Вопрос 64. Правотворчество: понятие, черты и факторы.

Под правотворчеством в основном понимают деятельность управомоченных органов государства (процесс – порядок действий в рамках специальной процедуры) по созданию необходимых для реализации целей государственной власти правовых норм в форме принятия НПА в единстве с их содержанием – юридическими нормами. НПА – это удостоверенное официальным документом действие органа государства, которым в письменной форме провозглашается обязательный для исполнения порядок построения отношений между субъектами права (лицами) при возникновении на практике определенных жизненных обстоятельств (юридических фактов), т. е. провозглашаются правовые нормы.

Следует различать ту деятельность, которую называют правотворчеством, и процессы правообразования. Правотворчество надлежит рассматривать как завершающую стадию процесса правообразования, т.к. последний идет в недрах социального организма, и государство, по существу, должно лишь надлежащим образомоформлять те правовые потребности, которые уже сложились в обществе. Т.о. на процесс правообразования влияет целый комплекс факторов: экономических, политических, социальных, национальных и пр. Понятие правотворчества охватывает все виды и способы (формы) дея­тельности по возведению воли общества в закон: принятие нормативных актов органами государства; непосредственно народом путем референдума; заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права; санкционирование обычаев или норм, выработанных негосударствен­ными организациями; формирование юридических прецедентов.

Правотворчество представляет собой процессуальную деятельность, т.к. она имеет определенные стадии, осуществляется в установленном порядке. Нарушение процесса пра­вотворчества может привести к признанию принятого акта недейст­вительным. В ходе процесса правотворчества происходит выявление общесоциальных интересов, согласование акта с заинтересованными органами и лицами, с действующей системой законодательства и права, оформление принятого решения, придание ему государствен­но-властного характера.

Правотворческая деятельность основана на определенных прин­ципах, т.е. руководящих началах, требованиях:

1) Принцип законности предполагает: принятие НПА только теми субъектами, которые наделены соответствующими полномочиями и в их пределах; оформление определенной процедурой; выбор формы акта должен соответствовать содержанию принима­емого акта; новый акт не должен противоречить конституции, законам, об­щепринятым принципам и нормам международного права, а также действующему законодательству. В федеративном государстве важно также соответствие актов субъектов федерации общегосударственным актам.

2) Принцип демократизма проявляется, прежде всего, в возможности принятия наиболее важных НПА в форме ре­ферендума. Кроме того, проекты актов, особенно законопроекты, об­суждаются в СМИ, научной обществен­ностью, в общественных объединениях. Существует возможность обращения в правотворческие органы с предложениями, замечания­ми, пожеланиями.

3) Принцип научности включает в себя: разработку научно обоснованной стратегии правотворчества в стране; планирование приоритетности принимаемых актов; прогнозирование социальных последствий действия новых актов и норм; учет достижений юридической науки как отечественной, так и ми­ровой; учет научных рекомендаций.

4) Принцип профессионализма относится к любой государственной де­ятельности, но особенно важен для правотворчества, поскольку, как уже указывалось, этот вид государственной деятельности требует спе­циальных знаний, навыков, умения и даже определенного таланта.

5) Принцип гласности означает, что все принимаемые правотворчес­кими органами акты подлежат обязательному опубликованию, т.е. доведению до сведения населения (ст. 15 Конституции РФ: неопубликованные законы не применяются). Любые норматив­ные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опублико­ваны официально для всеобщего сведения (не распространяется на акты, содержащие государственную тайну).

6) Принцип системности предполагает, что вновь принимаемые акты должны «вписываться» в существующую систему законодательства, не противоречить действующим актам, не содержать коллизий, пробе­лов, дублирования и при этом должны использовать средства регули­рования общественных отношений, присущие данной отрасли права.

По кругу субъектов правотворчество может быть моносубъектным и полисубъектным. При полисубъектном правотворчестве разработка и принятие акта проходят в режиме коллегиальности. Для моносубъектного правотворчества характерен режим единоначалия.

