Местное управление в советский период

Строго говоря, исторический период с 1917 по 1990 г. (19 апре­ля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»²) не относится к периоду развития местного самоуправления. Однако его анализ представляется необходимым по двум причинам. Во-первых, совре­менное местное самоуправление в нашей стране так или иначе раз­вивается на «остатках» прежней советской системы. Во-вторых, со­поставление системы Советов и современного местного самоуправ-

-----------------------------

' См.: ПСЗ-2. Т. ХХХК. Отд. I, № 40457. ² См.: ПСЗ-2. Т. XLV. Отд. I, № 48498.

¹ См.: ПСЗ-3. Т. IX. Отд. I, № 6196; Т. X. Отд. I, № 6927; Т. XII. Отд. I, 8708.

² ВСНД СССР и ВС СССР. 1990, № 16. Ст. 267.; № 44. Ст. 914.

 

ления позволяет выявить недостатки и достоинства последней по

сравнению с предыдущей.

На всех этапах развития советского государства от октября 1917 г. и до построения так называемого развитого социалистиче­ского общества в соответствии с учением В.И. Ленина о Советах как наиболее совершенных носителях идеи социалистической го­сударственности¹ в нормативных актах и на практике реализовывалась единая система организации власти в центре и на мес­тах.

По утверждению вождя российского большевизма, трудящиеся не знают над собой иной власти, кроме власти собственных объеди­нений². Советы в целом рассматривались как институт народного самоуправления, а их представительные органы государственной власти — как главное звено социалистического самоуправления на­рода. Именно в русле этой политической системы, по мнению тео­ретиков марксизма-ленинизма, и должна функционировать местная власть как власть самоуправляющаяся и непротиворечиво разви­вающаяся на благо интересов населения.

Оставляя в стороне оценки фактического положения дел, реа­лизацию ленинского учения о Советах можно проследить на разви­тии конституционных и иных важнейших нормативных актов, при­нятых в период с октября 1917 г. и до начала перестройки и распа­да союзного государства.

В числе первых актов после штурма Зимнего были обращение Всероссийского съезда «К рабочим, солдатам и крестьянам» (25 ок­тября) и принятое на следующий день обращение «О полноте вла­сти Советов». 28 октября 1917 г. было опубликовано постановление съезда «О Совете народных комиссаров»³. В этих документах, яв­ляющихся по существу актами конституционного значения, под­черкнуты главные идеи переустройства: отстранение комиссаров Временного правительства от власти, ее переход в центре и на мес­тах к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, кото­рые непосредственно становятся революционным правительством. В центре был образован Совет народных комиссаров, контроль за деятельностью которого возлагался на съезд Советов и его ЦИК.

----------------------------

' См.: Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 35. С. 110-111. ² Там же. Т. 39. С. 17.

^:* История советской Конституции в документах. 1917 — 1956 гг. М., 1957. С. 26, 42, 51.

 

Органы земского и городского самоуправления в ряде мест еще продолжали функционировать¹, однако их участь была предреше­на. Идея слома старой государственной машины проводилась в жизнь неукоснительно. В январе 1918 г. последовал циркуляр Нар­комата внутренних дел «Об организации местного самоуправле­ния», который правильнее было бы назвать актом о ликвидации ме­стного самоуправления. Предписывалось, что Советы должны под­чинить себе все учреждения административного, хозяйственного, финансового и культурно-просветительского значения. Специаль­ные комиссары, направляемые центром, имели задачу ликвидиро­вать ранее существовавшие органы местной власти (включая и зем­ские учреждения) на уездном и волостном уровнях и «побуждать. местные Советы овладевать аппаратом местного управления, захватывая все правительственные и иные учреждения, подчиняя себе все стороны местной жизни»².

Одновременно с формированием органов местной власти на местах начала проводиться линия непосредственного подчинения всех звеньев Советов снизу вверх, и в первую очередь по таким важным сторонам жизни, как экономика и финансы. Созданный в декабре 1917 г. Высший Совет народного хозяйства при Совнарко­ме руководил экономическими и финансовыми подразделениями местных Советов, которые одновременно являлись местными орга­нами ВСНХ³.

