Співвідношення прокурорського нагляду і позавідомчого контролю

Упорядкованість життя сучасного українського суспільства значною мірою залежить від ефективної діяльності прокурорської системи держави і системи державних органів, які здійснюють позавідомчий контроль. Їх спільними зусиллями підтримується повний рівень правопорядку у суспільстві, хоча водночас діяльність цих органів викликає чимало нарікань.

Проблемам діяльності прокуратури приділялась волика увага у науковій літературі, а останнім часом ці проблеми набули виразно політичного забарвлення. До їх обговорення підключилися політологи, народні депутати України, представники зарубіжних структур, особливо Ради Європи. Немає серед депутатського корпусу спільної точки зору з приводу статусу прокуратури як законоохоронного органа, що досить чітко проявилось під час обговорення у Верховній Ваді України проекту конституційної реформи. Проте слід відзначити, що до останнього часу парламент проявляв досить розважливості у визначенні шляхів реформування прокуратури з тим, щоб максимально зберегти її як систему законоохоронних органів, зберегти ті традиції, які були вироблені за майже 300 років існування прокуратури в Російській Імперії, Радянському Союзі і незалежній Україні. Як відзначив у XIX сторіччі Генерал-прокурор Росії М.Муравйов, «прокуратура – це постійне державне установлення урядового характеру, що складається з ієрархічної системи одноосібно діючих посадових осіб, закликаних, за обов’язком служби бути блюстителями закону, представниками публічних інтересів та органами уряду. Діючи у цій якості, прокуратура здійснює: 1) переслідування публічних злочинів перед кримінальним судом; 2) спостереження за оберіганням законів в діяльності тих чи інших установ. ввірених її нагляду [1, с.2]. В сучасну епоху прокуратура України – це «єдина система, на яку, відповідно до Конституції України та Закону України про прокуратуру, покладено функції: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян» [2, с.160]. Автор цього визначення «забув» ще про дві функції, які прокуратура продовжує виконувати впродовж восьми років, що минули після прийняття Основного Закону, а саме, про розслідування злочинів силами прокуратури і про нагляд за додержанням і застосуванням законів (п.9 Перехідних положень Конституції України).

Таким чином, прокуратура України продовжує залишатись мультіфункціональним законоохоронним органом, як і у більшості країн пострадянського простору (Росія, Білорусія, Молдавія, Казахстан і держави Середньої Азії).

У системі поділу влади (ст.6 Конституції) вона посідає особливе місце. З цього приводу в юридичній літературі висловлено різні точки зору.

1. 
   Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html
2. 
   Правоохоронні органи наділені усіма рисами, які властиві іншим органам державного контролю, які здійснюють правозастосовчу діяльність.
3. 
   Центр тяжіння у діяльності цих органів (прокуратури, органів внутрішніх справ, СБУ, податкової міліції та ін.) спрямований на припинення злочинних проявів і запобігання їм, а також проступків, поширеність яких сприяє зростанню злочинності.
4. 
   Для виконання покладених на них обов’язків правоохоронні органи наділені відповідними повноваженнями, матеріально-технічними засобами припинення правопорушень, тобто атрибутами, які дають підстави називати їх «силовими структурами».
5. 
   3 метою забезпечення належного рівня службової дисципліни працівникам правоохоронних органів присвоюються спеціальні звання, видається формений одяг, зброя та інші засоби самозахисту; питання дисциплінарної відповідальності регламентуються спеціальними статутами про дисципліну (дисциплінарними статутами).
6. 
   Посадові особи правоохоронних органів наділені правом порушувати кримінальне переслідування відповідно до норм кримінально-процесуального закону.

Особливе місце у системі контролю посідає відомчий контроль, який може носити як державний, так і недержавний характер (поширюватись на окремі комерційні, банківські структури, підприємства як державної, так і недержавної форми власності). На відміну від позавідомчого або надвідомчого контролю відомчий або внутрішній контроль поширюється на сферу відносин всередині відомства, підприємства, установи чи організації. «Внутрішній, або, як його ще називають, відомчий, внутрівідомчий контроль випливає з організаційної підпорядкованості того, хто контролює, з тим, кого контролюють. При зовнішньому контролі така залежність відсутня» [64, с.35].

