Глава 1. 11. Социальная политика как системная социальная технология

План:

1. Социальная политика — основополагающая компонента государственного управления

2. Сущность важнейших технологий, применяемых в социальной политике

3. Стратегическое планирование при разработке социальных про грамм

4. Целевое управление и технологии организационного порядка

5. Социальная экспертиза и социальная диагностика

6. Контрольные задания и задачи для самопроверки >

7. Литература

Социальная политика — основополагающая

Компонента государственного управления

 

Российская Федерация по своей Конституции социальное государство. Это обязывает рассматривать социальную сферу и социальную политику в числе важнейших компонент, задающих общий тон в государственном управлении. В этой связи, очевидно, что социальная политика становится масштабной социальной технологией — инструментарием решения социальным проблем государства и общества.

Социальная технология — это определенный способ достижения общественных целей в социальной сфере общественных отношений. В прикладном смысле, сущность социальной технологии как способа решения проблемы состоит в по операционном осуществлении деятельности. Операции разрабатываются предварительно, сознательно и планомерно. Операция — непосредственно практический акт решения определенной задачи в рамках данной процедуры. Набор действий (операций), с помощью которых осуществляется тот или иной основ ной процесс (фаза, этап) представляет собой процедуру реализации социальной технологии.

Социальная технология — это комплекс приемов для достижения социально полезных целей, в той или иной степени соответствующих требованиям социального времени, в том числе:

• обеспечения благоприятных условий жизни людей;

• их организованности,

• эффективности взаимодействия;

• удовлетворения общественного интереса.

Появление какой-либо социальной технологии связано с потребностью крупномасштабного «тиражирования» новых видов деятельности, идей, проектов. Ос новой технологий осуществления социальной политики является социальное управление. В данном контексте оно выступает как управление процессами и явлениями социальной сферы общественной жизни, средство реализации социальной политики.

Использование тех или иных социальных технологий определяет эффективность социального управления, регулирования социальных процессов, устойчивость социальной организации и всего социального пространства. Социальные технологии определяются в известной степени типом общественного развития, доминированием в нем эволюционных или революционных процессов, а также активностью или пассивностью социальных субъектов, их индивидуальной и социальной субъективностью как накопленной способностью к воспроизводству индивидуальной и социальной жизни человека. Социальные технологии опираются на интеграцию достижений в различных сферах (развития средств коммуникации, информации, компьютеризации, интернационализации научной, культурной, образовательной практики, а также рост взаимозависимости производственно-экономической жизни и др.). Кроме того, учитывается специфика национально-культурного развития населения, региональные особенности образа жизни людей, их общественной организации, традиций взаимодействия в исторически определенных социокультурных условиях.

Эффективность социальной технологии определяется конечным социальным результатом, полученным при наименьших издержках и в оптимальные сроки. По лучение желаемого результата с помощью социальной технологии возможно при

соблюдении условий, среди которых обязательно:

• наличие у социальной технологии определенных свойств:

- привлекательности цели

- простоты ее обоснования; гибкости внедрения процедур и операций;

- экономичности достижения цели воспроизводства-социальной, социаль но-психологической, организационной, экономической — составляющих и др.);

• непротиворечивость между процедурами и операциями конкретной социальной технологии:

- уровнями качества их воспроизводства;

- объектом и субъектом в процессе технологизации и др.;

• наличие всех признаков технологизации:

- разграничение, разделение, расчленение социального процесса между со бой на этапы, фазы;

- координация и поэтапность действий;

- однозначность выполнения операций и процедур;

- возможность многократного применения отработанных стандартных ал горитмов деятельности для решения типов задач социального управления);

• соблюдение ряда условий технологизации:

- объект технологизации должен обладать определенной степенью сложности и должны быть известны все элементы его структуры, особенности их строения и закономерности функционирования;

- процессы технологизации (состояния, явления, отношения и др.) должны быть формализованы и представлены (выражены) системой операций, процедур;

- каждая операция, процедура должна иметь систему конкретных показателей (нормативов), диагностических приемов изучения их состояния, управления ими.

Социальная политика не является неким механистическим набором технологий, самодостаточно используемых в том или ином случае. Социальная политика — это сфера интересов различных социальных групп, а потому социальное управление в аспекте социальной политики имеет социально-политический характер. Цель социальной политики — социальное развитие общества на основе социальной справедливости, социального равенства, социальной защищенности людей. Именно эти цели должны стать ориентирами для формирования и применения технологий социальной политики.