Состоявшийся в январе 1918г. III Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов объявил Россию Республикой Советов, в которой вся власть в центре и на местах принадлежит Советам. В специальной резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики» съезд регламентировал об­разование и деятельность высших органов власти, их взаимоотно­шения с местными органами, порядок регулирования и разрешения возникающих разногласий. Было поручено ВЦИК подготовить Конституцию Российской Федеративной Республики⁴.

Конституция (Основной закон) Российской Советской Федера­тивной Социалистической Республики, принятая 10 июля 1918 г., закрепила и систематизировала сложившуюся в центре и на местах

В декабре 1917 г. был создан Наркомат по делам самоуправления. Он просуществовал около трех месяцев и был упразднен после выхода левых эсеров в из правительства.

--------------------

² СУ. 1917. № 12. Ст. 179.

³ СУ. 1917. № 5. Ст. 33.

⁴ Советские Конституции. М., 1963. С. 103-104.

 

организацию власти. Определено, что к местным органам власти относятся областные, губернские, уездные и волостные съезды Со­ветов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселе­ниях образуются Советы депутатов и их исполкомы¹. Конституция не определяла конкретно компетенцию разных уровней местной власти, указав, что ее цель — «объединение всей советской дея­тельности в пределах данной территории»; в ней подчеркивалось, что главное — «проведение в жизнь всех постановлений советской власти». Неукоснительно выдерживался классовый подход допус­ка граждан во властные структуры: «Вся власть в РСФСР принад­лежит всему рабочему населению страны, объединенному в город­ских и сельских Советах» (ст. 11).

Конституция СССР 1924 г. зафиксировала факт образования союзного государства, определила структуру и полномочия его высших органов и в общем плане правовое положение (суверенные права) союзных республик. Она практически не затрагивала вопро­сов деятельности местных органов власти, отнеся их к нормам рес­публиканских конституций. В то же время союзные органы прини­мали целый ряд актов, которыми, по существу, и определили ре­альные полномочия Советов всех уровней.

Конституция РСФСР, принятая на основе союзной 11 мая 1925 г., не изменила ранее действовавшие нормы, регулирующие положе­ния и компетенцию местных органов власти. Подчеркнув подчине­ние исполнительных органов власти краев, областей, губерний, ок­ругов, уездов, районов и волостей соответствующим исполкомам, Конституция установила их право в порядке, устанавливаемом ВЦИКом СССР, приостанавливать решения нижестоящих органов власти (ст. 63)².

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий Советов, было рег­ламентировано образование при исполкомах (кроме поселковых и сельских) функциональных отделов. На конституционном уровне не произошло существенной конкретизации полномочии местных Советов низового уровня, по-прежнему жестко проводился прин­цип демократического централизма: руководство вышестоящим Советом нижестоящего с правом отмены его решении; двойное подчи­нение исполнительных органов¹.

Политика определения полномочий местных органов власти вне конституционных рамок не изменилась и в последующий период. В 1967 — 1977 гг. были приняты акты, регулирующие деятельность Советов районных, поселковых и сельских звеньев: Указ Прези­диума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся», Закон РСФСР от 28 мая 1971 г. «О районном Совете депутатов тру­дящихся»². Ранее были приняты Указ Президиума Верховного Со­вета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанно­стях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» и со­ответственно Закон РСФСР от 19 июня 1968 г. «О сельском и по­селковом Совете депутатов трудящихся РСФСР».

Анализируя акты нижнего звена Советов (поселкового и сель­ского), отметим некоторые основные моменты:

• примат интересов государства, а не местного населения: Со­веты решали все вопросы местного значения, исходя прежде всего из интересов государства (ст. 1 Закона РСФСР от 19 июня 1968 г.);

• отсутствие реальных рычагов контроля за деятельностью предприятий, учреждений и организаций, включая и хозяйствен­ные органы местного значения, расположенные на территории со­ответствующего Совета: контрольные функции сводились к заслу­шиванию соответствующих руководителей и даче им рекоменда­ций, участию в разработке планов и оказанию помощи (ст. 3, 10, 12, 14 и др.);

• обязательность для Советов этого звена решений не только вышестоящих Советов, но и вышестоящих органов исполнительной власти, прямое подчинение вышестоящим исполкомам (ст. 5, 33, 38 и др.).