Внутрішній контроль має не лише спільні риси, але й істотні відмінності від державного контролю. Він може стосуватись питань, не врегульованих нормами права, бути пов’язаним з втручанням в оперативну діяльність, з застосуванням дисциплінарних стягнень, службовими переміщеннями. Представники внутрішнього контролю не наділені державно-владними повноваженнями, правом застосовувати заходи адміністративного примусу.

Епоха реформ 90-х років XX століття знаменувала собою дві протилежні тенденції в організації як внутрішнього, так і зовнішнього (державного) контролю.

Можна констатувати значне послаблення обсягів і авторитету внутрішнього фінансового, бухгалтерського та інших видів контролю, пов’язаних з господарською діяльністю, що значною мірою обумовило зростання господарських правопорушень. В той же час спостерігається посилення контрольних служб в органах позавідомчого/надвідомчого^* контролю, призначенням яких є перевірка додержання державної дисципліни, виконання завдань і доручень керівництва, викриття корупційних проявів та інших зловживань державними службовцями. При цьому державна дисципліна полягає не лише в неухильному дотриманні актів законодавства, але й індивідуальних вказівок і розпоряджень працівниками апарату [65, с. 603].

У таких силових відомствах, як МВС, СБУ давно працюють служби власної безпеки, зайняті викриттям різного роду «перевертнів», які зраджують інтереси служби на догоду злочинним елементам. У системі державної податкової адміністрації України також створено Управління по боротьбі з корупцією.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

У зв’язку з цим викликають подив деякі твердження М.Руденка, зокрема, про те, що «...навіть при побіжному порівнянні правомочності державного спеціального контролю і загального нагляду прокуратури, неважко помітити, що їх повноваження майже збігаються у співвідношенні 1:1» [85, с.60]. Позбавлена практичного значення його пропозиція про те, щоб усі дії по застосуванню правових норм органи державного контролю і нагляду «зобов’язані узгоджувати з прокуратурою (своєрідна прокурорська санкція)... Таке узгодження необхідне, наприклад, для санкціонування накладення на підприємство штрафу за порушення нормативних актів про охорону праці органами охорони праці, накладення штрафів і застосування фінансових санкцій за порушення санітарного законодавства органами санітарно-епідеміологічної служби, дачі «природоохоронної» санкції органом державного контролю на відведення земельної ділянки» [86, с.19]. Реалізація такої пропозиції значно ускладнила б контрольну діяльність, як і діяльність прокуратури. Також викликає сумнів справедливість його твердження про те, що для системи спеціалізованих контролюючих органів здійснення контролю є їх єдиною функцією [85, с.59], з огляду на те, що серед їх завдань важливе місце займають функції державного управління.

9. Позавідомчий контроль носить постійний характер з плануванням перевірок як за сигналами про правопорушення, так і без них (наприклад, періодичні ревізії, що проводяться органами КРУ), тоді як наглядові заходи повинні здійснюватись, як правило, на основі вірогідної інформації про порушення законів.

10. В історичному плані слід відзначити, що органи прокуратури ніколи не об’єднувались (не зливались) з партійними структурами, тоді як у радянську епоху такі спроби мали місце двічі (на початку двадцятих і на початку тридцятих років ХХ століття).

^ 1.2. Завдання прокуратури із здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів органами позавідомчого контролю

Будь-які завдання прокуратури при реалізації її функцій і по окремих ділянках роботи у межах цих функцій випливають з мети і завдань її органів, визначених у Законі України «Про прокуратуру».

Мета діяльності прокуратури визначена у ч.1 ст.4 Закону. Вона спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку. Звичайно, верховенство закону має дуже велике значення у демократичній державі. Воно означає, що «...закон має вищу юридичну силу стосовно всіх інших нормативно-правових актів та джерел юридичного, тобто державою встановленого («позитивного») права» [87, с.341]. Звичайно, прокуратура своєю діяльністю сприяє забезпеченню верховенства закону, проте з врахуванням вимог чинної Конституції (ч.1 ст.8) не менш важливим є забезпечення принципу верховенства права, під яким розуміють «визнання необхідності підпорядкування позитивного» (встановленого чи санкціонованого державою) права «непозитивному (природні права людини, потреби людської природи, вимоги розуму, мораль тощо)» [88, с.34].

