А теперь лекции будет вести Бабелюк Екатерина Геннадьевна.

Муниципальное право

Понятие местного самоуправления (МС). Муниципальное право (МУНП) в системе российского права. 2

Конституционно-правовой статус МО.. 6

Правовая основа МС в РФ.. 8

Муниципальные правовые акты (МПА) как источники МП.. 15

МО как субъекты права на осуществление местного самоуправления. 21

Формы непосредственного осуществления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. 25

Территориальная организация МС.. 31

Компетенция МО.. 37

Система органов местного самоуправления. 42

Экономическая основа МС.. 52

Финансовая основа МС.. 56

Контроль и принуждение в системе МСУ. Способы защиты прав местного самоуправления. 60

Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях. 65

 

Будет какое-то самостоятельное задание (мониторинг?), о котором подробно сказано в рабочей программе. Там же указана необходимая учебно-методическая литература, однако в большей мере нужно изучать законодательство, правовые позиции КС, судебную практику и Европейскую хартию местного самоуправления.

 

Знать закон наизусть не требуется. Главное - уметь искать и сопоставлять информацию.

 

Муниципалка сложна тем, что она является комплексной отраслью права, и в своей основе использует не только закон и международные договоры по местному самоуправлению, но и законодательство из других сфер жизнедеятельности.

 

Если мы научимся разбираться в муниципальном праве, то мы станем юристами, потому что сложнее в нашем законодательстве ничего нет. Муниципальное право охватывает все сферы жизнедеятельности.

 

Понятие местного самоуправления (МС). Муниципальное право (МП) в системе российского права

 

Понятие и признаки МС. Субъекты МС в РФ. Международные стандарты МС. Конституционные акты МС. Предмет и метод МП. Источники МП. Конституционные основы МС в городах федерального значения. Ну и короче другие общие и вводные вопросы.

 

Местное самоуправление - явление уникальное. Без него не может обойтись общество. Вообще. Совсем. Потому что если мы говорим об обществе (совместной жизни людей), то возникает необходимость соотношения разных интересов. Эта необходимость соотношения интересов потребовала создания определенного института. Этот институт характеризуется тем, что жители, проживая вместе на определенной территории, создают оптимальные условия для своей жизнедеятельности собственными силами.

 

Мы должны жить вместе, и мы как-то договариваемся. Эти формы управления своей жизни проявляются, в том числе, и в местном самоуправлении.

 

Есть необходимость проявления власти к тем, кто не хочет жить по общим правилам, и есть необходимость договориться, как жить вместе. Власть и договоренность соединяются в местном самоуправлении, которое есть проявление власти и договоренностей общества.

 

Объединение и совместное решение проблем группы людей - главное условие выживания.

 

На самом деле, исторически, местное самоуправление появилось в силу своей необходимости.

 

Однако само понятие МС вышло из Англии и используется примерно с 17-го века (Селф-гавернмент). Это понятие не имеет точного определения, но при этом это не значит, что правового понятия МС нет. Оно есть. Вот так.

 

Из Англии постепенно это явление перекочевывает в Германию. В 1850-х годах МС появляется в Германии, а в 1860-х - в России. Хотя тогда оно в России не называлось "местное самоуправление".

 

Лазаревский в 19-ом веке дал научное определение МС, которое до сих пор актуально. Такая стабильность в понимании говорит о том, что МС - это база и основа основ.

 

Итак, вот оно определение Лазаревского:

 

МС - децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые создавали бы действительность децентрализации и вместе с тем обеспечивали тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и её населением.

 

Член Госдумы, видный деятель МС, князь Васильчиков сказал: починка мостов, дорог, продовольствие населения не может быть поставлена в зависимость от власти, пишущей трактаты. Поэтому в централизованных государствах местные интересы жертвуются в пользу общих.

 

До революции в РИ был вопрос: должно ли быть МС на сельской территории? Френки (чувак такой в Рашке в начале 20-го века) сказал: если МС не будет создано везде, то будет революция.

