Тема 18. Межбюджетные отношения в РФ

Бюджетный федерализм

Под бюджетным федерализмом понимают отношения между фе­деральными органами власти и органами власти субъектов федерации, органами местного самоуправления по поводу форми­рования и реализации бюджетной политики. Признаки бюджетного федерализма:

¾ наличие:

• трех основных уровней бюджетной системы (федерального, субъектов РФ, муниципальных образований);

• самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти и ответственности за сбалансированность бюджета и бюд­жетную обеспеченность;

¾ существование системы межбюджетных отношений, предна­значенных для упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами;

¾ сочетание принципов централизации и децентрализации при раз­граничении налоговых полномочий, расходов и доходов (при их распределении в бюджеты бюджетной системы);

¾ учет интересов участников бюджетного процесса на основе дос­тижения компромиссов в рамках строго определенных процедур;

¾ единство государственных интересов и интересов населения
как основы сбалансированности бюджетной системы.

Принципы бюджетного федерализма:

¾ законодательное разграничение полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюджета;

¾ обеспечение:

• органов власти различных уровней необходимыми финансо­выми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

• вертикального и горизонтального выравнивания доходов бюд­жетной системы;

¾ самостоятельность и равноправие соответствующего бюджета,

¾ входящего в бюджетную систему; %f организация межбюджетных отношений в рамках бюджетной

¾ системы.

Существует три типа бюджетного федерализма:

¾ централизованный;

¾ децентрализованный;

¾ комбинированный.

Под централизованным типом бюджетного федерализма пони­мается такая организация бюджетной системы, при которой:

¾ разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов;

¾ финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с ис­пользованием межбюджетных отношений.

Под децентрализованным типом бюджетного федерализма понимается организация бюджетной системы, при которой:

¾ признается высокая степень самостоятельности региональных и местных бюджетов;

¾ ограничивается финансовая помощь вышестоящих бюджетов нижестоящим;

¾ полномочия в области расходов адекватны полномочиям в сфере доходов.

Комбинированным типом бюджетного федерализма является такая организация бюджетной системы, при которой:

¾ применяется механизм горизонтального и вертикального бюд­жетного выравнивания;

¾ предусматривается более высокая ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического раз­вития субъектов при неизбежном ограничении самостоятель­ности их властей и усилении контроля со стороны федеральных органов власти;

¾ возрастает роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюд­жетов нижестоящим для регулирования и бюджетного вырав­нивания субъектов федерации.

Механизм вертикального бюджетного выравнивания предусмат­ривает процесс нахождения соответствия между объемом обяза­тельств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюд­жетов за счет трансфертов.

Механизм горизонтального бюджетного выравнивания подразу­мевает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных тер­риторий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование регио­нальных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Для каждого типа федеративного устройства государства харак­терна своя модель бюджетного федерализма, наиболее извест­ными из которых являются:

1) американская (конкурентная), при которой предусмотрена:

¾ доходная часть бюджетов, формируемая преимущественно за счет собственных источников (например местных и регио­нальных налогов);

¾ большая самостоятельность отдельных штатов;

¾ зависимость федеральных субсидий штатам от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти;

¾ существенная региональная диспропорция по доходам и рас­ходам;

2) германская (кооперативная), предусматривающая:

¾ формирование доходной части бюджетов преимущественно за счет законодательно закрепленных отчислений от единых (федеральных) налогов;

¾ партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджет­ной обеспеченности территориальных образований, где она меньше среднего уровня;

¾ ограничение самостоятельности региональных и местных вла­стей в области налогообложения;

¾ использование механизма дифференциации нормативов отчис­лений от общих налогов для выравнивания условий между отдельными землями;

¾ существование финансовой помощи землям в виде федеральных субсидий;

¾ распределение расходных полномочий в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма.

Основными проблемами бюджетного федерализма являются:

¾ определение:

• состава расходных полномочий и распределение их между бюджетами бюджетной системы;

• источников поступлений денежных средств в бюджеты бюд­жетной системы в целях обеспечения расходных полномочий;

¾ организация взаимодействия между бюджетами в области транс­
фертов.

Бюджетный федерализм, существующий в РФ, в большей степени относится к централизованному типу с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.

