Раздел 10. Система органов государственной власти в субъекте РФ

 

1. Регулирование системы органов исполнительной власти

В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в Российской Федерации образуется единая система исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Единую систему исполнительной власти в Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительные органы власти субъектов РФ. Приведенное конституционное положение является, по сути, основополагающим. В нем определяется иерархичная связь (соподчиненность) двух уровней исполнительной власти - федеральной и субъектов РФ, а также их организационная и функциональная соотносимость (корреляция).

Соподчиненность двух уровней единой системы исполнительной власти в Российской Федерации нормативно выражается в том, что Правительство РФ возглавляет эту систему (ст. 1 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ (с изм. на 28.12.2010 г.) О Правительстве РФ). Отсюда следует, что акты Правительства РФ, принятые в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, обязательны для исполнения не только федеральными органами исполнительной власти, но и для исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ. Сложную правовую природу имеет и система органов исполнительной власти в субъектах РФ.

Во-первых, эта система выступает в качестве одного из элементов (подсистемы) единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. Как подсистема она осуществляет функции исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Органы исполнительной власти субъекта РФ осуществляют исполнительские функции на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституций (уставов) и законов субъекта РФ. Соответствующие полномочия осуществляются органами исполнительной власти субъектов РФ самостоятельно.

Самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ в осуществлении своих полномочий является относительной. Поскольку компетентностная основа их автономии регулируется федеральным законодательством и законодательно ограничена. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют в пределах ведения Российской Федерации те полномочия, которые переданы им федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном ч. 2 ст. 78 Конституции РФ и № 184-ФЗ. Данные полномочия передаются на основе соглашения между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами власти субъекта РФ. Пределы передачи полномочий определяются Конституцией РФ. Так, исполнительным органам власти субъектов РФ не могут быть переданы те полномочия, которые конституционно закреплены за федеральными органами власти Конституцией РФ.

Во-вторых, система органов исполнительной власти в субъектах РФ выступает как исключительно самостоятельная система при осуществлении полномочий по предметам ведения субъектов РФ согласно ст. 73 Конституции РФ.

В-третьих, система органов исполнительной власти в субъектах РФ является единой иерархированной. Согласно ч. 1 ст. 17 № 184-ФЗ систему органов исполнительной власти субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Иные органы власти, формируемые в соответствии со структурой исполнительных органов субъектов РФ, находятся в подчиненном положении. Решения высшего органа исполнительной власти субъекта РФ являются обязательными для исполнения иными исполнительными органами субъекта РФ.

 

 

2. Состав системы органов исполнительной власти.

Состав системы органов исполнительной власти в субъекте РФ характеризует устройство исполнительной власти. В ст. 17 № 184-ФЗ закрепляется понятие «система органов исполнительной власти субъектов РФ». Устанавливается, что в состав единой системы органов исполнительной власти в субъектах РФ входят: 1) высший исполнительный орган; 2) иные исполнительные органы. Кроме того, в единую систему органов исполнительной власти субъекта РФ входит высшее должностное лицо, если эта должность учреждена конституцией (уставом) субъекта РФ (ст. 2 № 184-ФЗ). В случае учреждения должности высшего должностного лица субъекта РФ это лицо приобретает полномочия руководителя высшего исполнительного органа власти.

Конституции (уставы) субъектов РФ согласно Федеральному закону № 184-ФЗ определяют высшее должностное лицо не только как руководителя высшего исполнительного органа но и как лицо, возглавляющее исполнительную власть в субъекте РФ или являющееся главой исполнительной власти. Высшее должностное лицо, будучи руководителем высшего исполнительного органа (или главой исполнительной власти), входит в состав единой системы органов исполнительной власти в субъекте РФ в качестве ее структурного элемента.

Последнее обстоятельство во многом объясняется тем, что статус высшего должностного лица субъекта РФ в системе власти особый. Он несет ответственность за исполнение высшим исполнительным органом действующего законодательства, выполняет представительские функции и иные особые полномочия, которые по природе свойственны главе субъекта РФ (подробнее см. гл. 3)

Система органов исполнительной власти в субъектах РФ является многозвенной. Ее обязательными элементами являются конкретно определенные ст. 2 и 17 № 184-ФЗ лица (высший исполнительный орган власти и высшее должностное лицо), а также конкретно не определенные федеральным законодателем исполнительные органы.

