Право государственной собственности в СССР »

Понятие права государственной собственности. Госу­дарственная собственность в экономическом смысле рас­сматривалась выше как форма общественного (общена­родного) присвоения (поскольку лишь государство в из­вестном смысле может отождествляться с организованным обществом). При этом под государством как представите­лем общенародных интересов следует понимать не любой государственный орган и не аппарат государственного уп­равления, а систему представительных (демократических) государственных органов — Советов народных депутатов.

С учетом сложного национально-государственного уст­ройства под государственной собственностью (в экономи­ческом смысле) можно понимать принадлежность имуще­ства народу в целом, либо народам (населению) отдель­ных союзных и автономных республик, других автономных и административно-территориальных образований в лице представительных органов государственной власти — Со­ветов народных депутатов соответствующего уровня (п. 1 ст. 19 Закона о собственности).

С этой точки зрения право государственной собствен­ности в объективном смысле представляет собой совокуп­ность правовых норм, закрепляющих и охраняющих при­надлежность материальных благ соответствующему наро­ду (населению) в лице Совета народных депутатов (и ус­танавливающих порядок их приобретения, использования и отчуждения), а в субъективном смысле оно сводится к обычным правомочиям собственника, предусмотренным п. 2 ст. 1 Закона о собственности (и в этом аспекте ничем

5 Заказ 6530

в5

 

не отличается от других разновидностей права собствен­ности).

Для государства как крупнейшего собственника иму­щества, особенно средств производства, весьма важен по­рядок управления этим имуществом, включающий, в част­ности, порядок создания, реорганизации и прекращения государственных юридических лиц, наделение их соответ­ствующим имуществом и контроль за его надлежащим ис­пользованием (особенно в форме бухгалтерского учета и статистической отчетности), а также экономико-правовые средства воздействия на хозяйственную деятельность го­сударственных организаций (планирование, установление нормативов, ценообразование и т. д.). Во многих случаях этот порядок осуществляется с помощью издания органа- • ми государственного управления нормативных актов, что нехарактерно для большинства «других, коллективных и индивидуальных собственников.

Вместе с тем роль надлежащей организации управле­ния собственным имуществом велика для всех крупных собственников, в частности, для таких, как профсоюзы, другие массовые общественные организации, обладающие значительным имуществом. Все это привело к попыткам выделить для собственников еще одно—четвертое пра­вомочие—управление имуществом, обособленное в одном из опубликованных проектов Закона о собственности.

Однако последующий анализ показал, что его содер­жание вполне укладывается в традиционные правомочия владения, пользования и распоряжения (не говоря уже о том, что такое дополнительное правомочие может иметь значение не для всех собственников и тем самым не впол­не соответствовать условиям их полного юридического ра­венства).

Можно также вспомнить, что еще в 50-х годах ряд ученых, занимавшихся проблемами земельного права, предлагали аналогичные решения, которые подвергались обоснованной критике цивилистов. Уже тогда было ука­зано, что речь идет не об особых правомочиях собствен­ника-государства по управлению и контролю, а о специ­фических формах осуществления государством правомо­чий собственника (данное обстоятельство удачно отметил В. П. Грибанов. См.: Советское гражданское право. Т. I. М., 1959. С. 290—292). Названные соображения не утра­тили значимости до сих пор.

Думается, что указанная проблема возникла не толь­ко потому, что в наших условиях государство пока ос-

тается крупнейшим собственником, но и потому, что его право собственности сохраняет всеобъемлющий характер.

Это, во-первых, означает, что государство может иметь и имеет на праве собственности такие объекты, которых нет и не должно быть у других собственников (в том чис­ле имущество, изъятое из оборота или ограниченное в обороте). Иными словами, в государственной собственно­сти может находиться любое имущество, а некоторые виды имущества на праве собственности только и могут нахо­диться у него (чего, конечно, нельзя сказать про всех других собственников).