По характеру правотворческих полномочий правотворчество может быть непосредственным и делегированным. Непосредственное правотворчество является собственно правотворчеством, поскольку осуществляется органами, для которых правотворческая деятельность – основная функция в механизме осуществления власти (парламент (высший орган законодательной власти), правительство (высший орган исполнительной власти), граждане при голосовании решений в порядке референдума). Непосредственное правотворчество народа (референдум) принято отно­сить к самостоятельному виду правотворчества, поскольку рефе­рендум является высшей формой прямого (непосредственного) вы­ражения воли народа по проектам ключевых законов и иных государственных решений, а сам народ выступает самостоятельным субъектом правотворчества. Для непосредственного правотворчества характерны следующие особенности: решения референдума обладают высшей юридической силой; эти решения не нуждаются в каком-либо утверждении и могут быть отменены только другим референдумом; референдум основывается на принципах свободы и доброволь­ности участия, отсутствии какого-либо контроля за волеизъявлением участников голосования, недопустимости принуждения к выражению своего мнения и убеждения или отказу от них; организация и проведение референдума осуществляются госу­дарством. Оно же обеспечивает финансирование и гарантирует реали­зацию права граждан на участие в референдуме. Делегированное правотворчество осуществляется по специальному разрешению, которое может иметь императивный (органы исполнительной власти, каждый в пределах своей компетенции (т. е. в рамках того круга вопросов, которые они могут разрешать самостоятельно), вправе принимать нормативные правовые акты в режиме делегированного правотворчества, но только по тому вопросу, который указан в законе) или диспозитивный (органы государственной власти в соответствии с законом предоставляют право на правотворчество органам, объективно обладающим некоторой автономией – органы местного самоуправления или органы управления общественных объединений) характер. По общему правилу органы самоуправления не входят в систему государственной власти. Однако иногда они строят свои отношения с органами государственной власти на основе разграничения полномочий, в том числе правотворческих. Т.о., собственное правотворчество органов местного самоуправления можно отнести к делегированному правотворчеству. Государство своим законодательством наделило представительные органы местного самоуправления и должностных лиц муниципальных образований правом принимать нормативные правовые акты по вопросам местного значения. Эти акты обязательны для исполне­ния всеми субъектами, находящимися на территории муниципально­го образования, но могут быть обжалованы в суд.

По юридической силе принимаемых актов выделяют законотворчество и подзаконное нормотворчество. Законотворчество – это правотворческий процесс, предметом которого является принятие закона, т. е. НПА, призванного урегулировать наиболее значимые для существования государства и общества отношения свободных (а не состоящих в служебной зависимости друг от друга) лиц. Теоретически подзаконное нормотворчество должно иметь статус делегированного правотворчества, так как его осуществляют органы исполнительной власти на основе и в соответствии с законами. На практике этот принцип не всегда соблюдается, и тогда официально именуемое подзаконное нормотворчество фактически становится ведомственным правотворчеством, поскольку нормативные акты министерств и ведомств в сфере регулирования прав граждан и их объединений начинают подменять собой законы. В РФ подзаконное пра­вотворчество предназначено для детализации законов их конкретизации, решения вопросов, требующих оперативного реа­гирования. Процедура подзаконного правотворчества не отлича­ется такой спецификой, как законодательный процесс, тем не менее, она регулируется специальными актами Президента, Правительства и других исполнительных органов власти. Каждый исполнительный орган власти принимает только те акты, которые установлены для него и в пределах его компетенции.

Некоторые авторы также выделяют локальное правотворчество – реализация правомочий на изда­ние НПА отдельными учреждениями, орга­низациями коммерческого или иного характера. Этими актами регу­лируются конкретные производственные и иные управленческие задачи. Локальные акты имеют ограниченное действие (обязательны только для данного субъекта).

Договорное правотвор­чество образуют договоры нормативного со­держания (конституционные, внутрифедеральные, управ­ленческие). Они заключаются между различными государственными органами на добровольной основе и служат базой для принятия дру­гих правовых актов и совершения юридических действий. Самостоятельную разновидность договорного правотворчества со­ставляют коллективные договоры и соглашения, заключаемые между работодателями и работниками для регулирования социально-трудо­вых отношений.

Выделяют также санкционированное правотворчество, которое заключается в признании государством обычаев делового оборота в качестве правовых или в придании правового характера нормативным актам негосударственных органов.

Справочно: Правотворческий процесс

Правотворческая деятельность всегда представляет собой ту или иную юридическую процедуру, то есть урегулированную правом последовательность в совершении правотворческих действий, операций, направленных на опре­деленный правотворческий результат. Процедура правотворчества – это обязательный, строго последовательный, юридически и логически обоснованный порядок действий, обеспечивающий принятие НПА, соответствующего по содержанию мотиву и объекту правотворчества.

1. Субъектный состав. В принятии конкретного нормативного правового акта непосредственно участвует круг лиц, составляющих субъектный состав правотворчества и имеющих в силу этого полномочия по:

o разработке проекта нормативного правового акта и вынесению его на рассмотрение компетентных лиц;

o рассмотрению представленного проекта;

o отклонению проекта или принятию на его основе (через ряд строго последовательных действий) нормативного правового акта;

o введению в действие принятого нормативного правового акта.