 

Власть короче отказалось от волостного самоуправления (МС на селе), и это привело к революции.

 

Большое государство не сможет хорошо управляться, если там интересы местных территорий не учитываются.

 

Поэтому сейчас ни одно развитое государство не обходится без местного самоуправления.

 

Местное самоуправление - это основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве. Оно определяет систему демократического управления (если у граждан есть возможность решать местные вопросы, то это уже демократия). Оно является инструментом эффективного управления и способствует экономическому росту. Безе передачи на нижний уровень возможности решать свои проблемы самостоятельно и окончательно не может быть эффективного управления в государстве. Оно является мощным фактором стабилизации в конфликтных ситуациях.

 

Доказано, что эффективность муниципального хозяйства в кризисные периоды не только не снижается, но и способствует выходу из кризиса. Это уже много раз показывалось. В период нэпа в России местное самоуправление работало дай Боже.

 

Поэтому за МС все держатся потому, что оно очень эффективно.

 

Почему МС - мощный фактор стабилизации в конфликтах? Потому что вопросы, которые решаются в МС, - бытовые, а не политические.

 

В МУНП очень часто применяются методы рамочного регулирования. Вот вам рамки, а на местах вы там сами решайте внутри этих рамок.

 

Конституционные основы и реалии МС.

 

МС в РФ является обязательным. Хотят граждане того или нет, власть местного самоуправления есть и должна быть. Это законодательно предписанная форма самоорганизации жителей.

 

Кроме того, МС, исходя из нашей Конституции, является формой публичной власти. Почему? Откуда это следует? Народ - источник власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через государственные органы и органы МС (это сейчас статья конкретная Конституции процитирована из 1-ой главы Конституции).

 

МС - это, как ни странно, определенный вид деятельности на территории. Если государственная власть в основном связана с регулированием, разрешением и запрещением, то МС еще имеет в себе и хозяйственный элемент. Если нужно создать условия для жизни, то тут МС приходит на помощь.

 

МС имеет двойственность: оно властное, и оно хозяйственное.

 

Это влияет на правовое регулирование института МС. МС не может регулироваться так же, как и организация государственной власти.

 

Кроме этого, МС имеет еще и такую особенность, как то, что оно в своей основе одновременно содержит элементы государственного образования и общественные элементы. Тем самым природа МС и в этой части двойственная: общественно-государственная.

 

Какие в МС есть признаки государственного института, а какие - общественного?

 

Государственные признаки МС:

 

1) нормативно-правовые акты. МС имеет право принятия общеобязательных правил поведения. Эта норма неконституционная. Она установлена законодательством. Публичная власть может быть только в официальных формах.

2) ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов. Если власть законодательная сама устанавливает эту ответственность (государственная власть), то местная власть не может установить ответственность (это конституционные признаки - ч.3 ст.55 КРФ - ограничение прав только федеральным законом. Поэтому ответственность за неисполнение муниципальных НПА устанавливается законами субъекта РФ (Федералы делегировали это полномочие субъекту).

3) налоги. На муниципальном уровне Конституция устанавливает право введения местных налогов и сборов.

4) способность к принуждению (у МС есть право создания местных органов охраны общественного порядка, которые могут использовать принуждение для соблюдения норм и требований МС). Эта норма (та, что в скобках) - конституционная. Конституция говорит, что МС может охранять общественный порядок. В законе этот вопрос местного значения назван. Но эта норма пока еще не введена в действие. Почему? Потому что эта норма вступит в силу, когда будет разработан закон о местной милиции. А такого закона вообще даже в проекте нету.

 

Признаки МС как общественного института:

 

1) структура общественной организации определяется самой общественной организацией. То же самое и в МС. Структура органов МС и разделение полномочий между этими органами определяется населением. Конституция говорит: структура органов МС определяется населением самостоятельно.

2) для МС характерно то, что вопросы местного значения широко могут решаться референдумами и сходами населения. Хотя 131-ФЗ ограничивает это. По законодательству население может участвовать в осуществлении МС в любых формах, не запрещенных законом.