Четко данное обстоятельство закреплено в ч. 2 ст. 35 эстонского закона о собственности, установившего, что «в собственности Эстонской Республики может находиться всякое иное имущество, необходимое для государственно­го обеспечения социального и экономического развития Эстонской Республики».

Наиболее типичным примером здесь являются земля и другие природные ресурсы. Так, законодательство при­балтийских республик, в отличие от общесоюзного, прямо закрепило право исключительной собственности этих рес­публик на землю, недра и другие природные ресурсы. (В Литве в противоречие со ст.ст. 13 и 16 Закона от 18 мая 1989 г. об основах экономической самостоятельно­сти Литовской ССР принятым 4 июля 1989 г. Законом о крестьянском хозяйстве в Литовской ССР была допу­щена собственность этого хозяйства на землю без пра­ва «купли, продажи, сдачи внаем и под заклад» (см. ст. 5 данного Закона и ч. 3 ст. 13 Конституции Литовской ССР в редакции от 4 июля 1989 г.//Ведомости Верховного Со­вета и Правительства Литовской ССР. 1989. № 20. Ст.ст. 242, 244), что, очевидно, не меняет сути дела.)

Правда, в настоящее время высказываются мнения о необходимости прямого законодательного ограничения участия государства в хозяйственных отношениях путем закрепления достаточно ограниченного перечня объек­тов государственной собственности (с тем, чтобы иное имущество, находящееся или включаемое в государствен­ную собственность, подлежало бы принудительной дена­ционализации или приватизации). Но и в случае их при­знания (республиканскими законами о собственности) та­кие по сути чисто количественные ограничения не приве­дут к утрате государственной собственностью всеобъем­лющего характера в смысле возможности иметь в ней лю­бое имущество.

Во-вторых, государство может приобретать имущество такими способами, которых лишены другие собственники. К числу подобных способов следует отнести: налоги, по­шлины, штрафы, сборы и тому подобные платежи; рекви­зицию и конфискацию (см. п. 2 ст. 33 Закона о собствен­ности, ст 149 ГК РСФСР и соответствующие статьи граж­данских кодексов других союзных республик); невостре­бованные находки (ч. 2 ст. 145 ГК РСФСР), бесхозяйное (не имеющее собственника) или бесхозяйственно содер­жащееся имущество (ст.ст. 141, 142, 143 ГК РСФСР), безнадзорный скот, содержавшийся в совхозе (ч. 4 ст. 147 ГК РСФСР), а также клады (ст. 148 ГК РСФСР). Пере­численные способы могут стать основанием возникнове­ния права собственности только у государства.

Наконец, в-третьих, государство как политический су­верен на уровне Союза и республик, в том числе и авто­номных (по крайней мере, в регламентации отношений собственности, как прямо предусмотрено п. 2 ст. 2 Зако­на о собственности), своими законодательными актами само для себя устанавливает пределы прав собственника (как известно, «установленные законом»).

Это не означает, что его правомочия безграничны. Су­веренному государству никто, кроме него самого, не мо­жет устанавливать границы его правомочий. Но, как от­метил Ю. К. Толстой, государство, установив эти преде­лы, подчиняет свою деятельность им же установленному праву (см.: Толстой Ю. К. Понятие права собственно­сти.—В кн.: Проблемы гражданского и административ­ного права. Л., 1962. С. 196).

Все сказанное говорит об особом характере права го­сударственной собственности, выделяющем его из других разновидностей этого права. Как же в таких условиях можно говорить о равенстве всех форм собственности?

Прежде всего, надо отметить, что в силу закона госу­дарство обязано создавать условия для развития разно­образных форм собственности (п. 5 ст. 4 Закона о собст­венности), хотя о равенстве данных условий прямо гово­рится лишь применительно к защите права собственности (п. 3 ст. 31 Закона о собственности). Государство как по­литический суверен и не может быть уравнено в право­вом положении с другими субъектами права.