Вважаємо, що з врахуванням цього є сенс проголосити метою прокуратури при здійсненні її функцій, зокрема, функції нагляду за додержанням і застосуванням законів, забезпечення не лише верховенства закону, але й верховенства права.

Завданнями прокуратури відповідно до ч.2 ст.4 Закону про прокуратуру є захист від неправомірних посягань:

1. 
   закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної систем, прав національних груп і територіальних утворень;
2. 
   гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини і громадянина;
3. 
   основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення.

Уявляється, що в сучасних умовах цей перелік доцільно викласти по-іншому, ближче до тексту і смислу чинної Конституції. Окремі вирази з чинної редакції цілком можна охопити іншими, більш узагальненими. Так, забезпеченість прав національних груп і територіальних утворень є важливою складовою нашого суспільного і державного ладу. Навряд чи потрібно спеціально згадувати про міжнародні нормативно-правові акти, оскільки відповідно до ч.1 ст.9 Основного Закону чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства.

• 
  Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html
• 
  активізація діяльності цих органів по забезпеченню законності на об’єктах, які підконтрольні їм, та сприяння їх нормальній життєдіяльності;
• 
  припинення протиправних дій і протиправної діяльності цих органів та їх посадових осіб з перевищенням визначеної законом компетенції;
• 
  захист і відновлення порушених прав і законних інтересів громадян і юридичних осіб внаслідок незаконних дій і бездіяльності контролюючих органів та їх посадових осіб;
• 
  викорінення правового нігілізму із свідомості співробітників контролюючих, в тому числі правоохоронних органів, які «у своїй діяльності, як і раніше, нерідко орієнтуються на відомчі нормативні акти, які інколи мають смисл, протилежний закону, на підставі якого їх було прийнято;
• 
  «підтримка засобами прокурорського нагляду законної діяльності контролюючих органів, спрямованої на зміцнення правопорядку і державної дисципліни» [99, с.178].

 

РОЗДІЛ 2

^ ВИЯВЛЕННЯ ПРОКУРОРОМ ПОРУШЕНЬ ЗАКОННОСТІ В ОРГАНАХ ПОЗАВІДОМЧОГО КОНТРОЛЮ: ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ

2.1. Проблеми організації прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів органами позавідомчого контролю та способи їх вирішення

Загальновідомо, що ефективність наглядової та будь-якої іншої діяльності прокурора немалою мірою залежить від її правильної організації.

Організація будь-якої роботи має кілька значень, і, зокрема, під організацією розуміють упорядкування, приведення чого-небудь у порядок, певну систему [100, с.5]. Організація роботи будь-якого колективу вимагає, по-перше, умілого розміщення людей і, по-друге, узгодження діяльності, об’єднання зусиль з метою найефективнішого вирішення завдань, що стоять перед даною системою [101, с.5].

На наш погляд, поняття «організація» може розглядатись у двох площинах: а) упорядкування діяльності якогось трудового колективу у цілому; б) визначення найоптимальніших способів реалізації окремих функцій системи у цілому і окремих її елементів. Саме в цьому сенсі можна говорити про організацію роботи з реалізації окремих функцій прокуратури, зокрема, у сфері нагляду за додержанням і застосуванням законів. Правомірним є також використання терміну «організація» стосовно використання окремих повноважень прокурора при здійсненні нагляду, зокрема, проведення перевірок виконання законів.

В юридичній літературі загальновизнаним є те, що наглядова діяльність прокурора поділяється на певні стадії або етапи, до яких, як правило, відносять вжиття заходів щодо виявлення, усунення порушень законності, запобігання їм, притягнення винуватців до встановленої законом відповідальності, контроль за додержанням законності при розгляді наглядових актів реагування [102, с.5-18], [103, с.7-14] тощо.