3) Законом установлено, что граждане могут осуществлять правотворческую инициативу. Это элемент общественного. Любой гражданин может принести проект НПА в орган МС, который должен быть рассмотрен. Это формально. Но закон установил, что правотворческая инициатива реализуется в порядке, установленном уставом МО. И теперь все в уставах пишут, что проект НПА должен быть внесен группой граждан. Но тем не менее. Такого на государственном уровне нет.

4) В МС выделяется территориальное общественное самоуправление (ТОС). Это право граждан по месту своего жительства объединиться и самостоятельно решать вопросы местного значения. Они, правда, не могут ввести обязательные сборы и налоги, а также не могут издавать общеобязательные нормативные акты.

 

Публичную власть в МС имеет особый субъект управления - муниципальное образование (МО). К сожалению, правовое определение МО, которое сейчас действует, не дает никакой характеристики последнего.

 

В 131-ФЗ написано, что МО состоят из городских и сельских поселений, а в определении термина говорится, что МО - это городское и сельское поселение. И все. Это ничего не дает для понимания. Раньше в ГрК было понятие поселения - компактное расположение населения.

 

Ну, вот в предыдущем законе о МС (154-ФЗ) говорит о территории, местных органах, наличие муниципальной собственности и наличие собственного бюджета. При этом последние два признака не являются обязательными. Ну, вроде хоть какое-то прояснение.

 

Муниципальное образование - это территориально-политическое объединение населения для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных с общностью граждан. Это неправовое определение. Правового определения МО нету в законодательстве. Это просто суть и смысл МО, данный доктриной.

 

Еще одна важная для МС характеристика - объект управления. Объект управления - это вопросы местного значения. Самоуправление осуществляется для того, чтобы решить вопросы местного значения. Это определенная группа дел, связанная с жизнеобеспечением. Конституционно вопросы местного значения установлены открытым перечнем, который небольшой: охрана общественного порядка, местные налоги и сборы, местный бюджет и управление муниципальной собственностью. Детализация вопросов местного значения осуществляется на уровне законодательства.

 

В разных странах перечень вопросов местного значения разнится. Даже у нас вопросы местного значения в 154-ФЗ и в 131-ФЗ различались. Степень детализации таких вопросов тоже отличается в зависимости от закона.

 

Следующая характеристика МС - это его самостоятельность. Самостоятельность МС гарантируется государством. Имеет целый ряд правовых гарантий, введенных законодательством. Эта самостоятельность связана, в том числе, и с организационной обособленностью органов МС от органов государственной власти.

 

Что из себя представляет эта организационная обособленность? Ст.12 КРФ - органы МС не входят в систему органов государственной власти и являются самостоятельными. Это означает:

 

1) самостоятельное определение структуры органов МС,

2) недопустимость формирования органов МС органами государственной власти (хотя сейчас эта позиция сильно поколеблена, хотя есть решение КС 1997 года, которое подтвердило такую недопустимость),

3) отсутствие подчиненности органам государственной власти (органы госвласти не могут дать указание органам МС),

4) недопустимость вмешательства органов госвласти в деятельность органов МС (государственные органы могут только устанавливать правила поведения общие, общие принципы (ст.72 КРФ - совместное ведение РФ и субъектов РФ - установление общих принципов организации МС), а сказать "делай так, и не делай по-другому" госорганы не могут),

5) невозможность отмены муниципальных НПА органами государственной власти (это не означает невозможность признания судом таких актов незаконными и недействительными),

6) должностные лица МС - это не государственные служащие (хотя сейчас требования к муниципальным и государственным служащим очень похожие).

 

При всей самостоятельности и свободе МС, тем не менее, присутствует и ответственность местного самоуправления. Не может быть власти без ответственности. Ответственность возникает у МС перед государством, юридическими и физическими лицами. Виды и формы ответственности разные. Самое главное, что она есть.