В силу открытости положений ст. 17 № 184-ФЗ многозвенный состав (структура) системы органов исполнительной власти субъектов РФ определяется по-разному в порядке, закрепленном конституцией (уставом) субъекта РФ согласно Федеральному закону № 184-ФЗ. Данными полномочиями наделяется высшее должностное лицо.

В субъектах РФ формируются следующие виды систем органов исполнительной власти:

- двузвенные: 1) высший исполнительный орган власти, в том числе руководитель высшего органа; 2) иные исполнительные органы. Этот вид системы не включает высшее должностное лицо в качестве самостоятельного элемента, так как данная должность в субъекте РФ не учреждается. Такая модель исполнительной власти действует в Республике Хакасия;

- трехзвенные: 1) высший исполнительный орган; 2) высшее должностное лицо; 3) иные исполнительные органы;

- четырехзвенные: 1) высший исполнительный орган; 2) высшее должностное лицо; 3) иные исполнительные органы; 4) должностное лицо, организующее работу высшего исполнительного органа (например, председатель правительства, статус которого определяется конституцией (уставом));

- пятизвенные – включают все элементы четырехзвенной системы, обозначенные выше, и пятый элемент в лице вице-президента республики в составе Российской Федерации. Данное лицо имеет собственный нормативно определенный конституционный статус. Например, статус вице-президента Республики Саха (Якутия) закреплен в Конституции Республики.

 

 

3. Особенности территориальной организации исполнительной власти.

Территориальная организация исполнительной власти обусловлена характером распределения исполнительной власти на территории субъекта РФ в целом и в его административно-территориальных

власти.

При одноуровневой модели учреждаются только исполнительные органы субъекта РФ, то есть те органы, которые осуществляют полномочия на всей территории субъекта РФ. При этой модели территориальной организации власти исполнительские функции в административно-территориальных единицах передаются в установленном порядке муниципальным образованиям. В силу чего территориальные органы исполнительных органов власти субъекта РФ в данных единицах не образуются.

При двухуровневой модели учреждаются: 1) исполнительные органы власти, действующие на всей территории субъекта РФ. Это высший уровень исполнительной власти; 2) территориальные органы исполнительных органов власти в административно- территориальных единицах (районах, городах, в том числе в АТЕос). Это нижний уровень. Территориальные органы исполнительных органов власти осуществляют местное государственное управление.

Двухуровневая модель территориальной организации исполнительной власти не предусматривает передачу государственных полномочий муниципальным образованиям либо предусматривает частично. Если государственные полномочия передаются муниципальным образованиям частично, то на территории субъекта РФ одновременно осуществляется местное государственное управление территориальных органов исполнительных органов власти субъектов РФ и местное государственное управление, осуществляемое муниципальными образованиями.

 

4. Система органов исполнительной власти в Пермском крае.

Правовую основу системы органов исполнительной власти Пермского края составляют Конституция РФ, федеральные законы, Устав Пермского края, закон Пермского края от 07.09.2007 г. № 107-ПК (с изм. на 24.08.2010 г.) О системе органов государственной власти Пермского края. В части социальных гарантий должностным лицам исполнительной власти края действует закон Пермского края от 05.03.2004 г. № 1294-270 (с изм. на 07.09.2007 г.) Об исполнительных органах государственной власти Пермского края.

Согласно п.1 ст.2 Закона № 107-ПК система органов исполнительной власти Пермского края представляет собой взаимосвязанную совокупность исполнительных органов государственной власти края, наделенных в установленном порядке государственными полномочиями, действующих в целях реализации социально-экономического развития края. В соответствии с федеральным законодательством исполнительные органы всех субъектов РФ наделяются также полномочиями в сфере науки, культуры, защиты прав и свобод человека и др. Поэтому приведенное законодательное положение должно толковаться не буквально и расширительно.

Система органов исполнительной власти в Пермском крае является трехзвенной. В нее входят: 1) высшее должностное лицо - губернатор края; 2) Правительство края; и 3) иные исполнительные органы края.

Губернатор края. Губернатор как высшее должностное лицо края выполняет согласно № 184-ФЗ полномочия руководителя высшего исполнительного органа, а в соответствии с Уставом края он возглавляет исполнительную власть в крае. Губернатор несет ответственность за обеспечение исполнения высшим исполнительным органом государственной власти края действующего законодательства, осуществляет общее руководство исполнительными органами власти края в целом и по отдельным вопросам. Эти положения в основе определяют доминирующую роль губернатора в системе исполнительной власти. Причем, его доминанта распространяется на всю государственную власть края, что создает угрозу принципу разделения властей.