На думку Б.Коробейникова серед стадій нагляду на перше місце потрібно поставити саме його організацію, яка включає у себе збирання інформації про правопорушення, аналіз цієї інформації та планування прокурорських перевірок [104, с.31]. Ця точка зору зустріла заперечення інших авторів [105, с.60; 106, с.65; 107, с.35], на думку яких організація наглядової діяльності виходить за межі прокурорсько-наглядового процесу. При цьому вони спираються на наукову конструкцію В.Протасова, який висунув ідею т.зв. «передпроцесу», що передує безпосередньому розгляду тих чи інших юридичних справ [108, с.125]. Поділяючи ці підходи, відзначимо, що, справді, даний вид організації роботи в прокуратурі носить підготовчий характер, оскільки на основі результатів організаційної діяльності виникають, врешті решт, конкретні прокурорсько-наглядові правовідносини, пов’язані передусім з проведенням перевірок виконання законів.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Говорячи про аналітичну роботу, багато хто з практиків вважає, що вона обов’язково повинна проявлятись у складанні великих за обсягом документів під назвами «аналіз» чи «узагальнення». Це не зовсім так, оскільки у більшості випадків аналітична діяльність, якщо носії інформації належно впорядковані, носить оперативний характер і спрямована на вирішення конкретних наглядових ситуацій. Складання і реалізація аналітичних документів є необхідною передусім тоді, коли на їх основі потрібно вирішувати стратегічні питання діяльності прокуратури, давати оцінку здобуткам і прорахункам, окреслювати заходи, спрямовані на виправлення становища на тій чи іншій ділянці.

Вивчення авторам 200 аналітичних документів прокуратур обласного рівня показало, що вони різні за обсягом (від 8 до 20 сторінок). Великий і надто великий обсяг в основному пояснюється тим, що у цих документах, замість вмілого використання статистичних даних, неодноразово повторюються однакові за характерам порушення законності.

На наш погляд, ці документи мають складатись з таких частин:

а) короткий огляд стану законності і поширеності правопорушень на тій чи іншій ділянці;

б) роль органів контролю в запобіганні правопорушенням і їх усуненні;

в) відомості про діяльність органів прокуратури в аналізованій сфері суспільних відносин;

г) аналіз позитивних аспектів і характерних недоліків прокурорської діяльності і діяльності органів контролю з відповідною їх персоніфікацією;

д) пропоновані організаційно-правові і наглядові заходи з метою підвищення ефективності прокурорського нагляду і реалізації інших функцій прокуратури.

Потребує вирішення також теоретичне питання щодо змісту термінів «аналіз» і «узагальнення». Хоча багато хто є схильним до їх ототожнення, у дійсності це не так.

Звернімося до етимологічного значення цих термінів. Аналіз означає метод наукового дослідження предметів, явищ та ін. шляхом розкладу, розчленування їх у думці на складові частини [39, с.29-30]. Узагальнення (від слова «узагальнювати» – це виявлення спільних рис предметів і явищ і на цій основі вироблення висновків у формі загальних положень [125, с.610]. Таким чином, збирання інформації про стан законності, зокрема, у діяльності органів позавідомчого контролю, поділ її на окремі складові частини являє собою аналітичну діяльність, тобто тут ми маємо справу з аналізом. Після того, як ці дані будуть систематизовані в якомусь документі, він дістане права називатись узагальненням. Вважаємо, ще само таку термінологію доцільно запровадити в наказах і вказівках Генерального прокурора України з питань організації роботи.

Переходячи до планування заходів з нагляду за додержанням і застосуванням законів органами позавідомчого контролю, зауважимо передусім, що вирішення цього питання значною мірою залежить від того, чи йде мова про перевірки законності правових актів, чи про перевірки виконання законів. При цьому слід зауважити, що перевірки законності актів можуть розглядатись і як самостійний різновид прокурорсько-наглядових перевірок, і як складова частина перевірок виконання (додержання, застосування) законів.