Мало что изменилось в положении местных органов власти и с принятием Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. Конституция РСФСР включала ряд норм, декларирующих Расширение прав власти на этом уровне, реально не подкрепленное механизмом их осуществления. Так, в ней подчеркивалось, что Со­веты всех уровней составляют единую систему органов власти, оп­ределялись принципы распределения полномочий между Советом и Исполкомом, выборность депутатского корпуса, участие его в рабо-

---------------------------------

¹ В тех сельских местностях, где это будет признано осуществимым, допус­кается решение местных дел непосредственно собранием избирателей данного селения (ст. 57). //СУ РСФСР. 1918, № 51. Ст. 582.

² СУ РСФСР. 1925, № 30. Ст. 218.

' СУ РСФСР. 1937, № 2. Ст. 12.

² ВВС РСФСР. 1978, № 49. Ст. 795 (в ред. от 28 ноября 1978 г.); 1979. № 32.

^т- 785 (в ред. от 3 августа 1979 г.).

 

те без отрыва от производственной деятельности. Провозглаша­лось, что местные органы государственной власти проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социаль­но-культурным строительством (без определения конкретных пре­делов ведения и полномочий), их решения обязательны для испол­нения всеми предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами и гражданами.

По сложившейся практике конкретное правовое регулирование осуществлялось в текущем законодательстве. Насколько оно было «конкретным», можно видеть на примере основополагающих ак­тов, принятых в 1968 — 1980 гг. Так, Основы законодательства Сою­за ССР и союзных республик о недрах, принятые 9 июля 1975 г.¹, не содержат ни одной нормы, адресованной местным Советам низо­вого уровня, и нигде не упоминается об их участии в решении даже таких вопросов, как предоставление недр для геологического изу­чения и для специального пользования (ст. 10 — 12), включая и те случаи, когда это пользование не связано с добычей полезных иско­паемых (ст. 27), а также в контроле за использованием и сохране­нием недр (ст. 44). Следует иметь в виду, что к недрам относятся в том числе: песок, гравий, торф, подземные воды и т. д. Заметим, что участие общественности в мероприятиях по охране недр и их рациональному использованию в духе того времени расписывалось подробно, хотя и без указания реального механизма его воздейст­вия (ст. 36).

И так обстояло дело не только с законодательством о недрах. Отсутствовали нормы о полномочиях районных, поселковых и сельских Советов; о них не упоминается в основах лесного, водного законодательства и ряде других.

Таким образом, самый общий анализ основных этапов развития законодательства от создания советского государства до начала пе­рестройки дает возможность выделить типичные черты, характери­зующие правовое положение местных Советов, включая и их низо­вые звенья.

1. Местные Советы, включая и низший уровень (районные в го­родах, поселковые и сельские), — органы государственной власти и управления, были органически встроены в общую систему Сове­тов. Единство системы власти Советов базировалось на принципе демократического централизма, допускающего самостоятельность

нижних звеньев власти в строго определенных пределах и жестко отсекающего любые попытки выйти за установленные рамки.

2. Ни на каких уровнях Советов (включая и низовые звенья) не осуществлялся и не допускался принцип разделения властей. Власть и управление были слиты воедино, а Советы не только фор­мировали, направляли и руководили исполнительной властью, но и непосредственно осуществляли функции руководства подведомст­венным хозяйством, социально-культурным строительством.

3. Декларируемые в различных актах идеи самоуправления на­рода трактовались как сочетание деятельности государственной власти и инициативы населения и, как правило, сводились к идее широкого представительства населения в депутатском корпусе, от б ор в состав которого строго контролировался¹.

4. И, наконец, формально провозглашалось всевластие Советов ^ во всех сферах политической, хозяйственной и социально-культур­ной жизни государства. «Местные Советы народных депутатов, — гласила Конституция СССР 1977 г., — решают все вопросы мест­ного значения, исходя из общегосударственных интересов и интере­сов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решение вышестоящих государственных органов, руководят деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участ­вуют в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, выносят по ним предложения» (ст. 146).

В отличие от декларативных конституционных установлений более детальное рассмотрение компетенции² Советов позволяет ре­ально оценить их место и роль в системе органов государственной власти в советский период.