Но в имущественных отношениях, где собственники противостоят друг другу в качестве товаровладельцев, та­кое равенство непременно должно существовать и в от­ношении государственной собственности, иначе она про-

сто исключается из товарного оборота и тогда по сути перестает функционировать как собственность. Значит, в этих отношениях государство должно выступать уже не в качестве политического суверена, а как равноправный соб­ственник, участник товарообмена.

Как же узнать, когда государство, будь то Союз ССР, республики или автономии, выступает в качестве поли­тического суверена, а когда—в качестве обычного товаро­владельца? Ответ на названный вопрос дает определение субъекта права государственной собственности и связан­ной с этим проблемы участия государства как такового в гражданских правоотношениях.

Субъекты права государственной собственности. Опре­деление данного понятия в нашем законодательстве и в теоретической литературе долгое время было неудовлет­ворительным. Ведь категория «государство» в условиях нашего сложного национально-территориального устрой­ства была слишком абстрактной и могла практически применяться лишь 'при полном фактическом забвении его федеративного характера.

Такая «потеря» конкретного субъекта (зачастую под­разумевавшая «подмену» Союзом ССР союзных и авто­номных республик), в свою очередь, нередко оборачива­лась фактической заменой «государства» его органами (министерствами, ведомствами, исполкомами и т. д.). Лишь на XXVII съезде КПСС впервые за долгие годы было прямо заявлено, что «министерства и ведомства, тер­риториальные органы—не собственники средств произ­водства, а лишь институты государственного управления...» (Материалы XXVII съезда КПСС. М., 1986. С. 40).

В Законе о собственности сделаны радикальные шаги по кардинальному изменению такого положения. Государ­ственная собственность теперь будет представлена иму­ществом, принадлежащим на праве собственности Союзу ССР (общесоюзная собственность), союзным, автономным республикам и автономным образованиям («республикан­ская» собственность), а также административно-террито­риальным образованиям (коммунальная собственность).

Следовательно, она характеризуется множественностью субъектов. Признание «государства» единым и единствен­ным собственником всего государственного имущества (и связанный с этим принцип «единства фонда» государст­венной собственности) сохраняет значение лишь на соот­ветствующем «уровне» государственного устройства (об-

щесоюзном, республиканском или «автономном», «комму­нальном»).

В экономическом смысле субъектом государственной собственности является соответствующий народ (народы, население), а в юридическом — действующие от его име­ни (и избранные им) представительные органы — Советы народных депутатов того или иного уровня (п. 1 ст. 19 Закона о собственности).

При этом закон подчеркивает, что Советы как юриди­ческие собственники государственного имущества дейст­вуют «от имени народа» и потому осуществляют «распо­ряжение и управление» данным имуществом, а не обыч­ную триаду правомочий собственника (тем более, что в конкретных имущественных отношениях чаще всего участ­вуют даже не сами Советы, а «уполномоченные ими» (а не народом!) государственные органы. Эти последние то­же осуществляют «распоряжение и управление» государ­ственной собственностью, не будучи собственниками ни в юридическом, ни, тем более, в экономическом смысле.

Но Советы народных депутатов, будучи юридическими собственниками (т. е. субъектами права собственности) государственного имущества, непосредственно не участву­ют и не должны участвовать в хозяйственных отношени­ях (во всяком случае, сказанное в большей мере относит­ся к Верховным Советам и в меньшей—к месгныуЛ. Для этого они создают органы государственного управле­ния («уполномоченные» ими на ведение определенной, но прежде всего—управленческой, а не хозяйственной, ком­мерческой деятельности); далее — создают (в том числе и через посредство указанных органов) самостоятельные юридические лица, наделяя их государственным имущест­вом на праве полного хозяйственного ведения или на пра­ве оперативного управления. Такие организации, остава­ясь собственностью государства, тем не менее, хозяйству­ют вполне самостоятельно, от своего имени и под собст­венную ответственность ('кроме государственных учрежде­ний, где возможна дополнительная ответственность соб­ственника).