Щороку органами позавідомчого контролю загальної і спеціальної компетенції видається величезна кількість різних за спрямованістю і обсягом регулювання (нормативних і ненормативних), за формою і змістом розпоряджень голів місцевих державних адміністрацій, рішень і розпоряджень самоврядних органів та їх посадових осіб, наказів керівників відділів та управлінь органів виконавчої влади й місцевого самоврядування, організаційно-управлінських та юрисдикційних актів органів позавідомчого контролю (дозволів, заборон, погоджень чи відмов у погодженні, рішень про застосування фінансових та інших санкцій, заборон експлуатації об’єктів, реалізації товарів, їх вилучення, постанов у справах про адміністративні правопорушення тощо).

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

По-четверте, коли у місті або районі немає представництв того чи іншого контролюючого органу, а звертатись до прокуратури вищого рівня за посередництвом з якихось причин недоцільно, оскільки це ускладнило б оперативне виявлення порушень закону.

По-п’яте, за скаргами громадян та юридичних осіб, які з врахуванням їх змісту доцільно взяти до безпосереднього провадження прокуратури.

По-шосте, за зверненнями керівників контролюючих органів загальної і спеціальної компетенції, зокрема, у випадках, коли в них йдеться про перешкоди здійсненню ними контрольної діяльності.

По-сьоме, за заявами про корупційні прояви, оскільки в цих випадках прокурору надано законом право самому складати протоколи про адміністративні правопорушення.

Гадаємо, що наявність цих, а, можливо, також інших винятків з обмежень, встановлених зазначеним наказом Генерального прокурора України, не похитне обраної ним лінії на перенесення центру тяжіння при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів на органи позавідомчого контролю.

Слід підкреслити, що централізація прокурорської системи спочатку в межах Союзу РСР, а згодом – незалежної держави Україна дозволяє з успіхом планувати т.зв. наскрізні перевірки виконання законів силами апарату Генеральної прокуратури і підпорядкованих прокуратур, які охоплюють центральні органи виконавчої влади і господарського управління, контролюючі органи обласного рівня, підприємства і організації. Перевагою цієї практики є можливість викриття таких порушень закону у загальнодержавному масштабі, які завдають найбільшу шкоду правам і свободам людини, інтересам держави і суспільства (з питань ліквідації заборгованості по заробітній платі, реалізації права на охорону здоров’я, застосування законодавства про енергозбереження, охорону хлібних ресурсів, приватизацію державного майна тощо).

Звичайно, що у цих випадках планування наглядових заходів здійснюється «згори», проти чого за даними нашого опитування виступає понад 70% опитаних прокурорських працівників. Вони вважають, що пріоритет при цьому треба віддавати плановим заходам низових прокурорів, які, мовляв, краще знають обстановку у містах і районах, і тому незадоволені надмірною кількістю централізованих завдань, які доводиться відтворювати у своїх планах. Але, звичайно, дуже важливо домогтись раціонального поєднання переваг централізації прокурорської системи і заохочення ініціативи прокурорів у визначенні об’єктів перевірок виконання законів.

Що ж стосується третього найважливішого елементу організації нагляду за додержанням і застосуванням законів контролюючими органами – взаємодії з іншими державними органами, то він детально розглянутий у розділі 4.

^ 2.2. Вдосконалення методичних і тактичних прийомів перевірок виконання законів в органах позавідомчого контролю

Загальнометодичні проблеми виявлення правопорушень при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів завжди були в центрі уваги представників науки прокурорського нагляду. Проте цього не можна сказати про дослідження особливостей цієї діяльності стосовно органів позавідомчого контролю. Навіть найґрунтовніша робота з цієї проблематики (автори О.Берензон і Ю.Гудкович) містить лише загальні рекомендації з цих питань. Інші публікації в основному присвячено переліку питань, які мають з’ясовуватись прокурором при проведенні перевірок, без конкретизації змісту наглядових дій. Спробуємо хоча б частково заповнити цю прогалину.