 

Наконец, деятельность МС осуществляется исходя из интересов населения и обеспечивается контролем со стороны последнего. Никаких тайн у МС от своего населения быть не может. Граждане могут получить любую информацию о деятельности МС. Есть ответственность за непредоставление такой информации (вплоть до уголовной).

 

Мы еще должны отметить то, что МС - это одна из основ конституционного строя РФ. Положения КРФ, гарантирующие МС, входят в Главу 1 "Основы конституционного строя" и не могут быть отменены иначе, как в порядке, предусмотренном Конституцией (собственно, саму Конституцию надо изменить, чтобы изменить Главу 1 КРФ). Никакие законы и международные акты не могут противоречить Конституции.

 

Предмет МП.

 

МП - подотрасль КП, регулирующая одну из форм народовластия - муниципальную власть, не включающая в свой предмет отношения, регулируемые иными отраслями права (это определение дал Васильев В.И.). Эта точка зрения распространена.

 

Мы согласимся с тем, что у конституционалистов есть историческая предпосылка для такой точки зрения.

 

Есть вторая позиция (Кокотов из ЕКБ). Он предлагает рассматривать МП в двух смыслах. Есть собственно предмет МП (там, где речь идет о формировании органов МС), и общий предмет МП (например, в части реализации права граждан на местное самоуправления). Когда мы говорим об общем предмете МП, то мы включаем его в предмет КП, а собственно предмет МП является самостоятельным и не включается в КП. Точка зрения интересная, но разрывает предмет МП.

 

Третья точка зрения выражена Фадеевым. Эта точка зрения является доминирующей. МП - это комплексная отрасль права, включающая в себя вопросы по организации МС (решение вопросов местного значения, решение вопросов, принимаемых к своему ведению, решение вопросов, делегированных государственных полномочий).

 

Есть еще одна точка зрения. Очень спорная. Поэтому ее нет в презентациях. Точка зрения Бондаря. Он предлагает рассматривать МП как комплексную отрасль права, которая включает в себя нормы и публичные, и частные. Если третья точка зрения ориентируется на публичность МП, где частных норм нет, то позиция Бондаря включает в МП и частное право.

 

Точка зрения Бондаря ущербна, ибо все нормы МП связаны с реализацией публичного интереса всегда. Да, формы, используемые в ГП, используются и в МП, но они используются для решения публичных задач, а в ГП решаются всегда вопросы частные.

 

Функциональные стандарты.

 

Они предполагают, какое содержание и компетенция могут закрепляться за МС. Ст.4 Хартии гибка в этом плане. За МС закрепляются полномочия, которые не отнесены к полномочиям других органов власти (принцип субсидиарности - компетенция распространяется по остаточному принципу).

 

Но нужно сказать, что такой принцип - это лишь рекомендация. У нас законодатель пошел по иному пути. Закрепив перечень вопросов местного значения, законодатель по сути закрепил по остаточному принципу полномочия органов субъекта РФ.

 

По какому критерию отбираются вопросы местного значения? По критерию приближенности власти к населению. Вопросы обороны отдалены от населения узкой территории, например.

 

Есть и второй критерий - критерий эффективности и экономичности управления. Например, вопрос с сокращением и укрупнением общеобразовательных учреждений. Экономически эффективнее, когда такие учреждения укрупняются. С другой стороны, регулирование этого вопроса отдаляется от непосредственно населения.

 

Ст.4 Хартии посвящена компетенции органов МС.

 

Функциональные стандарты - это то, чем занимаются органы МС.

 

Полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными, которые могут быть ограничены или оспорены только в порядке, установленном законом.

 

В тексте по-русски говорится, что при делегировании полномочий центральных органов власти местной власти, последняя должна пользоваться ею максимально приближенно к народу. А в оригинале написано не о полномочиях центральных органов, а просто о полномочиях, передаваемых органам МС. То есть в оригинале шире написано.

 

Каждое из МО может применять свои полномочия в соответствии с местными условиями, - говорит Хартия. То есть можно учитывать географическую, историческую специфику при исполнении своих полномочий.