По ряду вопросов государственного строительства (охрана об­щественного порядка, оборонная работа, организация выборов, ад­министративно-территориальное устройство и др.) поселковые и сельские Советы как часть системы государственных органов вы­полняли ряд государственных функций: регистрировали акты гра-

------------------

ВВС СССР. 1975. № 29. ст. 435.

¹ На 1 января 1985 г. в 51 894 районных, городских, поселковых и сель­ских Советах насчитывалось почти 2 млн. депутатов. //ВВС СССР. 1986. № 10. Ст. 123-124.

 

По установившейся терминологии под компетенцией понимается право­вая категория, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей, составные части которой обладают внутренним единством и со­гласованностью. Термин «компетенция Совета» охватывает права и обязанности независимо от того, осуществляются ли они самим Советом или исполни­тельным органом, что, конечно, не исключает разграничения определенных Полномочий этих органов гражданского состояния, ведали пропиской граждан, совершали от­дельные нотариальные действия, принимали меры, связанные с опекой и попечительством, вели первичный учет призывников. Кроме того, они подготавливали списки избирателей, регистриро­вали имущественный раздел колхозных дворов, руководили добро­вольными пожарными дружинами.

Отметим, что Советы этого уровня не обладали правом отмены незаконных решений находящихся на их территории организаций, учреждений и хозяйственных органов местного уровня, они имели лишь право приостанавливать незаконные решения собраний кол­хозников и членов попечительских обществ. Им не предоставля­лось право принятия решений, устанавливающих административ­ную ответственность, хотя исполкомы рассматривали некоторые дела об административных правонарушениях¹. Сотрудники мест­ной милиции были вне сферы их контроля. Участковые уполномо­ченные, обслуживающие территорию сельского Совета, в частно­сти, утверждались исполкомом вышестоящего Совета по представ­лению соответствующего милицейского начальника.

В организации территориального устройства права сельских и поселковых Советов ограничивались переименованием улиц и дру­гих составных частей поселка или села. Они практически не участ­вовали в решении вопросов об упразднении, объединении или изме­нении границ их территории, которое принималось органами вла­сти областного уровня.

Постановления ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета и Совета Министров СССР, направленные на дальнейшее повыше­ние роли Советов народных депутатов в хозяйственном строитель­стве, в свое время рассматривались как важнейшие акты, обеспечи­вающие влияние Советов на комплексное развитие хозяйственного и социально-культурного строительства. Однако реально дело об­стояло далеко не так. Самое массовое звено власти — поселковые и сельские Советы практически исключались из процедуры согласо­вания вопросов, касающихся развития хозяйства на их территории, хотя отвод земли, использование местных сырьевых и трудовых ре­сурсов, охрана окружающей среды и т. д. затрагивали их интересы самым непосредственным образом.

¹ Круг таких дел весьма своеобразен: об осуществлении мер по борьбе с сорняками; о скармливании скоту и птице печеного хлеба, муки и крупы, скуп­ленных в магазинах; о приобретении самогона и крепких спиртных напитков домашней выработки. См.: ВВС РСФСР. 1962. № 12. Ст. 155; 1963. № 18. Ст. 317; 1972. № 25. Ст. 639.

финансовая система поселковых и сельских Советов, будучи встроенной в общегосударственный бюджетный процесс, также не способствовала самостоятельному решению местных дел. И хотя в соответствии с Законом СССР «О бюджетных правах Союза ССР, союзных республик и местных Советов народных депутатов»¹ каж­дый поселковый и сельский Совет формально утверждал и имел свой бюджет, роспись доходов и расходов по нему отдельно не со­ставлялась, а поквартальное распределение годовых назначений производилось вышестоящим финансовым органом. Перераспреде­ление ассигнований допускалось только на заработную плату по от­дельным учреждениям, без изменения общих расходов на эти нуж­ды в целом. Добавим, что правительство разрешало вышестоящим исполнительным органам изымать средства из поселковых и сель­ских бюджетов без их согласия².

Советы реально были лишены и права на самостоятельное фор­мирование доходной части бюджета сверх жестко определенных ис­точников таких поступлений, причем расходование этих средств строго регламентировалось сверху. Единственным источником фи­нансовых поступлений, которыми местные Советы могли относи­тельно свободно распоряжаться, были средства самообложения сельского населения. О том, сколь велики были эти возможности, видно из сумм добровольных взносов населения: они не могли пре­вышать 4 руб. с одного хозяйства в год³.