Кроме того, в собственности государства остается «не­распределенное имущество» (например, конфискованное, бесхозяйное и тому подобное, которое подлежит реа­лизации в соответствии с действующим Положением о по­рядке учета, оценки и реализации конфискованного, бес­хозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов, утвержденным по-

становлением Совета Министров СССР от 29 июня 1984 г. № 683//СП СССР. 1984. Отд. 1. № 24. Ст. 127).

Государство выпускает ценные бумаги (облигации, казначейские обязательства и др.), принимая на себя тем самым соответствующие финансовые обязательства. Го­сударство как собственник может участвовать и в других гражданских правоотношениях, а также выступать в ка­честве истца и ответчика в суде и арбитраже. Вряд ли целесообразно во всех этих и иных случаях привлекать к участию в соответствующих правоотношениях непосред­ственно Советы народных депутатов того или иного уровня. '4Е..

Для участия в такого рода имущественных отношени­ях государство давно прибегало к созданию специального государственного органа— казны (Государственного каз­начейства), которая и становилась, по образному выраже­нию крупнейшего дореволюционного цивилиста Г. Ф. Шер-шеневича, «хозяйственным лицом государства», т. е. его полномочным.представителем в гражданском обороте. Именно.казна (казначейство) как самостоятельное юри­дическое лицо (или особый субъект права, sui generis— особого рода) и является равноправным участником пра­воотношений, действуя в них наравне с другими собст­венниками и в этом смысле сохраняя принцип равенства прав различных собственников.

Строго говоря, понятие «казна» должно охватывать имущество в натуре («нераспределенное» между государ­ственными юридическими лицами, а также поступающие непосредственно в собственность государства налоги, сбо­ры, пошлины и другие доходы), т. е. рассматриваться как объект права собственности государства, а «казначейст­во» — выступать как государственное учреждение, право мочное использовать «казну», т. е. в качестве субъекта гражданских правоотношений.

Идею воссоздания такого рода организации воспринял и Закон о собственности (понятие «казны» было извест­но даже ГК РСФСР 1922 г.). В пп. 2 и 3 ст. 24 Закона о собственности речь идет о «государственных органах, уполномоченных управлять государственным имущест­вом». Это—не министерства и ведомства узкоотрасле­вого характера, а именно созданные государственными об­разованиями (Союзом ССР, республиками и автономия­ми) единые органы, уполномоченные управлять имущест­вом, находящимся в той или иной государственной собст-

венности (в том числе и «нераспределенным» между го­сударственными юридическими лицами).

В п. 7 постановления Верховного Совета СССР от 6 марта 1990 г. «О введении в действие Закона СССР «О собственности в СССР» Совету Министров СССР было поручено до 1 июля 1990 г. представить в Верховный Со­вет СССР «предложения о создании государственного ор­гана, уполномоченного управлять имуществом, находящим­ся в общесоюзной собственности» (см.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 11. Ст. 165). Аналогичные органы, очевидно, должны быть созданы и в союзных и автономных респуб­ликах, а также в административно-территориальных об­разованиях—для коммунальной собственности.

До сих пор функцию представительства общегосудар­ственных интересов в гражданских правоотношениях у нас, как известно, выполняло Министерство финансов СССР и его органы (до райфинотделов включительно). Данная централизованная система не соответствовала фе­деративному характеру нашего государства, да и обще­принятому пониманию задач такого министерства.

Кроме того, речь при этом шла главным образом об управлении «нераспределенным» имуществом, либо о фи­нансовых обязательствах государства как целого. Управ­ляли иными видами (основной массой!) государственного имущества практически министерства и ведомства, реали­зовавшие прежде всего узкоотраслевые, а не общегосу­дарственные интересы. Конечно, в условиях непомерного огосударствления экономики управление таким громадным имуществом и не могло бы осуществляться каким-либо одним органом.

В условиях разгосударствления народного хозяйства и значительного сокращения доли государственной собст­венности на основные средства производства, а также диф­ференциации самой государственной собственности на об­щесоюзную, республиканскую и коммунальную, отказ от ведомственной системы управления государственным иму­ществом и возврат к общепринятым формам ее органи­зации получили объективную основу.

