Опыт построения в Свердловской области

На основании поручения Президента Российской Федерации от 10 мая 2011 г. № Пр-1293 межведомственной группой разработан проект федерального закона «О пробации в Российской Федерации и системе органов и организаций, ее осуществляющих»[140]. Задачей службы пробации является осуществление мер, применяемых в отношении лиц, подвергшихся уголовному преследованию и оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в целях их социальной адаптации и социальной реабилитации, защиты прав и интересов указанных лиц, а также в целях контроля и надзора за лицами в случаях, установленных законом. Таким образом, предполагается впервые реализовать комплексную модель постпенитенциарного контроля, предусматривающую соединение контрольно-надзорных полномочий и функций по оказанию социальной поддержки. Законопроект подвергся обоснованной критике со стороны ведущих ученых и до сих пор не внесен на рассмотрение Государственной Думы. Между тем, выстраивание такой модели работы с освободившимися из мест лишения свободы назрела давно. Помимо принятия законодательства о пробации существует иной путь – выстраивание постпенитенциарного контроля на базе существующих ведомств при условии корректировки действующего законодательства. Этот вариант также был предложен на федеральном уровне. В поручении Президента Российской Федерации (Пр-444 от 25 февраля 2009 г.) субъектам Российской Федерации было рекомендовано разработать и утвердить программы по оказанию социальной помощи лицам, отбывшим наказание в виде лишения свободы, и содействию их социальной реабилитации. Такие программы (как региональные или ведомственные) были утверждены большинством субъектов Российской Федерации.

Недостатком программ является то, что они предусматривают лишь перечень конкретных мероприятий, но не построение системы межведомственного взаимодействия, наделение субъектов правами и обязанностями и т.д. В протоколе заседания Совета общественной безопасности Свердловской области от 26.12.2011 г. № 5 указано, «что принимаемые меры по реабилитации лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы, не позволяют в полной мере налаживанию бывшим осужденным прочных социальных связей, прекращению негативных связей, искоренению пороков поведения и, в конечном итоге, достигнуть снижения рецидивной преступности на территории Свердловской области. Основными причинами сложившейся ситуации являются отсутствие единой государственной системы социальной адаптации бывших осужденных, оптимального взаимодействия среди ведомств, участвующих в социальной адаптации данной категории граждан, и негативное их восприятие обществом и, как следствие, множественные ограничения при приеме на работу, отказ в оказании медицинской, правовой и психологической помощи, отказ в предоставлении жилья»[141].

В этой связи Советом было рекомендовано Законодательному Собранию Свердловской Области внести в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект «О социальной реабилитации осужденных и лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы». Инициатива Совета не была одобрена Законодательным Собранием, поэтому было принято решение о разработке Концепции государственной политики Свердловской области в сфере социальной адаптации и ресоциализации лиц, освободившихся из мест лишения свободы. Аналогичные концепции есть в некоторых субъектах Российской Федерации. Так, в частности, Постановлением Правительства Республики Бурятия от 6 июля 2012 г. № 411 была утверждена Концепция государственной политики Республики Бурятия по социальной реабилитации лиц, освободившихся из мест лишения свободы, и лиц, осужденных к наказаниям и иным мерам уголовно-правового характера без изоляции от общества.

В разработке Концепции государственной политики Свердловской области до 2020 года в сфере социальной адаптации и ресоциализации лиц, освободившихся из мест лишения свободы, непосредственное участие приняли представители УрГЮА – Б.Н. Алмазов, А.П. Детков, И.Я. Козаченко и Д.Н. Сергеев. Проект Концепции был одобрен Межведомственной комиссией по вопросам социальной реабилитации лиц, отбывших уголовное наказание в октябре 2013 г.

Концепция состоит из введения и шести разделов.