Під методикою прокурорського нагляду розуміється сукупність методів (прийомів, способів) виявлення (як і усунення) правопорушень, заснованих на повноваженнях (правових засобах) нагляду [139, с.28]. При визначенні тактики нагляду нами береться за основу думка Є.Субботіна, який вважає, що наглядова тактика – це «...засноване на науковому знанні і передовому прокурорському досвіді уміння прокурора пізнати і вірно кваліфікувати наглядову ситуацію, встановити цілі, що випливають з неї, підібрати необхідні для їх досягнення засоби, визначити місце, час і послідовність їх застосування і домогтись наміченого результату найбільш швидким і економічним шляхом» [140, с.5-6].

Найчастіше використовуваним методом виявлення порушень закону у діяльності контролюючих органів є перевірки виконання законів (ч.2 ст.19 Закону про прокуратуру). У поняття «перевірка» на практиці вкладається різний зміст: як повноваження, передбачене законом; як сукупність повноважень з виявлення правопорушень, як акти і дії прокурора у межах його перевіркової діяльності.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Як свідчить аналіз прокурорської практики, окремі прокурори районів (а ця проблематика стосується передусім цієї ланки), міст і районів у містах робили спроби аналізу діяльності органів місцевого самоврядування по запобіганню злочинним проявам, вносили з цього питання подання виконкомам рад та використовували одержані матеріали у виступах і доповідях на пленарних засіданнях рад. Проте слід зазначити, що якість цих подань, як правило, невисока – в них містяться лише статистичні дані про кількість вчинених злочинів та інших правопорушень і заклики посилити з ними боротьбу, без аналізу діяльності у цьому напрямку органів влади і громадських формувань. При цьому, за даними опитування, понад 90% міськрайпрокурорів цими проблемами взагалі не переймались.

Спробуємо на основі аналізу літератури і існуючої практики сформулювати основні методичні рекомендації з перевірок додержання і застосування законів у контрольній діяльності органів місцевого самоврядування.

При проведенні перевірок з цих питань прокурору слід вивчити такі документальні матеріали: 1) плани роботи рад та їх виконкомів; 2) протоколи пленарних засідань рад, засідань їх виконкомів, постійних комісій рад (передусім, постійних комісій з законності і правопорядку); 3) протоколи загальних зборів жителів населених пунктів, громадських слухань, органів самоорганізації населення; 4) переписка з судами, прокуратурою, органами внутрішніх справ з приводу питань боротьби з правопорушеннями і зміцнення правопорядку; 5) переписка по депутатських запитах, заявах і скаргах громадян; 6) матеріали справ про адміністративні правопорушення, розглянуті адміністративними комісіями і виконкомами сільських та селищних рад; 7) матеріали комісій по боротьбі із злочинністю при виконкомах місцевих рад; 8) документальні матеріали про діяльність громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону; 9) інші матеріали, які стосуються контрольної діяльності органів місцевого самоврядування.

До числа основних питань, що з’ясовуються при проведенні перевірок, відносяться такі:

1. 
   чи діють органи місцевого самоврядування при здійсненні контролю у межах своїх повноважень, закріплених окремими статтями Закону про місцеве самоврядування; чи не було фактів підміни ними органів державної виконавчої влади;
2. 
   у якій формі реалізуються ними контрольні функції (проведення перевірок на підприємствах, установах, в організаціях, обговорення результатів перевірок на сесіях рад, засіданнях постійних комісій, органів самоорганізації населення (ст.14), громадських слуханнях (ст.13), засіданнях виконкомів рад, інших колегіальних органів);
3. 
   по яких напрямках контролю органи місцевого самоврядування проявляють бездіяльність у виявленні порушень закону (так, органами прокуратури Полтавської області було встановлено, що у більшості районів місцеві ради та їх виконкоми не контролюють порядку використання звалищ для виробничих і побутових відходів, миряться з утворенням стихійних звалищ, що являють собою екологічну небезпеку і спотворюють природні ландшафти, з приводу чого було вжито відповідні заходи прокурорського реагування [154, с.110-112]);
4. 
   чи використовують виконкоми місцевих рад надані їм повноваження, спрямовані на усунення порушень закону, а саме:

• 
  зупинення будівництва, яке здійснюється з порушенням містобудівельної документації (п.3 ч.2 ст.31 Закону);
• 
  скасування рішень про дозвіл на експлуатацію об’єктів у разі порушень екологічних, санітарних та інших вимог законодавства (п.2 ч.2 ст.30 Закону) тощо;

1. 
   чи реагували місцеві ради, сільські, селищні і міські голови на факти видання виконкомами рад протиправних рішень у порядку, передбаченому ст.59 Закону про місцеве самоврядування;
2. 
   Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

Ефективність перевірки виконання законів у тому чи іншому органі позавідомчого контролю залежить від ретельності підготовки до неї. В літературі уже були висловлені рекомендації з цього приводу. Зокрема, прокурор витребує: 1) статистичні звіти про діяльність контролюючого органу; 2) матеріали перевірок, проведених на підконтрольних підприємствах та організаціях; 3) узагальнення контрольної діяльності; 4) довідки про наслідки перевірки роботи даного контролюючого органу органом вищого рівня або довідки про наслідки перевірок, проведених органом вищого рівня у підпорядкованих органах контролю; 5) переписка із слідчими і судовими органами; 6) документація з розгляду звернень (заяв і скарг) громадян та юридичних осіб, в тому числі на незаконні дії і рішення посадових осіб контролюючого органу; 7) приписи про усунення порушень законів, інших норм і правил; 8) копії інформаційних листів і тому подібних документів, надісланих керівником контролюючого органу іншим органам державної влади і місцевого самоврядування до відома і вжиття ними відповідних заходів щодо усунення причин правопорушень та умов, що сприяли їх вчиненню; 9) матеріали справ про адміністративні правопорушення [160, с.9; 161, с.29-36].

Зосередимо тепер увагу на основних питаннях, які підлягають з’ясуванню при проведенні перевірок.

^ 1. Наявність юридичних підстав для здійснення контрольних заходів

Це питання набуло особливої актуальності в сучасну епоху, коли завершується перехід української економіки на ринкові рейки. Тотальний контроль, який був властивий командно-адміністративній економічній системі, в сучасних умовах є неприйнятним. У зв’язку з цим виглядає цілком логічною ініціатива Президента України щодо встановлення певних рамок діяльності контролюючих органів стосовно суб’єктів підприємництва, що знайшла вираз у названому вище Указі. Проте нам видається неприйнятним термін «дерегулювання» стосовно діяльності контролюючих органів, оскільки вони переважно не здійснюють нормативно-правового регулювання суспільних відносин. У преамбулі указу говориться не про дерегулювання, а про зменшення втручання державних органів у підприємницьку діяльність. Найкращим визначенням характеру цих заходів, на наш погляд, було б упорядкування контролю, але, у всякому разі, не «послаблення впливу контролюючих органів на діяльність суб’єктів підприємництва», як стверджують деякі науковці [162, с.71]. Навпаки, науково обґрунтоване врегулювання контролю закликано сприяти підвищенню його ефективності. Важливим завданням такого впорядкування є викорінення з контрольної практики безпідставних і безрезультатних перевірок, їх дублювання різними органами, оскільки це значно ускладнює виробничо-господарську діяльність суб’єктів підприємництва.

Указ стосується не будь-яких сфер контрольної діяльності, а лише діяльності тих державних органів, які перевіряють фінансово-господарську діяльність суб’єктів підприємництва, у першу чергу, податкових та митних.

Відповідно до указу контролюючі органи проводять планові і позапланові виїзні перевірки (слово «виїзні» тут видається зайвим – Т.К.). Про проведення планових перевірок суб’єкт підприємництва має бути повідомлений письмово за десять днів із зазначенням дати перевірки. У п.3 Указу передбачені підстави проведення позапланових перевірок. Серед них, зокрема, – скарги суб’єктів підприємництва про порушення законодавства посадовими особами контролюючого органу під час проведення перевірки. На жаль, не передбачена така підстава для подачі звернень, як заяви і скарги громадян на порушення порядку заняття підприємницькою діяльністю. Виняток зроблено лише для органів у справах захисту прав споживачів, які здійснюють позапланові перевірки виключно на підставі отриманих від споживачів скарг (п.4).