Необходимость создания на всех уровнях государст­венной собственности действительно общегосударственных органов, уполномоченных собственником управлять его имуществом (по типу существовавшего в дореволюцион­ной России министерства государственных имуществ), ощущается достаточно остро.

Ведь эти органы, в частности, могли бы действительно от имени государства-собственника заключать догово­ры аренды государственного имущества с трудовыми кол­лективами госпредприятий, решать вопросы о передаче их в коллективную собственность и т. п., как это и предус­матривалось Основами законодательства об аренде (ст. 4 данных Основ наделяет правами арендодателя «органы и организации, уполномоченные собственником сдавать иму­щество в аренду»).

Между тем их отсутствие позволило Совету Минист­ров СССР в постановлении от 20 марта 1990 г. № 280 «О порядке сдачи предприятий (объединений) союзного подчинения и их имущества в аренду» (СП СССР. 1990. Отд. 1. № 10. Ст. 53) объявить арендодателями все те же «министерства, ведомства и другие органы государст­венного управления СССР, в непосредственном ведении которых находятся эти предприятия (объединения)».

Подобный шаг едва ли способствует развитию аренд­ных отношений и, кроме того, может послужить не луч­шим примером для республиканского законодательства.

Лишь 9 августа 1990 г. был принят Указ Президента СССР «Об образовании Фонда государственного имуще­ства Союза ССР» (см.: Ведомости Съезда народных депу­татов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 33. Ст. 633).

На указанный Фонд возложены защита имуществен­ных прав и интересов государства (Союза ССР), контроль за эффективностью использования и сохранностью соот­ветствующего имущества, а также реализация мер по раз­государствлению собственности Союза ССР, включая оцен­ку стоимости общесоюзного имущества при его сдаче в аренду, распродаже или преобразовании в другие формы собственности.

В РСФСР для этих целей, как известно, создан Коми­тет по управлению государственным имуществом.

В этой связи примечательно, что в Эстонии еще до при­нятия общесоюзного Закона о собственности ст. 9 Зако­на о банках предусматривалось, что «при Банке Эстонии и Министерстве финансов Эстонской ССР действует служ­ба государственного имущества, в исключительную компе­тенцию которой входит организация продажи, аренды или передачи акционерным обществам, другим юридическим и физическим лицам находящихся в государственной собст­венности предприятий, организаций и учреждений (или их частей), а также использования полученного от этого дохо-73

да» (см.: Ведомости Верховного Совета и Правительства Эстонской ССР. 1989 г. № 41. Ст. 647). Такое решение представляется более последовательным и отвечающим ха­рактеру осуществляемых преобразований и перспективам участия «государственной казны» в имущественных отно­шениях.

Суммируя изложенное, следует сказать, что юридиче­скими собственниками государственного имущества (субъ­ектами права государственной собственности) следует считать Верховные и местные Советы народных депута­тов, а их непосредственными, «законными» представите­лями (.как собственников) в гражданских правоотношени­ях—специальные государственные органы, уполномочен­ные собственниками управлять имуществом, находящимся в соответствующей государственной собственности (обще­союзной, республиканской или коммунальной).

3. Формы права государственной собственности в СССР

Классификация форм права государственной собствен­ности. В настоящее время право государственной собст­венности представлено не одной, а рядом разновидностей, имеет множественность форм.

Право государственной собственности, рассматриваемое как юридическое закрепление (форма) общенародного (общественного) присвоения, выступает в форме права собственности Союза ССР (права общесоюзной собствен­ности), права собственности союзной республики, автоном­ной республики, иного автономного образования (права республиканской или национально-автономной собственно­сти) и 'права собственности края, области, района, друго­го административно-территориального образования (права коммунальной собственности).

Кроме того, допускается право собственности иностран­ных государств (на имущество, находящееся на террито­рии СССР и необходимое для международных отношений, а не для коммерческой деятельности, — ст. 30 Закона о собственности).