Сущность важнейших технологий, применяемых

В социальной политике

 

Для государства и общества характерно как наличие общих целей, так и специфических целей. Применение тех или иных технологий предусматривает решение задач соответствующего уровня. Важнейшие технологии социальной политики рассматриваются ниже.

Социальное прогнозирование — это научное обоснование суждения о со стояниях тех или иных социальных явлений и социальных процессов в будущем, а также об альтернативных путях и сроках осуществления этих состояний. Для него характерны: относительно высокая интенсивность обратной связи между прогнозированием и управлением, между прогнозным заключением и решением, целеполаганием и действием. Социальный прогноз вырабатывается двумя путями:

• поисковый путь — определение возможных состояний явления или процесса в будущем через экстраполяцию наблюдаемых тенденций, при сознательном игнорировании решений, способных видоизменить эти тенденции;

• нормативный путь — определение альтернативных или оптимальных путей и сроков достижения желательных состояний того же явления или процесса, т.е. путей и сроков решения проблем на основе заранее заданных критериев оптимума.

Такая методология социального прогнозирования обеспечивает высокую эффективность разработок прогнозов, повышая обоснованность целей, планов, про грамм, организационных решений. Социальное прогнозирование не ставит перед собой задач непосредственного воплощения в жизнь возможных путей достижения определенного уровня развития.

Социальное проектирование — это процесс создания прообраза (прототипа) предполагаемого социального объекта, социального явления или социального процесса посредством научно обоснованного определения вариантов их планового раз вития и с целенаправленным изменением конкретных социальных институтов. Это поле творческого освоения социальной действительности, когда одновременно рассматриваются наряду с наиболее вероятными тенденциями развития тех или иных социальных явлений и процессов, наименее вероятные, но реально возможные тенденции. В ходе социального проектирования учитываются внутренние социальные ресурсы, которые можно мобилизовать для решения социальных проблем.

Социальное планирование — это научно обоснованное определение целей, показателей, заданий (сроков, темпов, пропорций) развития социальных процессов и основных средств их претворения в жизнь. Объектами социального планирования являются:

• общество в целом;

• каждая из сфер общественной жизни;

• социальные процессы, происходящие в различных сферах общества, как в территориальном (республика, область, район, город, село), так и в функциональном разрезе (в сфере образования, здравоохранения, культуры, бытового обслуживания и т.д.).

При планировании необходимо учитывать территориально-административные, национальные и географические особенности, что влечет рассмотрение региональных особенностей социального планирования.

Формирование организационного порядка — т.е. формирования системы долговременных, относительно стабильных целей, связей и норм, регулирующих отношения, возникающие между субъектами социального управления. Порядок организационный образует 1/ формальную организацию, важнейшим признаком которой является всякого рода фиксация ее элементов, т.е. договорное, документальное за крепление их в единой системе правовых, технологических, экономических и других норм и зависимостей и 2/ неформальную организацию, базирующуюся на основе спонтанного взаимодействия, традиций и т.п., принятых в данной среде.

Стратегическое планирование — это процесс выбора целей и решений, необходимых для их достижения в отдаленном пространственно-временном измерении.

Программно-целевое управление — это решение социальных проблем путем разработки и реализации целевых социальных программ.

Управление персоналом — это комплексная социальная технология деятельности, выполняемая на предприятиях, которая способствует наиболее эффективному использованию работников для достижения производственных и личных целей. Специфические цели управления персоналом заключаются в обеспечении организации хорошо подготовленными и заинтересованными работниками; доведении до сведения работников политики руководства по управлению персоналом; эффективном использовании квалификации, практического опыта, мастерства и работоспособности рабочей силы.

Социально-политическое и социально-психологическое воздействие на гражданское самочувствие народа — это воздействие на массовидное биодуховное состояние людей, элементами которого являются настроения людей, их морально-психологическая и физическая готовность к выбору конкретных моделей общественного поведения, включая отношение к законопорядку, к государственным институтам власти, к трудовой деятельности.

