Государственные служащие и государственная служба

1. Понятие и структура механизма (аппарата) государства

Смысловое содержание слова «механизм» во многих словарях рассматривается неоднозначно.

Так, в энциклопедическом словаре данный термин определяется как «система, предназначенная для преобразования движения одного или несколько тел в требуемые движения других тел.

Механизм составляет основу большинства машин, применяется во многих приборах, аппаратах, устройствах, состоит из звеньев – твердых тел из одной или нескольких неподвижно соединенных деталей и подвижных частей, соединений двух звеньев – кинематическая пара. Наиболее распространенные пары: вращательная (шарнир), поступательная (ползун и направляющая), винтовая (винт и гайка), сферическая (шаровой шарнир).1

В современном словаре иностранных слов термин «механизм» (гр., орудие, машина) раскрывается в нескольких значениях:

1) устройство для передачи и преобразования движений, представляющее собой систему тел (звеньев), в которой движение одного или нескольких тел (ведущих) вызывает вполне определенные движения остальных тел системы;

3) совокупность состояний и процессов, из которых складывается какое-либо физическое, химическое, физиологическое и т.п. явление, например, механизм химических реакций, механизм мышления.2

2) внутреннее устройство, система чего-либо, например, государственный механизм, хозяйственный механизм;

В современной правовой литературе понятие механизма (аппарата) государства также рассматривается неоднозначно.

Так, одни авторы рассматривают только лишь понятие аппарата государства, а понятие механизма государства не определяют в силу ряда причин.

К примеру, профессор Протасов Валерий Николаевич полагает, что термин «механизм государства» «не очень подходит» для обозначения всей системы органов государства и должностных лиц. Понятие государственного аппарата автор рассматривает в широком (вся система органов государства и должностных лиц) и в узком (подсистема органов государственного управления – исполнительно-распорядительный аппарат) смыслах.2

С точки зрения аппарата, а не механизма государства исходит и профессор Лазарев Валерий Васильевич. Аппарат государства автор определяет как систему всех наделенных властными полномочиями органов государства, созданных для решения стоящих перед ним задач и осуществления его функций.3

Другие авторы, хотя и определяют аппарат государственной власти как систему органов, посредством которых осуществляется государственная власть, реализуются функции государства, достигаются стоящие перед ним задачи, а механизм государства как не только государственные органы, но и так называемые силовые структуры, аппарат принуждения, материальные средства государственной власти, государственные учреждения, но все же в итоге эти два термина рассматривают «для удобства» как синонимы (к.ю.н. Четвернин Владимир Александрович).4

Ряд современных ученых определяет механизм государства как систему или совокупность государственных органов. На взгляд авторов, механизм государства – это:

а) в узком смысле – органы государства, в широком – совокупность государственных органов и организаций (проф. Морозова Людмила Александровна);1

б) совокупность специальных организаций, являющихся средствами государственного воздействия на общественные процессы (проф. Оксамытный Виталий Васильевич);2

в) система государственных организаций, посредством которых реализуется государственная власть, обеспечивается государственное руководство обществом (проф. Комаров Сергей Александрович);3

г) система государственных органов и учреждений, связанных иерархической соподчиненностью и правомочных совершать действия, составляющие монополию государства (проф. Герасимов Александр Петрович).4

Аналогичного подхода придерживается и профессор Тихомиров Юрий Александрович, поскольку понятие механизма государства определяет как структурно оформленную систему средств государственного воздействия на общественные процессы.5 В данном случае в «систему средств государственного воздействия» надо полагать могут быть включены прежде всего органы государственной власти, поскольку без них воздействие на так называемые «общественные процессы» осуществимы быть не могут.

Между тем ученые М.И. Байтин, В.М. Корельский, Р.Т. Мухаев, В.М. Сырых, А.Ф. Черданцев и др. определяют механизм государства не только как систему или совокупность государственных органов, но и осуществляемые ими функции государства.

Для них механизм государства – это:

а) целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства (проф. Корельский Виктор Михайлович);6

б) пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на разделении властей и располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства (проф. Байтин Михаил Иосифович);1

в) совокупность государственных органов, осуществляющих государственную власть и обеспечивающих реализацию функций государства (проф. Сырых Владимир Михайлович);2

з) система государственных органов, взаимосвязанных и взаимодействующих, осуществляющих задачи и функции государства (проф. Черданцев Александр Федорович);3

и) органы государства, а также занятые в них государственные служащие – осуществляющие цели, задачи, функции государства (проф. Мухаев Рашид Тазитдинович).4

Автор настоящей работы придерживается именно такого подхода, поскольку аппарат государства представляет собой систему государственных органов, а механизм государства – систему органов публичной власти, посредством которых реализуются функции, решаются задачи и достигаются цели государства. Аппарат государства хотя и составляет его основу, но все же является только лишь частью государственного механизма, поскольку сам по себе он ничего не представляет, если не наделен властными полномочиями и в целом компетенцией, а также, если не имеет ресурсов власти. В целом аппарат государства и его функции составляют механизм государства.

Структурными элементами механизма государства являются:

1) органы государственной власти и их компетенция;

2) ресурсы власти (правовые, экономические, информационные, силовые и др.);

Функции государства.

Вопросы о государственной власти и ее ресурсах изложены в параграфе 3.2 главы 3, а вопросы о функциях государства рассматриваются в последующей главе данной работы. В этом же разделе работы более подробно остановимся на структуре аппарата государства.

Структура аппарата государства зависит от многих факторов. Прежде всего, она зависит от вида политического режима, формы правления и территориального устройства государства.

Так, если в государстве реализуется недемократический режим или по форме правления оно является абсолютной монархией, то структура государственного аппарата не основывается на принципе разделения государственной власти, а имеет свою жесткую централизацию и иерархию. В этом случае структура аппарата государства построена только по вертикали (сверху вниз), где нижестоящие органы полностью подчинены вышестоящим органам, и беспрекословно обязаны выполнять их волю, их решения.

Напомним, что подобного рода структура государственного аппарата наблюдается, например, в таких государствах, как:

1) Ватикан, где вся власть принадлежит главе государства – папе римскому);

2) Катар, где вся полнота власти принадлежит эмиру и правящей семье;

3) Оман, где вся полнота законодательной и исполнительной власти принадлежит султану;

4) Саудовская Аравия, где глава государства и духовный владыка – король, который одновременно является премьер-министром, главнокомандующим вооруженными силами и верховным судьей. Главы этих государств самостоятельно и по своему усмотрению решают вопросы структуры государственного аппарата, который, как правило, полностью им подконтролен.

Иная структура аппарата государства просматривается в странах, в которых реализуется демократический режим, и по форме правления они являются либо ограниченной монархий, либо республикой.

Рассматривая в качестве примера Российскую Федерацию, следует отметить, что здесь структура государственного аппарата построена как по горизонтали, так и по вертикали.

По горизонтали структура аппарата российского государства определяется в соответствии с принципом разделения государственной власти и включает в себя законодательные, исполнительные и судебные органы.

Структура аппарата государственных органов в России по вертикали определяется территориальной формой ее устройства и включает в себя как федеральные, так и субъектные (региональные) органы государства.

Вместе с тем данная структура аппарата государства определяется не только разграничением компетенции между государственными органами по горизонтали, но еще и разграничением предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.