 

Один из пунктов, который пока лишь продекларирован, очень важен, и Европейская практика его уже давно применяет: в процессе принятия любых решений, касающихся органов МС, с ними проводится консультация (посоветоваться надо). И насколько это возможно, консультация должна быть заблаговременной и в соответствующей форме. Да, формулировка гибкая, но она ясно дает понять, что постфактум одобрение будет неправильным.

 

Организационные стандарты.

 

Первый стандарт - самостоятельность при определении внутренней структуры. Как пишет Хартия? "Без ущерба для более общих законодательных положений, местные органы должны иметь самостоятельность при определении внутренней структуры". У нас вот "без ущерба" толкуется так, что они более важны и имеют приоритет. Иногда органы субъектов РФ, передавая полномочия на местный уровень, прямо предписывают последним осуществление этих полномочий конкретным указанным органов (иногда новым, которого никогда не было на местном уровне). А то, что осуществление переданного полномочия должно осуществляться тем органом, который будет выбран самой местной властью, забывается.

 

Далее, говорится, что муниципальная служба отделена от государственной службы. У нас в АП говорится о взаимосвязанности первой и второй. Однако взаимосвязь не должна восприниматься, что госслужба лучше, и что она важнее, и что госслужащим больше преференций.

 

Хартия говорит, далее, что условия службы должны быть такими, чтобы обеспечить набор квалифицированных кадров. А у нас в муниципальной службе введено на уровне ФЗ ограничение по зарплате, фактически. Это фактически отсеивает всех нормальных людей в муниципальных органах. Потом Хартия говорит о профессиональной подготовке, которую нужно обеспечить для муниципальной службы. А кто должен обеспечить? Государство, ибо это в силу Хартии его обязанность. А у нас государство вообще не заинтересовано в том, чтобы на местном уровне были умные и квалифицированные кадры, потому что оно считает, что самые важные дела решаются на государственном, а не местном уровне.

 

Далее, Хартия требует гарантий выборным представителям органов МС (глава МО, депутаты местных представительных органов). Условия осуществления полномочий выборных представителей местного уровня содержатся в отдельной статье. Хартия говорит, что должна быть надлежащая компенсация денежная их деятельности.

 

Еще в число организационных стандартов мы можем отнести ст.10 Хартии - межмуниципальное сотрудничество. Органы МС одного МО могут объединяться с другими органами МС других МО для решения вопросов местного значения. Кстати, образование и медицина - это показательный пример. У одного МО нет средств для содержания медицинского учреждения, а у двух может хватить. Но у нас в России мы упираемся в бюджетное законодательство. У нас БК нельзя обойти в силу самостоятельности бюджетов. С другой стороны, если есть право, то его надо обеспечить, чтобы оно было реализовано.

 

У нас 131-ФЗ предусматривает право межмуниципального сотрудничества с МО из других стран. Города-побратимы - продукт такого сотрудничества.

 

Еще к организационным стандартам относится положение, связанное с административным контролем за деятельностью органов МС. Это очень важная статья Хартии, поскольку (1) закрепляется, что административный контроль должен быть либо на основе конституции, либо на основе закона (никаких подзаконных актов), и (2) указано, что такой контроль должен быть направлен только на проверку законности и конституционности действий органов МС. Контроль за целесообразностью и эффективностью действий местной власти запрещен. Исключение: контроль за эффективностью осуществления делегированных государственных полномочий.

 

Степень вмешательства контрольного органа должна быть соразмерна важности принципов, которые защищаются таким контролем. У нас в законодательстве принцип соразмерности не закреплен.

 

Финансовые стандарты.

Европейская хартия говорит о том, что у органов МС есть право получать достаточные собственные финансовые средства. Значит, система налогового законодательства должна быть такой, чтобы местная власть имела возможность собирать налоги независимо от воли государства. Более того, органы МС должны иметь возможность самостоятельно распоряжаться своими средствами. Далее, Хартия говорит, что у органов МС преимущественно собственные средства должны быть из налогов и сборов (во множественном числе). У нас 2 местных налога. Если бы в Хартии было бы единственное число, то наверняка бы законодатель в РФ установил бы 1 местный налог.