Неповнота Указу у цій частині повністю блокує можливість перевірок багатьох заяв і скарг і їх вирішення на підставі Закону України «Про звернення громадян». Це суперечить іншим указам Президента, спрямованим на реалізацію права на подачу звернень. Тому зазначена норма потребує доповнення.

Звертає на себе увагу те, що уже після видання Указу керівниками різних контрольних відомств були видані положення та інструкції, у яких по-різному регулюються питання організації перевірок, хоча усі вони передбачають як планові, так і позапланові перевірки.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте http://www.mydisser.com/search.html

У ході перевірки прокурор встановлює також, чи було ознайомлено власника підприємства або уповноважену ним особу з наслідками перевірки у 30-денний строк відповідно до ч.2 ст.32 Закону України «Про підприємства в Україні» [171]. Очевидно, виконанням цієї норми з боку прокуратури можна вважати не лише ознайомлення з довідкою про результати перевірки, але й внесення протягом зазначеного строку документа прокурорського реагування.

^ 3. Вжиття заходів реагування за порушеннями, виявленими органом позавідомчого контролю

Для з’ясування цього питання потрібно порівняти зміст актів чи інших документів, якими посадові особи органа контролю оформлюють наслідки перевірок, з характером вжитих заходів.

Необхідно встановити, чи надсилав орган контролю конкретні приписи (вказівки) власникам чи керівникам підприємств і організацій у встановлені строки, чи надходять з підконтрольних об’єктів інформації при виконання законних вимог органа контролю, чи відповідає їх зміст характеру приписів (тобто чи не є вони просто «відписками»), чи проводились контрольним органом спеціальні перевірки з метою встановити достовірність повідомлень і з’ясувати дійсний стан справ, які заходи вживались контролюючим органом для того, щоб примусити порушників закону виконати свої обов’язки.

Характерним прикладом невжиття контролюючим органом належних заходів щодо фактичного усунення порушень закону можуть служити результати узагальнення цієї діяльності, проведеного прокуратурою Житомирської області в територіальному управлінні Держкомнаглядохоронпраці. Виявилось, що відділом нагляду за охороною праці в гірничорудній та нерудній промисловості у 2002 році було внесено 187 приписів, а відповіді отримано дише на 109; Інспекцією з охорони праці в промисловості та невиробничій сфері внесено 855 приписів, а інформація про виконання є в наявності по 558; розглянуто 380 приписів інспекції охорони праці в агропромисловому комплексі або половина від внесених і т.д. У окремих інспекторів кількість нерозглянутих приписів сягала двох третин. Приблизно така картина вимальовувалась за результатами прокурорських перевірок і в інших областях.

Слід зазначити, що при оцінці цих показників прокурори допускали певний формалізм. І справді, буває так, що відповідь на припис чи вказівку не одержана, а фактично вона виконана, і навпаки, відповіді у наявності, але вони не відповідають дійсності. Тому можна рекомендувати прокурорам проводити на місцях контрольні перевірки своїми силами, силами даного контролюючого органу, а також взяти на замітку випадки, про які можна дізнатись лише за результатами розслідування кримінальних справ про злочини проти безпеки виробництва: приписи вносились, заходи по ним не вживались, контроль виконання був відсутній, в результаті – нещасні випадки з тяжкими наслідками. Свою долю кримінальної відповідальності у таких випадках безумовно повинні нести представники контролюючих органів.

Якщо прокурор постійно здійснює нагляд за додержанням законів у якійсь сфері, то він може помітити, що одні й ті ж контролюючі органи постійно виявляють порушення на одних і тих же об’єктах і з боку одних і тих же осіб, причому, можливо, одні порушення усуваються, але натомість вчиняються нові. Це повинно примусити його замислитись над тим, яких додаткових заходів слід вжити для фактичного усунення порушень законності і щодо загального оздоровлення обстановки (привернення уваги вищестоящих органів, більш широке використання кримінально-правових засобів реагування тощо).

^ 4. Виконання контролюючим органам вимог закону щодо передачі матеріалів про злочинні правопорушення слідчим органам