Использование тех или иных социальных технологий определяет эффективность управления социальной сферой, регулирования социальных процессов, устойчивость социальной организации и всего социального пространства. Социальные технологии определяются в известной степени типом общественного развития, доминированием в нем эволюционных или революционных процессов, а также активностью или пассивностью социальных субъектов, их индивидуальной и социальной субъективностью как накопленной способностью к воспроизводству индивидуальной и социальной жизни человека. Социальные технологии, применяемые в социальной политике, должны опираться на интеграцию достижений в различных сферах жизнедеятельности людей, в том числе развития средств коммуникации, информации, компьютеризации, а также на интернационализацию научной, культурной, образовательной практики, рост взаимозависимости производственно-экономической жизни и др. Кроме того, необходимо учитывать специфику национально-культурного развития населения, региональные особенности образа жизни людей, их общественной организации, традиций

3. Стратегическое планирование при разработке

Социальных программ

 

В течение многих лет социальная политика в России остается наиболее слабым звеном государственного управления всех уровней, вызывая недовольство самых разных слоев населения, политических партий, общественных движений. Во многом это обусловлено её ориентацией на технологии социального управления в аспекте реальной социальной политики. Эту политику можно охарактеризовать:

1) как концепцию и программу действий государства и представляющих его должностных (президента, председателя правительства, руководителей регионов и др.) и юридических лиц (законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, конкретных социальных систем и служб), партий, движений, отдельных политических лидеров;

2) как собственно реализуемую комплексную социальную технологию в данном социальном времени и конкретном территориально-правовом пространстве (административно-территориальном образовании: стране, области, крае, городе и т.д.).

Для неё характерны:

• низкая причинная обусловленность и выраженная ситуативность. Вследствие этого предпринимаемые действия преимущественно нацелены на решения кризисных или предкризисных социальных ситуаций. Они в значительной мере ориентированы на смягчение социально-политического резонанса, обусловленного этими ситуациями;

• вторичность относительно экономики и социально-экономических процессов, в силу чего её прямая зависимость от финансовых и экономических ресурсов;

• нацеленность на удержание существующей государственной власти, а потому преимущественная поддержка устойчивых социальных интересов классов, социальных групп и слоев, от которых зависит устойчивость власти;

• зависимость от понимания сути и содержания реальной социальной политики лидерами государственной власти и государственными служащими;

• относительно незначительная динамичность;

• преимущественное применение программно-целевого механизма управления социальной сферой, ориентированного на относительно короткие сроки реализации программ.

Основные способы осуществления реальной социальной политики состоят в использовании нормативно-правовых, экономических, финансовых, социально-психологических, организационно-технических и информационных средств и рычагов для обеспечения гражданам минимальных социальных гарантий, предупреждения социальных взрывов, смягчения возможных негативных последствий реформ различных сфер жизнедеятельности людей, проводимых действующей властью.

Не умоляя значения реальной социальной политики, следует признать, что подобный подход не позволяет выстраивать государственные институты управления, приоритетно нацеленные на профилактику, упреждение кризисных ситуаций, социальных рисков, свершение которых приводит к необходимости масштабной социальной помощи, поддержки и защиты. В этой связи для России и отдельных её регионов должно стать актуальным стратегическое планирование — процесс вы бора целей и решений, необходимых для их достижения в отдаленном пространственно-временном измерении. В этом процессе ведущую роль приобретают социальные программы долгосрочного действия.

Для стратегического планирования существенное значение имеет четкость трактовок понятий «социальная программа» и «социальная проблема».

Социальная программа — это содержание и план деятельности с изложением основных целей и задач решения социальных(ой) проблем(бы), характера мероприятий, уточнением сроков исполнения и определением участников процессов и их ролевых функций.

Социальная проблема — это объективно возникающее в процессе функционирования и развития общества противоречие; комплекс вопросов, требующих решения средствами социального управления.

Социальные проблемы подразделяются на:

• локальные, затрагивающие частные социальные аспекты общественной жизни (например, интересы конкретных индивидов, групп населения: инвалидов, по жилых и т.д.);

• социальные проблемы, возникающие на уровне социальных институтов (здравоохранения, образования, социального обеспечения и т.д.);

• социальные проблемы, требующие структурных преобразований общественной системы в целом (социальные реформы).