 

Далее, Хартия говорит, что должно быть соответствие между объемом полномочий и объемом финансовых средств. Поскольку на долю местных налогов и сборов, исходя из Хартии даже, может выделяться только часть финансовых средств, постольку у органов МС еще должны быть финансовые источники. Поэтому Хартия позволяет органам МС быть полноправными участниками хозяйственных отношений (например, органы МС могли бы брать кредиты, выпускать облигации и т.д.). У нас в РФ такими механизмами МО не пользуются.

 

Если не хватает собственных средств у МО, тогда государство обязано ввести процедуру финансового выравнивания, которое, однако, не должно лишать органов МС свободы в рамках своих полномочий. У нас эта ситуация известна: МБТ в местные бюджеты. Но Хартия предполагает, что это скорее исключение из правил. А у нас МБТ - это, по сути, повсеместное явление. Практически нет МО, которые не получают МБТ сверху.

 

Порядок предоставления средств надо должным образом согласовывать с органом МС. У нас это не реализуется.

 

В Хартии используется термин "субсидия", но это не нужно понимать в узком смысле бюджетного законодательства. Субсидия по Хартии предполагается нецелевой, чтобы она не приводила к ограничению свободы при реализации компетенции органов МС. Можем сказать, что фактически 8 пунктов статьи 9 Хартии являются каркасом финансовых стандартов, предусмотренных в Хартии.

 

Процессуальные стандарты.

 

Статья звучит лаконично - органы МС имеют право на судебную защиту. В КРФ и в 131-ФЗ эти же положения есть. Однако у нас сегодня нет специальной процедуры разрешения споров, возникших по факту обращения органов МС. Поэтому и судебная практика с участием органов МС скудна. Органы МС почти никогда не идут в суд, например, когда споры с государством возникают. Почему не идут? В частности, потому что процедуры нет. Поэтому сказать, что в этой части МС имеет серьезную основу судебной защиты, пока что нельзя.

 

Это то, что касается стандартов, предусмотренных Европейской хартией местного самоуправления.

 

Когда государства ратифицировали Хартию, они должны были выбрать 20 пунктов (стандарты), 10 из которых должны были быть выбраны из статей. Домашнее задание - какие пункты Хартии выбраны Российской Федерацией. Это пригодится на экзамене, где будет теоретический вопрос по Хартии. И как это реализуется в 131-ФЗ - тоже посмотреть. Посмотреть закон о ратификации. НК, БК - тоже пригодятся.

 

Классификация МПА.

 

По содержанию:

 

МПА принимаются для решения вопросов местного значения. МПА - правовая основа вопросов местного значения. МПА могут приниматься для осуществления отдельных государственных полномочий. Поскольку у этих МПА разная содержательная природа, у них будет разных порядок принятия (какие-то акты могут приниматься конкретными органами местной власти, какие-то - теми, на которые указали государственные органы, делегировавшие полномочия). Обычные МПА отменяются либо органом, издавшим акт, либо судом, а МПА по делегированным полномочиям могут быть отменены государственным органом, передавшим полномочие.

 

По субъекту принятия:

 

МПА, принимаемые населением, и МПА, принимаемые органами МС и должностными органами МС. У нас есть органы обязательные и факультативные. Обязательные - это администрация и представительный орган. Факультативные - например, раньше контрольно-счетная палата была факультативной. Сейчас она обязательна в силу специального ФЗ.

 

По юридическому действию:

 

Внутриорганизационные и внешне властного действия. Акты властные могут приниматься только главой МО и представительным органом МО.