Различие этих прав собственности заключается не в их содержании, не в объеме правомочий, а в субъектах и объектах соответствующих правоотношений собственности. Различие по субъектам основано на национально-государ­ственном и административно-территориальном принципе,

в соответствии с которым собственником общесоюзного имущества следует считать Верховный Совет СССР; соб­ственником республиканского имущества — Верховные Советы союзных и автономных республик. Советы народ­ных депутатов иных автономных образований, а собствен­никами «коммунального имущества»—соответствующие местные Советы народных депутатов.

Важно и разграничение имущества этих собственников по объектам, 'поскольку в его состав могут входить одно­родные вещи, особенно имущественные комплексы (пред­приятия, сооружения, иные промышленные и другие хозяй­ственные объекты), находящиеся на одной и той же тер­ритории: ведь территория местных Советов входит в со-стаз территории союзных или автономных республик (ав-

•юпомных образований), а те, в свою очередь, входят в состав Союза ССР (или союзных республик).

Подчеркивая различие имущества, входящего в состав различных видов государственной собственности. Закон о собственности устанавливает, что все субъекты права го­сударственной собственности не отвечают по обязательст­вам друг друга, а несут самостоятельную имущественную ответственность собственным имуществом (ср. п. 3 ст. 19).

Более того, предусматривается даже возможность вза­имной имущественной ответственности друг перед другом

•(но не друг за друга!) Союза ССР, союзных и автоном­ных республик, в том числе в виде возмещения убытков (ст. 8 Закона СССР «Об основах экономических отноше­ний Союза ССР, союзных и автономных республик» от 10 апреля 1990 г.//Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 270).

В состав имущества, относящегося к каждому из трех видов государственной собственности, Закон о собствен­ности относит имущество соответствующих органов власти и управления; средства соответствующего бюджета; стра­ховые, резервные и иные фонды; предприятия и народно­хозяйственные комплексы; учреждения и объекты соци­ально-культурной сферы; иное необходимое имущество (ст.ст. 21—23).

Предполагается, что в основу разграничения основной массы однородных имуществ положен экономический кри­терий—степень их реального, а не формального обобще­ствления. Например, железнодорожный, воздушный, мор­ской транспорт, космические системы и общесоюзные си­стемы связи и информации отойдут к общесоюзной собст­венности, а жилищный фонд и жилищно-коммунальное

хозяйство, 'предприятия торговли и 'бытового обслужива­ния — в основном к коммунальной собственности.

Однако практическое разграничение конкретных видов имущества между различными субъектами права госу­дарственной собственности—дело весьма сложное. По­этому постановление Верховного Совета»СССР о введе­нии в действие Закона о собственности в ст. 4 предусмат­ривает некоторые общие принципы такого разграничения, а также устанавливает, что положения Закона о собст­венности, относящиеся к различным видам государствен­ной собственности, вступают в силу «по мере разграниче­ния имущества между указанными видами собственности», т. е. постепенно.

Так, 'между общесоюзной собственностью и собствен­ностью союзных республик имущество должно быть раз­граничено Советом Министров СССР совместно с прави­тельствами союзных республик до 1 июля 1991 г., т. е. в течение года после вступления в силу Закона о собствен­ности, а между республиканской собственностью, собст­венностью автономных образований и административно-территориальных единиц будет разграничено на основании законодательных актов союзных и автономных республик (и в установленные ими сроки).

По существу, речь идет о непосредственном и необра­тимом разделе имущества фактически унитарного госу­дарства между национально-государственными и адми­нистративно-территориальными образованиями. Это бес­прецедентное в нашей истории экономико-правовое реше­ние. После его реализации экономическую базу государ­ственного единства должна составлять не единая, жестко централизованная государственная собственность, а обще­союзный рынок, на 'котором функционируют самостоятель­ные, коллективные и индивидуальные товаропроизводите­ли, осуществляющие деятельность в условиях состязатель­ности и равноправия всех форм собственности и строящие свои отношения с республиканскими и местными органа­ми «на налоговой и договорной основе» (ст. 4 Закона СССР от 10 апреля 1990 т. «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных респуб­лик»).