В законодательстве края прямо не определяется положение, согласно которому губернатор края входит в систему органов исполнительной власти края. Более того, в соответствии с п.2 ст.2 № 107-ПК губернатор не включается в систему органов исполнительной власти края.

В месте с тем статус губернатора края не позволяет рассматривать это должностное лицо вне системы исполнительной власти. Полномочия губернатора по природе являются главным образом исполнительскими. Поэтому губернатор как руководитель высшего исполнительного органа власти и высшее должностное лицо, возглавляющее исполнительную власть в крае, есть неотъемлемая составная часть системы органов исполнительной власти края. В силу изложенного приведенное законодательное положение должно быть откорректировано.

Правительство края - это высший исполнительный орган государственной власти. Правительство входит в систему органов исполнительной власти края. Согласно № 184-ФЗ, Уставу края и п.2 ст.2 Закона № 107-ПК Правительство края стоит во главе этой системы. Правительство края осуществляет непосредственное руководство исполнительными органами края.

Правительство края формируется губернатором и подотчетно ему. Правительство края является коллегиальным органом, оно состоит из членов Правительства. Количественный состав Правительства устанавливается губернатором.

В структуру Правительства края входят: председатель, заместитель председателя, министры, глава Коми-Пермяцкого округа - министр по делам Коми-Пермяцкого округа и иные члены.

Председатель Правительства края организует деятельность Правительства. Он не является самостоятельным звеном системы органов исполнительной власти края, поскольку его статус регулируется подзаконными правовыми актами, а полномочия не гарантируются Уставом края.

Иные исполнительные органы власти края. К ним относятся отраслевые (межотраслевые) исполнительные органы власти и территориальные органы. Отраслевыми исполнительными органами власти края являются министерства, агентства, инспекции, а также иные исполнительные органы края, в числе которых региональная энергетическая комиссия и комитет записи актов гражданского состояния.

Министерство края - это исполнительный орган государственной власти края, преимущественно осуществляющий функции по выработке региональной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами губернатора края и Правительства края сфере деятельности. Министерство возглавляет министр. Всего в крае 16 министерств (министерство финансов, министерство градостроительства и инфраструктуры, министерство жилищно-коммунального хозяйства, министерство здравоохранения, министерство природных ресурсов и др.).

Агентство края - это исполнительный орган государственной власти, преимущественно осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказании государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции. Возглавляет агентство руководитель. Всего в крае 9 агентств (по занятости населения; по управлению имуществом, по управлению учреждениями здравоохранения и др.).

Инспекция края - это исполнительный орган государственной власти края, осуществляющий преимущественно функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Возглавляет инспекцию руководитель. Всего в крае 7 инспекций (государственная ветеринарная инспекция, государственная инспекция по экологии и природопользованию и др.).

Территориальные исполнительные органы власти - это образуемые в административно- территориальных единицах края территориальные органы краевых исполнительных органов или обособленные структурные подразделения краевых исполнительных органов на территории края. Территориальные органы или обособленные структурные подразделения краевых органов уполномочены осуществлять функции государственного управления в установленной сфере деятельности (на определенной территории - в административно-территориальной единице).

Итак, в Пермском крае действует двухуровневая модель территориальной организации исполнительной власти, а именно: 1) высший уровень - исполнительные органы власти края; 2) территориальные органы исполнительных органов власти края либо их обособленные структурные подразделения. В то же время организационно-функциональная модель системы исполнительных органов власти края является трехзвенной (высшее должностное лицо - губернатор края, высший исполнительный орган государственной власти - Правительство края и иные исполнительные органы власти края).

Наряду с этим в Пермском крае формируются такие государственные органы, как администрация губернатора края и аппарат Правительства края. Указанные органы не определяются в законодательстве в качестве исполнительных органов государственной власти. По природе эти органы являются организационно-вспомогательными, они способствуют исполнению полномочий губернатора и Правительства края. При этом администрация губернатора и аппарат Правительства края могут осуществлять отдельные организационно-распорядительные функции, присущие исполнительной власти.

Правовые акты исполнительных органов власти Пермского края. Согласно Закону № 107-ПК губернатор края издает указы и распоряжения, Правительство края - постановления и распоряжения, а председатель Правительства края - распоряжения. Иные исполнительные органы власти издают приказы.

В форме указов и постановлений издаются нормативные правовые акты, а в форме распоряжений - нормативные акты по оперативным и текущим вопросам.

В № 107-ПК регулируется порядок опубликования нормативных правовых актов, предусматривающий сроки их обнародования и вступления в законную силу, а также источники официального издания.