 

Иерархия МПА:

 

1) Устав и решения, принимаемые на референдуме и сходе (ч.2 ст.43 131-ФЗ)

2) НПА представительного органа, принимаемого по вопросам, отнесенным к его компетенции (ч.3 ст.43 131-ФЗ)

3) акты главы МО и акты главы администрации МО

 

По порядку вступления в силу:

 

Есть акты, требующие обязательной регистрации. Например, Устав. Есть акты, подлежащие обязательному опубликованию (например, затрагивающие права человека). А есть акты, которые вступают в силу в порядке, предусмотренном налоговым законодательством. Есть акты, которые вступают в силу в порядке, предусмотренном уставом. Есть МПА, вступающие в силу по истечении срока полномочий представительного органа МС (например, акт об изменении структуры органов МС, кроме контрольно-счетной палаты, и акт об изменении срока полномочий). Последние МПА почему вступают после истечения полномочий представительного органа? Потому что чтобы не было соблазна у представительного органа продлить себе срок полномочий.

 

Устав МО.

 

Устав отличается и от НПА государственных органов, и от иных МПА. Тем не менее, Устав - подзаконный НПА. С одной стороны, он подзаконный, а с другой - акт учредительного характера. Нельзя сказать, что есть МО, если нет Устава, где будет и наименование МО, и его территория, и полномочия органов. Устав - ключевой элемент муниципальной правовой системы. Будучи ключевым он отличается такими свойствами как высшая юридическая сила по сравнению с другими МПА, прямое действие, действует на всей территории МО и для всех лиц, находящихся в МО.

 

Можно сказать, что будучи основным учредительным документом МО, предмет регулирования устава предписан нормативно. Два вида вопрос. Первый - вопросы, которые обязательно регулируются уставом (первичное уставное регулирование). Второй - вопросы, которые могут регулироваться уставом (вторичное уставное регулирование).

 

Чтобы устав был целостным документом, там часто федеральные нормы воспроизводятся. Однако эти нормы как были федеральными или региональными, так и остались. Воспроизводство носит чисто технический характер.

 

В 40-х статьях 131-ФЗ говорится, какие вопросы должны быть урегулированы в уставе. Вопрос: перечень, данный в 131-ФЗ, является обязательным для урегулирования или же это вопросы вторичного регулирования?

 

Закон предписывает, чтобы в уставе МО был урегулирован порядок внесения изменений и дополнений в устав МО (порядок внесения изменений зависит от структуры органов МО, а структура органов МО определяется уставом, поэтому и порядок внесения изменений в уставе пишется). Отсутствие этого (ст.44 131-ФЗ) будет основанием для отказа в регистрации устава. Далее в уставе должен быть порядок обнародования и опубликования МПА. Эту норму часто толкуют расширительно, и пишут в уставах отсылочную норму: "порядок опубликования регулируется актом, например, представительного органа власти МО". В большинстве уставов непосредственно порядок обнародования МПА часто не пишут.

 

Далее, в уставе должен быть указан перечень вопросов местного значения, которые местные органы власти могут решать. Здесь на практике много сложностей возникает. С одной стороны, устав требует вопросов местного значения, а с другой стороны, вопросы местного значения есть в 131-ФЗ. А еще вопросы местного значения могут быть закреплены и в иных федеральных законах. Может быть так, что в ФЗ уже изменили вопросы местного значения, а в уставе они в старом виде остались. Так вот каково место и роль устава МО в закреплении компетенций МО (вопросов местного значения)? Наши органы требуют соответствия устава федеральному закону. Но технически это почти невозможно сделать. Нужно сказать, что есть вопросы местного значения, которые для МО необязательны, но могут быть закреплены муниципалами в своем уставе. Тогда устав будет выполнять правоустанавливающую функцию в части таких вопросов.

 

Есть вопросы обязательные, а есть добровольно принимаемые на себя. Устав становится правоустанавливающим документом только когда МО добровольно принимает на себя соответствующие вопросы местного значения.

 

Далее, устав должен содержать структуру органов МС. Закон предусматривает альтернативные варианты для закрепления структуры и системы взаимоотношений органов МС. Для всех почти МО есть альтернативна в структуре. Для ЗАТО альтернативы нет. Там закон прямо говорит, какие органы в ЗАТО будут.