Принципами построения бюджетного федерализма РФ являются:

¾ единство экономического пространства России;

¾ конституционное разграничение предметов ведения РФ и ее субъектов в сфере экономического регулирования;

¾ разграничение компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов федеральным законодательством;

¾ согласованное формулирование и осуществление единой эконо­мической политики РФ и ее субъектами;

¾ децентрализация управления экономическими отношениями адекватно региональным и местным потребностям и ресурсам, соответственно территориальным условиям развития;

¾ равные условия экономического развития территорий;

¾ кооперация деятельности РФ и ее субъектов при осуществлении полномочий в экономической сфере.

Механизм бюджетного федерализма в РФ характеризуется на­личием:

¾ унифицированного подхода к регионам при формировании бюд­жетных доходов путем закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость (НДС) и установления предельной ставки налога на прибыль, зачис­ляемого в федеральный бюджет;

¾ дифференциального подхода на этапе формирования расходной части бюджета;

¾ трех видов налогов:

• федеральных;

• региональных;

• местных;

¾ дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обес­печенности субъектов;

¾ субсидий и субвенций на финансирование отдельных целевых рас­ходов;

¾ целевых федеральных программ;

¾ взаимных расчетов;

¾ бюджетных ссуд (предоставляемых на возмездных или безвоз­мездных условиях) на покрытие временных кассовых разрьвов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

 

Федеральный бюджет

Федеральный бюджет России — главное звено системы государ­ственных финансов РФ, представляющее собой форму образо­вания и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения РФ.

Начиная с 2008 года в России принимается трехлетний бюджет — на соответствующий год и прогнозный период (следующие 2 года). Это позволяет лучше организовывать финансовую сферу, заранее планировать экономическую политику и вносить необ­ходимые коррективы. Подобная практика (принимать бюджет на несколько лет) существует в некоторых странах, в частности, в Германии, где принимается 4-летний бюджет (на соответст­вующий год и прогнозный период — следующие 3 года).

В России принят Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" от 24.07.2007 № 198-ФЗ (ред. от 03.03.2008).

Трехлетний бюджет не следует понимать как принимаемый раз в 3 года сразу на 3 года. Соответствующий закон о бюджете будет приниматься каждый год, но, при этом, законодатели будут заглядывать "за горизонт" следующих 2 лет (будет добав­ляться 1 прогнозный год). Например, федеральный закон "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", федеральный закон "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", и т. д.

Федеральный бюджет предназначен:

¾ для образования денежных фондов, которые: обеспечивают выполнение задач общественного значения; создают материальную основу для осуществления функций федеральных органов государственной власти;

¾ реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием и Правительством РФ;

¾ регулирования макроэкономических параметров.

Основные показатели федерального бюджета — это:

¾ общий объем доходов;

¾ общий объем расходов;

¾ дефицит (профицит) бюджета.

В законе о федеральном бюджете указываются ожидаемые:

¾ размер инфляции;

¾ рост ВВП.

Кроме того, на 1 января следующего года фиксируется планируемый верхний предел внешнего и внутреннего государственного долга России.

Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Бюджеты субъектов РФ

Бюджеты субъектов РФ представляют собой форму образо­вания и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.

Роль бюджетов субъектов РФ заключается:

¾ в сосредоточении финансовых ресурсов в бюджетах регионов РФ, позволяющем органам представительной и исполнительной власти субъектов РФ иметь финансовую базу для осуществления сво­их задач и функций;

¾ обеспечении возможности субъектам РФ проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на их социально-экономическое развитие;

¾ осуществлении выравнивания уровней экономического и соци­ального развития субъектов РФ;

¾ возможности регулирования финансовых затрат на оказание услуг в учреждениях непроизводственной сферы;

¾ возможности решения стратегических задач по развитию в ре­гионе приоритетных отраслей экономики, промышленности, се­льского хозяйства и социальной сферы;

¾ осуществлении воздействия на пропорции текущих и капитальных затрат, а также стимулировании эффективного использования трудовых и материальных ресурсов региона.

Доходы бюджетов субъектов РФ представляют собой денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти субъектов РФ.

Собственные доходы бюджета субъекта РФ формируются за счет:

¾ доходов:

¾ от региональных налогов и сборов;

¾ части федеральных налогов и сборов (так как только часть их поступает в федеральный бюджет);

¾ от использования имущества субъектов РФ;

¾ безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, в том числе за счет дотаций из Федерального фонда финансовой под­держки субъектов РФ, иных средств финансовой помощи из федерального бюджета и других безвозмездных перечислений;

¾ части прибыли государственных унитарных предприятий, иму­щество которых находится в собственности субъекта РФ, ос­тающейся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размере, устанавливаемом законами субъекта РФ, и доходов от оказания государственными учреждениями субъ­екта РФ платных услуг;

¾ штрафов и иных поступлений.

Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ осуще­ствляется путем предоставления дотаций из образуемого в со­ставе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъ­ектов РФ распределяются между субъектами РФ, расчетная бюд­жетная обеспеченность консолидированных бюджетов которых не превышает уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, определенного в качестве критерия предостав­ления указанных дотаций бюджетам субъектов РФ по методике, утверждаемой в соответствии с федеральным законом. В настоящее время дотационными субъектами РФ являются:

¾ большинство республик Северного Кавказа;

¾ края, области Дальнего Востока;

¾ ряд областей, расположенных севернее Москвы (Вологодская, Ивановская и др.);

¾ некоторые автономные округа.

Среди них лидируют республика Ингушетия; Чеченская республика; республика Северная Осетия - Алания; Республика Тыва.

Среди регионов-доноров федерального бюджета особое место занимают Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, которые в среднем "отдают" в федеральный бюджет более чем в 60 и 40 раз соответственно больше, чем феде­ральный бюджет расходует на территории данных округов.

Другие регионы-доноры: г. Москва; Оренбургская область; Республика Коми.

Расходы регионального бюджета — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций субъ­екта РФ.

Из бюджетов субъектов РФ финансируются следующие функцио­нальные виды расходов:

¾ обеспечение:

• функционирования органов законодательной (представите­льной) и исполнительной власти субъектов РФ;

• реализации региональных целевых программ;

• деятельности средств массовой информации субъектов РФ;

• осуществления отдельных государственных полномочий, пepeдаваемых на муниципальный уровень;

¾ обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;

¾ проведение выборов и референдумов субъектов РФ;

¾ формирование государственной собственности субъектов РФ;

¾ осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;

¾ содержание и развитие предприятий, учреждений и органи­заций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ;

¾ оказание финансовой помощи местным бюджетам;

¾ компенсация дополнительных расходов, возникших в результате, решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов;

¾ прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъ­ектов РФ.

В состав источников внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ включаются:

¾ разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;

¾ разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валюте РФ:

• кредитами кредитных организаций;

• бюджетными кредитами, предоставленными бюджету субъ­екта РФ другими бюджетами бюджетной системы РФ;

• кредитами международных финансовых организаций;

¾ разница между полученными и погашенными субъектом РФ в иностранной валюте бюджетными кредитами, предоставлен­ными РФ в рамках использования целевых иностранных кре­дитов (заимствований);

¾ изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ в течение соответствующего финансового года;

¾ иные источники внутреннего финансирования дефицита бюд­жета субъекта РФ.

 

Бюджет муниципального образования (местный бюджет)

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) пред­ставляет собой форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муни­ципального образования.

Роль бюджетов муниципальных образований заключается:

¾ в создании финансовой базы для реализации функций органов власти местного самоуправления;

¾ формировании денежных фондов административно-территориаль­ных образований;

¾ возможности субъектов местного самоуправления самостояте­льно распоряжаться и расходовать финансы на социально-эко­номические нужды;

¾ возможности направления финансовых ресурсов для решения стратегических задач муниципальных образований, долгосроч­ного планирования, а также финансирования в виде инвестиций развития приоритетных отраслей промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы;

¾ рациональном использовании материальных и трудовых ресурсов муниципального образования;

¾ обеспечении равномерного социально-экономического развития муниципальных образований.

Доходы бюджетов муниципальных образований — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов местного самоуправления.

Походная часть местных бюджетов состоит:

¾ из собственных доходов;

¾ части доходов РФ и субъектов РФ;

¾ финансовой помощи в различных формах (дотации, субвенции, средств Фонда финансовой поддержки муниципальных обра­зований);

¾ иных поступлений.

Расходы бюджетов муниципальных образований — денежные сред­ства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

¾ принятия муниципальных правовых актов:

• по вопросам местного значения и иным вопросам, которые вправе решать органы местного самоуправления;

• при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджет; субъекта РФ);

¾ заключения от имени муниципального образования договоров
(соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

В состав источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета включаются:

¾ разница между.

• средствами, поступившими от размещения муниципальные ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в российской валюте, и средствами, направленными на их погашение;

• полученными в валюте РФ и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций, бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ, а также бюджетными кредитами, предоставленными в рамках использования це­левых иностранных кредитов (заимствований);

¾ изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года;

¾ иные источники внутреннего финансирования дефицита мест­ного бюджета.