Можно ли теперь говорить, что право государственной собственности, безотносительно к осуществляющим его субъектам (Союзу ССР, республикам, автономным и ад­министративно-территориальным образованиям), сохраня-

ет все 'присущие ему ранее особенности, и прежде всего— всеобъемлющий характер?

Если опираться на перечисленные ранее признаки, ха­рактеризующие специфику данной категории, то ответ дол­жен быть 'положительным.

Применительно к правам Союза ССР, союзных и авто­номных республик, являющихся суверенными государст­вами, это вообще не должно вызывать никаких сомнений. Применительно же к праву коммунальной собственности уже в ходе обсуждения проекта Закона о собственности высказывались сомнения в обоснованности ее отнесения к разновидности права государственной собственности. По­этому данная правовая форма нуждается в особом рас­смотрении.

Право коммунальной собственности. Появление этой категории в нашем гражданском законодательстве нельзя считать абсолютно новым. Достаточно сослаться на то обстоятельство, что Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. в ст. 52, перечисляя различные виды собственности, дря-мо называл «государственную (национализированную и муниципализированную)» собственность.

Правда, в литературе национализация и муниципали-зеция трактовались как «подвиды родового понятия обра­щения имущества в собственность государства: национа­лизированным считается имущество, поступающее в ве-депиб центральных органов власти, а муниципализирован­ным—имущество, поступающее в ведение местных Сове­тов» (Новицкий И. Б. История советского граждан­ского права. С. 45).

Однако уже из этого можно 'было бы сделать вывод о том, что право собственности местных (муниципальных) органов государства есть разновидность права государст­венной собственности.

По указанному пути пошло и законодательство при­балтийских республик, закрепившее еще до принятия об­щесоюзного Закона о собственности либо «муниципаль­ную собственность» (ст. 16 эстонского закона 'об основах хозрасчета), либо «собственность местных Советов» (ст. 18 латвийского закона об экономической самостоятельности), либо, наконец, «государственную собственность, передан­ную в ведение 'местных органов власти» (ст. 14 литовско­го закона об основах экономической самостоятельности). При всех разночтениях и здесь речь идет о разновидно­стях права государственной собственности. (В 'принятом позднее эстонском законе о собственности муниципаль-

ная собственность обособлена/от государственной в само­стоятельную форму собственности, субъектом которой объявлено «местное самоуправление»—ч. 1 ст. 2, ст. 30.)

Общесоюзное законодательство использовало иную терминологию для обозначения этих же отношений соб­ственности. Под собственностью административно-терри­ториальных образований (коммунальной собственностью) очо понимает принадлежность имущества населению дан­ных образований (территорий) в лице соответствующих местных Советов народных депутатов (п. 1 ст. 19, ст. 23 Закона о собственности, ст. 10 Закона об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР). Как равнозначное данному используется также понятие ^коммунальная собственность административно-территори­альной единицы» (п. 2 ст. 9 Закона о местном самоуправ­лении).

Субъектами рассматриваемого права (собственниками) являются, таким образом, местные Советы различных уров­ней —сельские, поселковые, районные, городские, област­ные, краевые.

Законодательство не содержит каких-либо специаль­ных ограничений для объектов права коммунальной соб­ственности. Напротив, Закон об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства существенно рас­ширил возможности участия местных Советов народных депутатов и «уполномоченных ими органов» в имущест­венных отношениях.

К коммунальной собственности теперь прямо отнесе-го имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом народных депутатов за счет принадлежащих ему средств (п 2 ст. 10 Закона), в том числе, следовательно, за счет средств местного бюджета.

Источники же доходов местных 'бюджетов (ст. 17 За­кона) не оставляют никаких сомнений в наличии специ­альных оснований возникновения права коммунальной собственности, аналогичных основаниям возникновения права государственной собственности (но не свойствен­ных другим формам собственности).