В разделе I раскрываются основные понятия, используемые в Концепции. Концепция основывается на понятиях «социальная адаптация» и «ресоциализация», тогда как в нормативных актах большинства субъектов Российской Федерации в основе программ и концепций – «социальная реабилитация». Разработчики намеренно ушли от данного термина. Во-первых, освободившиеся из мест лишения свободы – категория не только социальная, но и правовая. В этой связи использование термина «реабилитация», применимого, например, к людям с ограниченными возможностями, является не совсем корректным. Реабилитация в уголовном праве и процессе – возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда и восстановление в трудовых, пенсионных, жилищных и иных правах, возмещение процессуальных издержек, сумм, выплаченных за оказание юридической помощи и другие издержки, в отношении лиц, обвинительные приговоры которых были отменены и т.д. (то есть невиновных или непричастных к преступлению лиц). Во-вторых, реабилитация предполагает принятие мер поддержки после наступления юридического факта (освобождения), в то время как Концепция предполагает реализацию некоторых мероприятий еще во время нахождения осужденного в местах лишения свободы. В-третьих, разработанный Министерством юстиции России проект федерального закона «О пробации» использует именно термины «социальная адаптация» и «ресоциализация» (глава 2 проекта «Меры социальной адаптации, социальной реабилитации, контроля и надзора»).

Раздел II «Правовая основа, цель, задачи и основные принципы социальной адаптации и ресоциализации лиц, освободившихся из мест лишения свободы» предусматривает, что целью социальной адаптации и реабилитации является социализация бывших осужденных на основе восстановления социальных функций, возвращения к общественно полезной деятельности, приобщения к навыкам правопослушного поведения и предупреждения рецидивной преступности. Предупреждение рецидивной преступности как цель социального мероприятия является новацией Концепции, позволяет осуществлять более широкое воздействие на освободившихся в целях недопущения совершения ими новых преступлений.

Раздел III «Обеспечение реализации Концепции» в восьми главах раскрывает обеспечение мероприятий по социальной адаптации и ресоциализации лиц, освободившихся из мест лишения свободы, по следующим сферам: организационно-управленческая, аналитическая, финансовая, нормативно-правовая, кадровая, научно-методическая, информационная, взаимодействие с НКО. Обеспечение реализации Концепции совместно с НКО – важный шаг на пути оказания поддержки, в первую очередь, организационно-правовой, тем НКО, которые эффективно функционируют в сфере социальной адаптации бывших осужденных (например, среднеуральский проект «Станица Державная»).

Раздел IV «Субъекты системы социальной адаптации и ресоциализации лиц, освободившихся из мест лишения свободы» предполагает, что Концепция реализуется совместными усилиями территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, НКО, религиозных объединений, СМИ.

В 2004 году из текста УИК РФ были исключены контрольные и иные полномочия органов местного самоуправления в сфере исполнения уголовного наказания, тем самым муниципалитеты были лишены правового основания участия в исправлении, хотя включение органов местного самоуправления в перечень субъектов реализации Концепции полностью отвечает действующему УИК РФ, предполагающего участие органов местного самоуправления в исправлении осужденных (ст. 2). Включение муниципалитетов в число участников реализации Концепции в определенной степени возвращает их роль и значение в этой сфере.

Раздел V «Основные направления деятельности субъектов системы социальной адаптации и реабилитации лиц, освободившихся из мест лишения свободы» устанавливает конкретные полномочия территориальных подразделений ФСИН, МВД, ФМС, органов власти Свердловской области (Законодательное Собрание, Правительство), органов местного самоуправления. Взаимодействие с НКО, религиозными объединениями включено в полномочия муниципалитетов.

Раздел VI «Ожидаемые результаты реализации Концепции» предполагает оценку эффективности реализации Концепции. Концепция предполагает, что на основе ее реализации в Свердловской области будет создана система постпенитенциарной социальной реабилитации и система социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы, результатами которой станут возвращение к нормальной жизни в обществе лиц, освобожденных из мест лишения свободы, предупреждение повторных преступлений и обеспечение безопасности граждан на территории Свердловской области.

Принятие и утверждение Губернатором Свердловской области Концепции и ее последующая реализация, по мнению разработчиков, позволит снять остроту вопроса оказания помощи осужденным, освободившимся из мест лишения свободы. Но полноценная комплексная система постпенитенциарного контроля при этом построена не будет. Во-первых, уголовно-исполнительное законодательство находится в ведении Российской Федерации, а без корректив этой отрасли законодательства установить модель не представляется возможным. Во-вторых, Концепция нацелена на осужденных, освобождающихся на территории Свердловской области и намеренных проживать в Свердловской области. В-третьих, участвующие в реализации Концепции федеральные структуры (ФСИН, МВД, ФМС) выступают в качестве субъектов лишь на договорной основе, то есть их участие и межведомственное взаимодействие не урегулированы на законодательном уровне.

 

Ю.В. Кудинов*