Субъектный состав правотворчества зависит от юридической силы принимаемого нормативного правового акта. Помимо этого, субъектный состав правотворчества зависит от режима правотворческого процесса. В режиме единоначалия круг субъектов принятия конкретного нормативного правового акта ограничивается одним лицом. В режиме коллегиальности круг субъектов принятия конкретного нормативного правового акта расширяется до двух и более лиц. В демократическом государстве в принятии законодательных актов (законов) участвуют субъекты законодательной инициативы (депутаты законодательного собрания или правительство) и глава государства, который одобряет принятый палатами законодательного собрания закон, что удостоверяется его подписью.

2. Предмет правотворчества – принятие нормативного правового акта, необходимого для поддержания порядка силой регулирующего воздействия государственной власти.

3. Объект правотворчества – это требуемое государственной властью регулирующее воздействие на определенные общественные отношения путем принятия нормативного правового акта. Другими словами, это нормы права, вступающие в действие через принятие нормативного правового акта и позволяющие в случае их надлежащей реализации обеспечить достижение целей государственной власти.

4. Предусмотренные правовыми нормами юридические факты (обязательные для учета обстоятельства), с наступлением которых в реальности правовая норма связывает возникновение или прекращение отношений правотворчества. Юридическим фактом, порождающим отношения правотворчества, является официальное заявление уполномоченных к тому лиц о необходимости принятия конкретного НПА – правотворческая инициатива. Основаниями окончания правотворчества являются:

o факт отклонения проекта НПА, принятие к рассмотрению и рассмотрение которого проходило в рамках правотворческих процедур;

o факт вступления в силу НПА, когда организационные процедуры, связанные с прохождением проекта акта и прохождением уже принятого, но еще не вступившего в силу НПА, прекращаются.

5. Процедура правотворчества – это обязательный, строго последовательный, юридически и логически обоснованный порядок действий, обеспечивающий принятие нормативного правового акта, соответствующего по содержанию мотиву и объекту правотворческого процесса. Правотворческая процедура как сложная и длящаяся во времени деятельность имеет своистадии, то есть промежуточные этапы этого процесса, решающие конкретные задачи.

В Российской Федерации наиболее распространенной является такая форма правотворчества, какпринятие НПА органа­ми государства. В рамках этой правотворческой процедуры наиболее разра­ботаназаконодательная процедура (процедура издания законов).

Выделяют следующие стадии законодательной процедуры:

1. Стадия реализации права законодательной инициативы, то есть права официального внесения законопроекта в высший представительный орган страны, который в таком случае обязан рассмотреть данный законопроект. Субъекты права законодательной инициативы в Российской Федерации пе­речислены в ст. 104 Конституции: Президент РФ, Совет Федерации,, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения и субъекты Федерации в лице их законодательных представительных органов.

2. Стадия обсуждения законопроекта, которое в Российской Федерации происходит на заседании Государственной Думы. На этой стадии вносятся поправки, изменения, дополнения или исключаются из законопроекта не­нужные положения. Обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях парламента часто проходит в форме чтений. Как правило, закон принимается в трех чтениях. На первом чтении решается вопрос о целесообразности представ­ленного законопроекта, насколько необходимо его рассмотрение. Во время второго чтения законопроект обсуждается в целом, по существу и постатейно. В случае серьезных разногласий по поправкам законопроект может быть возвращен на доработку. Принятый во втором чтении законопроект пере­дается в комитет для редакционной доработки. В третьем чтении законопроект обсуждается со всеми поправками, включая редакционные. И на этой стадии законопроект может быть отклонен, если не набрал необходимого большинства голосов. Прекращение обсуждения законопроекта оформляется специаль­ным решением палаты, и тогда законодательный процесс переходит на стадию принятия закона.

3. Стадия принятия законопроекта путем голосования в Государственной Думе, одобрения Советом Федерации и подписания Президентом России. Детально эта процедура регулируется Конституцией и регламентами деятель­ности высших органов государственной власти. В РФ федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на одобрение Совету Феде­рации. Закон считается принятым, если в Совете Федерации за него проголосовало большинство членов палаты от общего числа членов (ст. 105 Конституции РФ). Если Совет Федерации не одобрил принятый Государственной Думой закон, то палаты для урегулирования возникших разногласий могут создать согласительную комиссию. После этого закон подлежу повторному рассмотрению и голосованию с учетом поправок, сделанных согласительной комиссией. Государственная Дума может преодолеть неодобрение Советом Федерации закона, набрав при повторном голосовании две трети голосов от общего числа депутатов.

4. Стадия официального опубликования закона (промульгации) предполагает официальное провозглашение закона, принятого парламентом. Она включает подписание закона главой государства в установленные сроки и опубликование его в официальном источнике (Федеральный закон Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»), после чего закон вступает в силу. Президент обладает правом отлагательного вето, когда закон возвращается им на рассмотрение в Федеральное собрание. Вето также можно преодолеть квалифицированным числом голосов депутатов.