Наличие у местных Советов специальных законода­тельных гарантий их имущественной самостоятельности, предусмотренных указанным Законом, позволяет утверж­дать, что и их 'право собственности носит особый, в извест­ном смысле всеобъемлющий характер, во всяком случае, на их, региональном, уровне (поскольку это понятие те-

У8

перь вообще применимо к различным «уровням» государ­ственной собственности). Примечательно, что в ст. 31 эс­тонского Закона о собственности указано, что «муници­пальной собственностью может быть любое имущество, не­обходимое для обеспечения социального и экономическо­го развития административной единицы местного самоуп­равления», т. е. использована формулировка, аналогичная содержащейся в правилах этого же Закона об объектах государственной собственности (ч. 2 ст. 35).

Коммунальная, или муниципальная, собственность (терминология здесь в достаточной мере условна) может рассматриваться и как особая, самостоятельная разновид­ность права собственности, не относящаяся к государст­венной. Однако и при таком подходе не удается найти и обосновать сколько-нибудь существенные отличия в их правовом режиме.

В любом случае коммунальная (муниципальная) соб­ственность как 'бесспорная разновидность «публичной» собственности должна быть включена в общую с госу­дарственной группу прав собственности, противостоящих «частой» собственности граждан и юридических лиц (как это, например, установил Закон о собственности в РСФСР).

Закон о местном самоуправлении предусмотрел также наличие собственного имущества, в том числе «финансо­вых ресурсов», у органов территориального общественно­го самоуправления — советов микрорайонов, домовых, уличных и поселковых комитетов и тому подобных обра­зований, входящих наряду с местными Советами в общую систему местного самоуправления (п. 1 ст. 2, ст. 21 За­кона).

В ходе подготовки этого Закона были предприняты по­пытки (закрепленные в одном из его вариантов) объ­явить «собственность территориального самоуправления» совершенно самостоятельной разновидностью собственно­сти (и соответственно—права собственности). К тому времени уже имелся опыт польского законодательства, ус­тановившего в 1988 г. «собственность территориального самоуправления» («коммунальное имущество»), которой, впрочем, как фактические собственники распоряжались местные народные Советы (ст. 1 Закона от 16 июня 1988 г. об изменении Конституции nHP//Dziennik Ustaw. 1988. № 19. Poz. 129), а в Болгарии наряду с государственно!"» была признана еще и «общинная собственность» (ч. 2 ст. 1 Указа Государственного Совета Болгарии от 9 ян-

варя 1989 г. № 56 о хозяйс/венной деятельности//Държа-вен вестник. 1989. Бр. 4). /

Однако наш Закон о собственности прошел мимо этих попыток. А Закон о местном самоуправлении в п. 6 ст. 6 предоставил органам территориального общественного са­моуправления права юридического лица, превратив тем самым находящееся у них на праве собственности иму­щество в объект коллективной, а не государственной соб­ственности. Оно не входит в состав коммунальной собст­венности, а складывающиеся по поводу его присвоенно-сти отношения не 'могут опосредоваться нормами о праве государственной собственности.

Право собственности иностранных государств. Эта раз­новидность права государственной собственности отлича­ется от права собственности советских государств.

Право собственности иностранных государств на иму­щество, находящееся на территории СССР, признается нашим законом (ст. 30 Закона о собственности), но не носит всеобъемлющего характера. Его содержание и осу­ществление устанавливаются прежде всего международ­ными соглашениями (договорами) и лишь во вторую оче­редь (в дополнительном, субсидиарном порядке) — нацио­нальным, советским гражданским законодательством.

Объекты их права собственности на территории СССР ограничены имуществом, необходимым для дипломатиче­ских, консульских и иных международных отношений, и в этом смысле носят целевой характер. Конкретный субъ­ект права собственности в указанных случаях определяет­ся международными соглашениями, либо национальным законодательством соответствующего государства.