В области руководства промышленностью, сельским хозяйст­вом и строительством поселковые и сельские Советы обладали пра­вом лишь заслушивать руководителей предприятий и организаций и давать рекомендации. Все остальные вопросы находились в веде­нии органов власти более высокого уровня. Влияние на развитие колхозного производства стало еще более призрачным после укреп­ления сельхозартелей, когда на территории одного колхоза находи­лись два-три сельских Совета.

Отвод земельных участков, изменение границ и размеров зем­лепользования, проекты планировки и застройки населенных пунк­тов — право решения этих вопросов было закреплено за исполко­мами районных или областных звеньев. Даже такие вопросы, как регулирование порядка пастьбы скота на некоторых лесных участ­ках и распределение площадей под сенокос, решались не сельским

-------------------

ВВС СССР. 1983. № 32. Ст. 493. СП СССР. 1968. № 6. Ст. 30 ВВС РСФСР. 1984. № 3. Ст. 105.

 

и поселковым Советами, а вышестоящими органами исполнитель­ной власти¹.

Таким образом, Советы нижнего уровня не имели реальных возможностей самостоятельно и эффективно управлять местными делами, полноправно обеспечивать интересы и нужды населения. Но дело не столько в отсутствии надлежащей правовой базы, сколь­ко в том, что реальная власть в стране по существу находилась вне официальных советских структур и принадлежала коммунистиче­ской партии, точнее, ее руководящим органам. Ленинский посту­лат, выраженный предельно конкретно: «Для нас принципиально не может быть сомнения в том, что должно быть главенство комму­нистической партии, которая руководит всем государством», не­зыблемо проводился в жизнь на всех этапах советского государст­венного управления. Партийное руководство включало в себя фор­мирование всех уровней власти Советов, подбор и расстановку их кадров, конкретные указания по основным направлениям совет­ской работы и контроль за исполнением партийных директив.

Так, за неполные 30 лет (1957 — 1984 гг.) было принято около десятка постановлений ЦК КПСС с типовым наименованием «О повышении роли Советов»: «Об улучшении деятельности Сове­тов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами» (1957 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депута­тов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.) и ряд других. В них в общем плане декларировались идеи ответственного и самостоятельного решения всех вопросов местной жизни местными органами власти. «Сельские и поселковые Советы являются высшим органом власти на своей территорий», — записа­но, например, в упомянутом постановлении ЦК КПСС 1967 г.²

Прикрываясь такого рода декларациями, местные партийные органы осуществляли управление политико-экономической и соци­ально-культурной жизнью на местах. Как это выглядело на практи­ке, видно на примере партийной организации Магаданской облас­ти. За пять лет, предшествующих перестройке (1980 — 1984 гг.), бюро Магаданского обкома КПСС провело 82 заседания. Из них, не считая вопросов партийного строительства и кадровых, на 78 за­седаниях (85%) принимались решения и давались указания на мес­та по организации работы промышленности, сельского хозяйства и

--------------------------

¹ См.: ВВС СССР. 1968. № 51. Ст. 485.

² Справочник партийного работника. Вып. 7. М., 1967.

 

социально-культурной сферы. Весьма характерен перечень рас­сматриваемых вопросов: об организации горнодобывающей про­мышленности и использовании местных природных ресурсов; о по­вышении темпов строительства в сельских районах; об ускорении уборки урожая и заготовки кормов, об улучшении использования автотранспорта и обеспечении сохранности горюче-смазочных средств; о постановке скота на зимнее содержание; о развитии мест­ного рыбного промысла; об организации добровольных спортив­ных обществ и т. д.¹.

Следует добавить, что подобные директивы, попадая в сферу нижестоящих партийных органов (райкомов, парткомов, первич­ных партийных организаций), обретали конкретный (персональ­ный) адрес, с надлежащими установками о порядке ведения и от­ветственности за их исполнение. Все это в конечном итоге и опреде­ляло существо и содержание управления местными делами при видимом соблюдении конституционно-правовых и иных норм и процедур по его осуществлению. Таким образом, представляется обоснованным вывод о том, что местные Советы так и не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местного значения, а реальная власть в этот период находилась в руках партийного аппарата, волю которого и выполняли Советы.