лежит на Конгрессе, который выступил партнёром исполнительной власти в установлении и поддержании такого рода президентства. Истории США известны случаи, когда сильные президенты «ухватывали кусок власти», но в основном Конгресс сам, по

■у

собственному желанию делегировал власть Президенту». Однако тут между нашими странами есть и принципиальная разница. Слож­но себе представить, чтобы Конгресс США поделился с Президентом полно­мочиями, которые, вне всякого сомнения, считаются парламентской прерога­тивой. У нас же такое произошло, например, после того, как поправками в Федеральный закон о Счетной палате Президенту РФ были вручены полномочия представлять Государственной Думе и Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов Счётной палаты РФ. Ещё труднее представить в США закрепление за главой государства полномочий, которые, по существу, похоронили федеративный характер страны (речь идёт не только о полном контроле Президента РФ за главами субъектов РФ, но и фактически о контроле за законодательными органами субъектов Федерации).

Таким образом, с одной стороны, доктрина «подразумеваемых (скрытых) полномочий» служит эффективному управлению, с другой, — несёт в себе угрозу разрушения конституционализма. Благодаря чему здесь может быть достигнут баланс? Благодаря правовым ограничениям. Самое общее содержится в ч.1 ст. 15 самой Конституции РФ, где в качестве одного из проявлений её высшей юридической силы сформулировано требование: «Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации», а ч.З ст.90, применительно к указам и распоряжениям Президента, добавляет: «и федеральным законам».

Однако этого явно недостаточно, поскольку можно назвать довольно много случаев, когда федеральный закон или указ Президента, не нарушив ни одной конкретной конституционной нормы, вступал в противоречие с духом

Конституции, с конституционными принципами. Поэтому данное общее условие необходимо конкретизировать.

Представляется, что в конституционном и притом федеративном государстве должны действовать три относительно конкретных ограничения властной экспансии главы государства.

Первое — это соответствие полномочий главы государства его соб­ственным конституционно установленным функциям и общим полномочиям. Второе — компетенция иных органов государственной власти, прежде всего, парламента, Правительства (и федеральных органов исполнительной власти), органов суда, а также прокуратуры.

Третье ограничение — компетенция субъектов Федерации и местных сообществ.

Для решения проблемы совершенствования президентской власти необходимо прежде всего уточнить место главы государства в системе органов государственной власти России и в единой системе исполнительной власти.

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основании разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако согласно части 1 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации и суды. Таким образом, Конституция РФ относит к исполнительной власти наряду с Правительством РФ и главу государства, ведь по характеру и содержанию полномочий отнести его к иным ветвям власти не представляется возможным.

В отличие от главы государства Правительство РФ не обладает полномочиями по привлечению к политической ответственности региональных органов исполнительной власти либо их должностных лиц. Оно лишь уполномочено вносить предложения главе государства о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина. Более того, на федеральном уровне законодательно не предусмотрено ни одного механизма участия Правительства РФ в назначении на должность руководителей региональной исполнительной власти.

Часть 2 ст. 85 Конституции РФ предоставляет Президенту России право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в указанных случаях до разрешения противоречия соответствующим судом. Следовательно, реальными полномочиями по контролю за двумя уровнями исполнительной власти в стране, координации их взаимодействия

и сотрудничества, привлечению к политической ответственности виновных должностных лиц обладает лишь глава государства.

Анализ ст. 83 Конституции Российской Федерации показывает, что Президенту Российской Федерации принадлежат не только полномочия по формированию Правительства Российской Федерации, но и возможность непосредственной координации деятельности Правительства Российской Федерации. В связи с этим одним из способов определения места главы государства в системе государственной власти в России в целом и в единой системе исполнительной власти в частности является конституционное закрепление реально сложившегося в стране статуса Президента Российской Федерации как руководителя единой системы исполнительной власти. Подытоживая вышесказанное, стоит отметить, что Президент Российской Федерации предстает одновременно и в качестве главы государства, конституционно дистанцированного от всех ветвей власти, но при этом обладающего одновременно значительной частью полномочий каждой из них и (или) не менее эффективными механизмами воздействия на них, и в качестве фактического руководителя федеральных органов исполнительной власти.

Многие ученые-юристы негативно оценивают такое смешение функций
главы государства и фактического руководителя Правительства. Но не стоит
забывать и то, что Россия всю жизнь тяготела к самодержавию и что
«концепция разделения властей, являющаяся непреложным постулатом
демократии, имеет, прежде всего, ориентирующий характер и нигде, по
крайней мере в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не
может быть осуществлена в «чистых формах».

Полномочия Президента

Основные полномочия Президента РФ определены главой 4 Конституции РФ. Полномочия Президента РФ конкретизированы и расширены многочисленными федеральными законами. Возможна различная классификация полномочий Президента РФ.