 

В уставе должны определяться виды ответственности органов МС. Практически ни в одном из уставов на практике ответственность органов МС не закреплялась, хотя ст.44 императивно предписывает закрепление ответственности органов МС.

 

Следующий важный вопрос - формы народовластия, которые на местном уровне могут применяться. ФЗ предлагает открытый перечень форм народовластия, а Устав определяет, какие формы используются, а какие - нет.

 

Муниципальная служба - обязательный элемент Устава, с одной стороны. С другой стороны, с принятием отдельного ФЗ о муниципальной службе вопросы муниципальной службы в уставе в основном формулируются в виде отсылки в вышеупомянутому ФЗ.

 

А еще надо написать о гарантиях депутатов представительного органа и выборного должностного лица МО в уставе. Или по крайней мере сделать в уставе отсылку к МПА о гарантиях оных.

 

Еще один вопрос - ст.44 говорит о том, что в уставе МО должны быть закреплены нормы о порядке формирования, утверждения и исполнения местного бюджета и контроль за их исполнением. Тут 131-ФЗ как бы призывает муниципалам принять нормы, отличные от БК. Но коллизии нет. Просто 131-ФЗ говорит, что если БК говорит, что что-то в бюджетном праве регулируется на местном уровне, то тогда устав должен это закрепить.

 

Фактически, устав МО должен по своей структуре должен напоминать устав любого иного публичного субъекта. Устав - тот документ, где мы черпаем ответы на вопросы, не урегулированные в вышестоящих актах.

 

Поскольку муниципальный уровень власти у нас пока фиктивный, то большинство уставов не содержат норм, указанных в ст.44, и эти уставы все прошли регистрацию. Однако это не значит, что эти уставы никогда не будут оспорены в суде.

 

Оспорить можно не только содержание устава, но и форму принятия устава. Процедура принятия устава отличается от процедуры принятия иных МПА.

 

Закон предписывает, чтобы проект устава МО был в обязательном порядке опубликован и обнародован (не менее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии). Кроме того, вводится обязательная процедура публичных слушаний. Публичные слушания не проводятся при внесении технических изменений устава (если в ФЗ вопросы местного значения поменяли, например). Но и в таком случае нужно обнародовать проект изменений.

 

Устав принимается представительным органом МО. Абсурд небольшой. Устав как правоустанавливающий документ определяет компетенцию представительного органа МО, но в то же время принимается самим представительным органом. А если МО с нуля создается? Кто устав принимает? Мы еще поговорим об этом позже. Тут проблема.

 

Дальше устав надо обязательно зарегистрировать в органах юстиции. Это осуществляется в соответствии с законом 2005 года "О госрегистрации уставов МО". После регистрации уже должно быть проведено официальное опубликование, после которого устав вступит в силу. Что из себя представляет государственная регистрация устава в органах юстиции? Это пример, когда регистрация несет функцию предварительного контроля. В рамках регистрации орган юстиции проводит юридическую экспертизу устава как содержательно (соответствие устава законодательству), так и формально (процедура принятия - обнародование и публичные слушания).

 

Устав на регистрацию направляет глава МО. Все хорошо, если речь не идет о вновь создаваемых МО.

 

Что будет, если устав не пройдет юридическую экспертизу? Если по результатам проверки будет установлено, что устав противоречит действующему законодательству или не соблюдена процедура, то будет принято решение об отказе в госрегистрации, и это решение в пятидневный срок будет направлено главе МО. Если будут обнаружены процедурные нарушения, то процедуру принятия устава надо повторить. Если ошибки будут содержательные, то надо их исправить, разработав новый устав, и снова обнародовать и провести публичные слушания.

 

Какие документы на регистрацию устава надо? Сам устав, решение органа, принявшего устав (чтобы понять, был ли кворум), сведения об источниках и дате официального опубликования, и информация о публичных слушаниях (не только о самом факте проведения оных, но и о результатах оных).