 

Консолидированный бюджет

Консолидированный бюджет — свод бюджетов бюджетной сис­темы Российской Федерации на соответствующей территории за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов и без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Консолидированный бюджет РФ образуют федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъ­ектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами и за исключением бюджетов государственных вне­бюджетных фондов).

Консолидированным бюджетом субъекта РФ называется сово­купность регионального бюджета субъекта РФ и свода бюджетов муниципальных образований на территории данного субъекта (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами).

Консолидированным бюджетом муниципального образования на­зывается совокупность бюджета муниципального района (район­ного бюджета) и свода бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального образования (без учета меж­бюджетных трансфертов между этими бюджетами).

Консолидированные бюджеты РФ, ее субъектов и муниципальных образований:

¾ являются статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующих агрегированные показатели по доходам и рас­ходам бюджетов бюджетной системы РФ;

¾ не подлежат утверждению.

Министерство финансов РФ разрабатывает прогноз консолиди­рованного бюджета РФ. Федеральное казначейство составляет и представляет в Министерство финансов РФ отчет об испол­нении консолидированного бюджета РФ; бюджетов государственных внебюджетных фондов

Консолидированные бюджеты различных уровней используют:

¾ при прогнозах развития хозяйства и финансовой системы;

¾ при анализе проблем экономики; эффективности распределения и использования бюджетных средств;

¾ в процессе формирования доходов и расходов бюджетов;

¾ для характеристики показателей и проведения анализа данных всей бюджетной системы;

¾ для расчетов минимальных социальных и финансовых норм;

¾ при разработке прогнозов экономического и социального развития государства, субъектов и муниципальных образований; нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджеты субъектов РФ;

¾ при финансовом планировании;

¾ в качестве основания для предоставления субвенций из федера­льного бюджета;

¾ при определении степени централизации финансовых ресурсов
отражаемых в федеральном бюджете РФ.

 

Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения представляют собой отношение между органами власти преимущественно разных уровней:

1) по разграничению на постоянной основе: расходных полномочий; налогов; других платежей, поступающих в бюджетную систему страны;

2) по межбюджетному распределению совместных налогов по временным нормативам между бюджетами бюджетной системы; перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюд­жетной системы в другой.

Межбюджетное регулирование осуществляется органами власти вышестоящего уровня путем:

¾ вертикального выравнивания между разными звеньями бюджетной системы;

¾ горизонтального выравнивания в пределах одного и того же звена.

Принципами, на которых основываются межбюджетные отно­шения, являются:

¾ сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;

¾ распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

¾ разграничение (закрепление) на постоянной основе и распре­деление по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

¾ сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращи­вания налогового потенциала на соответствующих территориях;

¾ равенство: бюджетных прав субъектов РФ, бюджетных прав муници­пальных образований и всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюд­жетом, а местных бюджетов ¾ с бюджетом соответствующего субъекта РФ;

¾ выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

¾ применение в межбюджетных отношениях единых для всех су­бъектов федерации методологии и критериев, учитывающих их особенности;

¾ наличие ответственности органов власти разных уровней за со­блюдение обязательств, предусмотренных межбюджетными от­ношениями.

Принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом предполагает установление.

¾ единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ;

¾ единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.

Межбюджетные отношения в РФ включают:

¾ разграничение расходных полномочий и видов доходов (полностью или частично) на постоянной основе между бюджетами бюд­жетной системы;

¾ межбюджетное регулирование, предусматривающее: распределение между бюджетами регулирующих налогов по временным нормативам (на очередной год или не менее чем на 3 года); перераспределение средств из бюджетов одного уровня бюд­жетной системы в другой в разных формах.

Расходы распределяются между бюджетами исходя из следующих принципов:

¾ соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов РФ или органов местного самоуправления;

¾ учет подчиненности предприятий, организаций и учреждений при формировании расходов бюджетов;

¾ учет значения определенных мероприятий, масштабов и по­следствий их влияния на развитие общества для определения необходимости включения их в вышестоящий бюджет.

Разграничение расходных полномочий в РФ между органами вла­сти различных уровней осуществляется на основании Конститу­ции РФ, закрепляющей:

¾ перечень предметов ведения федерального центра (ст. 71);

¾ перечень предметов совместного ведения федерального центра с субъектами РФ (ст. 72);

¾ сферу ведения субъектов РФ, к которой относится все то, что не отнесено к ведению федерального центра и предметам совместного ведения федерального центра и субъектов РФ (ст. 73).

Перераспределение средств осуществляется путем оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в форме предоставления:

• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъек­тов РФ;

• субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

• бюджетных кредитов;

• бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.