Стратегическое планирование при разработке социальных программ следует рассматривать как процесс выбора целей и технологий решений социальных проблем. Этот выбор должен быть ориентирован на отдаленные результаты, и осуществляться на основе оценки структурных преобразований общественной системы, ее социальных институтов с учетом интересов субъектов социальной политики. Центральными субъектами являются государство и человек, в интересах которого осуществляется эта политика

В российской практике социальные программы подразделяются на следующие виды:

• доходов и цен;

• занятости и социально-трудовых отношений;

• охраны здоровья населения и развития здравоохранения;

• социальной защиты населения и его отдельных групп (инвалидов, пожилых, бывших военнослужащих и членов их семей, и т.п.);

• образования;

• семьи, материнства и детства;

• дети России и др.

Стратегическое планирование должно осуществляться поэтапно:

• первый этап — социальное прогнозирование;

• второй этап — социальное проектирование;

• третий этап — социальное планирование;

• четвертый этап — долгосрочные целевые социальные программ. Социальное прогнозирование позволяет определить наиболее значимые подходы к социальному проектированию. Социальное проектирование используется как

один из методов предплановой деятельности, когда разрабатываются возможные варианты решений, принимаемых относительно различных социальных явлений и процессов. Социальное проектирование в отличие от социального планирования, являющегося следующим этапом стратегического планирования, в меньшей степе ни детерминировано. Оно допускает многовариантность решений, и тем самым как бы предопределяет направления развития, исходя из материальных, трудовых и финансовых ресурсов. Социальные планы, в том числе перспективные, строго рас считаны на тот или иной отрезок времени. Тогда как социальный проект, в зависимости от поставленных целей (цель — это выявление и уточнение перспективных проблем, подлежащих решению средствами управления), может предполагать определенные сроки своего осуществления, а может основываться на примерных расчетах, на некоторых ориентировках, не имеющих строгого временного ограничения. Социальное проектирование определенный связующий элемент между социальным прогнозированием и социальным планированием с точки зрения осуществления намеченных целей. В прогнозировании эти цели, как правило, выступают в самом общем виде, в то время как в плане они конкретизируются. При социальном проектировании перспективные цели, родственные по содержанию, могут быть заменены одна другой в ходе развития, или одна и та же цель может быть реализована различными средствами. Проектирование обычно направлено на по иск и обоснование круга средств, предполагающих возможность их воспроизведения или замены друг друга в различных ситуациях.

Таким образом, социальное проектирование позволяет рассматривать различные тенденции развития тех или иных социальных явлений и процессов, как наиболее, так и наименее вероятные, но реально возможные тенденции. Кроме того, учитываются организационные, материальные, финансовые, кадровые и прочие ресурсы для их использования при решении социальных проблем. К сожалению, на практике социальное проектирование и социальные проекты не рассматриваются с таких позиций. Проекты принимаются на уровне решений (приказов, распоряжений и т.п.) как законченные управленческие формы. Тогда как эта должно осуществляться на нижеследующих этапах.

Социальное планирование, которое предполагает определение цели, ее количественную и качественную характеристику применительно к каждому объекту планового воздействия, следует рассматривать как единство познавательной и общественно-преобразовательной деятельности, а также как возможность видеть специфику в различных сферах общественной жизни — экономике, политике, духовной жизни и т.д. При планировании необходимо учитывать территориально-административные, национальные и географические особенности, что требует рас смотрения региональных особенностей социального планирования.

Социальное планирование определяет приоритеты, виды, масштабность долго срочных целевых социальных программ.

Долгосрочная целевая социальная программа должна формироваться на срок более 10 лет. Целевая программа — это скоординированное по целям, срокам, содержанию текущее и перспективное планирование комплекса мер, направленных на решение тех или иных социальных проблем, на основе рационального использования материально-технических, кадровых и финансовых ресурсов. Такая программа предусматривает целенаправленное взаимодействие всех ее участников, определенных исполнителями намеченных программных мероприятий.

Формирование программы требует проведения следующих поэтапных разработок:

1) Формулирование и экспертный анализ проблемной ситуации.

2) Концептуальная разработка планируемой программы.

3) Информационный поиск вводимых данных.

4) Собственно формирование программы.

5) Прогнозирование результатов реализации программы.

6) Разработка стандартизированных показателей эффективности программных мероприятий.

7) Разработка управления реализацией программы.

Экспертный анализ включает:

• определение структурно-функциональной, правовой и организационной основы сложившихся подходов к решению комплекса социальных вопросов, определяющих проблему, подлежащую решению в рамках данной программы;

• выявление принципов реализации используемых мер;

• оценку вариантности или инвариантности мер;

• выявление влияния ранее принимаемых решений, реорганизаций, перестроек в службах социального комплекса (эффективность внедрения, запаздывание, не состоятельность, причины невыполнения, положительные стороны);

• прогнозирование дальнейшего использования сложившихся подходов.

На основании экспертного анализа должны быть даны обоснованные выводы о наличии (или отсутствии) проблемы.

Концептуальная разработка планируемой программы предусматривает:

• разработку концепции решения проблемы в данном временном периоде;

• определение цели и подцелей программы;

• формирование плана мероприятий;

• разработку модели организационной инфраструктуры системы, в рамках которой предполагается реализовать программу (структурно-функциональная модель системы);

• определение подходов к информационному обеспечению системы (определение источников информации, вида и форм входных и выходных данных);

Информационный поиск вводимых данных должен корреспондировать с реальными масштабами социальных потребностей (отсюда необходимость оценки репрезентативности данных и компетентности их источников).

Собственно формирование программы следует проводить на основании концептуальной разработки и полученных в ходе поиска информационных данных.

Прогнозирование результатов реализации программы следует проводить методом экспертных оценок и математического моделирования, а также их сопоставления.

Разработка стандартизированных показателей эффективности программных мероприятий необходима для последующего контроля хода выполнения программы, а также итоговой оценки ее эффективности.

Основные формы управления функционированием программ:

• формирование организационного порядка и координация деятельности исполнителей программных мероприятий путем создания координационных комиссий (комитетов) из представителей заинтересованных структур и / или основных исполнителей;

• формирование дирекции программы; создание попечительского совета;

• Другие формы.

Критериями стандартизированных показателей целевых результатов, могут быть количественные показатели (выраженные в абсолютных числах, %, долях и т.п.) и качественные (субъективно-объективные показатели улучшения, ухудшения, стабилизации и т.п.).

Оценка реализации долгосрочных программ, безусловно, будет происходить в весьма отдаленном для ее разработчиков будущем, и в большинстве случаев не ими, а другими людьми. Это обстоятельство в определенной мере ослабляет ответственность, а с другой стороны ее усугубляет. Как бы не были привлекательны цели стратегического планирования, хороши задуманные технологии, но их осуществление в руках конкретных людей. Поэтому механизм управления долгосрочными программами, включая подбор, расстановку, управление преемственностью кадрами — участниками программ на разных временных этапах будет иметь решающее значение. Разработка такого механизма зависит от выбора цели управления, ее формирования и обоснования. При этом цель как будущее состояние социального объекта может рассматриваться с учетом его прошлого положения, настоящего состояния, тенденции развития.

Конечной целью стратегического планирования может быть определено повышение уровня жизни населения и его отдельных групп. Показателями должны стать динамика прожиточного минимума, соотношение доходов и расходов населения и его отдельных групп и т.д. Эти показатели относятся преимущественно к экономическим категориям. Такая оценка вызвала неудовлетворение и ученых, и практиков, она не дает должным образом определить эффективность управления и выбранную стратегию социального развития.

Все большее признание получила оценка по социальным результатам, когда на ряду с экономическими последствиями должна оцениваться социальная составляющая. При таком подходе ведущее значение приобретают человеческий фактор, прогресс творческих способностей, мышления людей, развитие их самоуправления, самоорганизации, укрепления межличностных контактов, социальная интеграция и реинтеграция, достижение равных возможностей. Чтобы в полной мере были задействованы социальные составляющие, стратегическое планирование должно быть ориентировано на создание всем социальным слоям и группам населения условий Для свободного развития умственных и физических сил человека, стимулирования труда, потребности в повышении качества профессиональных знаний и умений, об щей культуры и их творческом применении в различных сферах жизни. Большое значение следует уделять формированию благоприятного психоэмоционального климата в макро- и микроколлективах, когда личность не будет чувствовать своего отчуждения от социокультурной среды, управления развитием своей страны, ответственностью за будущее своей семьи, свое собственное благополучие.

Таким образом, стратегическое планирование при разработке социальных про грамм должно предполагать социальный прогресс, социальное благополучие, интеграцию социальных интересов различных социальных групп и слоев населения и членов гражданского общества путем планомерного управления социальными процессами и их модернизации.