Виды и уровни государственного управления

Основанное на силе власти и верховенстве права государственное управление представляет собой очень сложную систему, имеющую комплексный, многоплановый и многогранный характер, что требует выделения в его составе отдельных элементов – субъектов и объектов управления, их сложных взаимосвязей и проявлений, подходов и принципов управления, форм и методов и т. д., которые находятся между собой в определенной логической согласованности, взаимодействии и взаимозависимости, обеспечивая государственному управлению сложную организованную целостность.

Сложная организованная целостность государственного управления во всем богатстве и разнообразии его элементов и свойств имеет первостепенное значение для практики государственного управления.

Все многообразие государственного управления, исходя из определенных основополагающих признаков – критериев, можно представить через его различные уровни и виды.

В зависимости от характера взаимоотношений центральной власти иорганов административно-территориальных единиц выделяют субординационное и координационное управление.

Координационное управление присуще федерациям или конфедерациям, когда наряду с едиными центральными органами власти существуют и периферийные, обладающие полной, или частичной самостоятельностью. Для координации действий (например, в области обороны) создаются специальные объединенные органы.

Субординационное управление основано на административном подчинении периферии центру, что характерно для унитарных государств, которые не имеют в своем составе самостоятельных административных единиц. В таком государстве органы государственного управления всех уровней действуют по единым стандартам.

По уровню управления выделяют республиканское, региональное и местное управление.

По воздействию на объект и в зависимости от самого объекта управления выделяют отраслевое и функциональное управление.

Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчинения от центра до предприятия и реализуется через функциональные и отраслевые министерства. Наиболее эффективно оно реализуется через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции.

Функциональное управление осуществляется органами исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и т. д.

В зависимости от периода действия управление может быть стратегическим, тактическим и оперативным.

Стратегическое управление определяет долгосрочную перспективу развития общества как по всем, так и по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, задает программу деятельности каждому звену управления.

Тактическое управление – это кратковременное управление, которое предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей. В случае необходимости тактическое управление предполагает корректировку некоторых показателей стратегического плана (если, например, выявляется действие каких-либо ранее неучтенных факторов). Этот вид управления предполагает высокий профессионализм, гибкость мышления, инициативность управленческого персонала.

Оперативное управление направлено на решение текущих задач, а также возникающих в процессе управления новых проблем. Этот вид управления предполагает четкую постановку задачи исходя из конкретной ситуации.

Можно выделить также такой специфический вид управления, как антикризисный, который вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий.

Все виды государственного управления обусловлены формой правления, территориально-административным устройством, политическим режимом, что, в конечном счете, определяет социальную сущность государства.

Территориально-административное деление государств во многом определяет структуру уровней государственного управления. В большинстве стран их три: национальный, региональный и местный. Каждому из уровней управления отведена особая, автономная сфера компетенции, каждый подчинен определенным органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т. д. (в соответствии с законом).

На национальном уровне государственное управление осуществляется центральными органами, представляющими все общество. К таким органам относятся глава государства, парламент, правительство, министерства и ведомства и др. Они имеют широкие полномочия и призваны, прежде всего, решать вопросы обороны, внешней политики, экономического и социального развития, связи, транспорта, всего жизнеобеспечения государства. Принятые ими решения носят общеобязательный характер.

На региональном уровне управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие территорий и выравнивание уровней их экономического и социального развития.

На местном уровне,вне зависимости от формы территориально-административного устройства, выполняются следующие функции:

· обеспечение общественной безопасности;

· решение проблем здравоохранения;

· социальные программы;

· регулирование (защита потребителей, дорожная безопасность);

· обслуживание (школы, парки, библиотеки и т. д.);

· планирование общественного строительства;

· владение и распоряжение государственными предприятиями.

Кроме выделенных видов, государственное управление можно представить в единстве государственно-политического и государственно-административного аспектов, что предопределяет возможность разделения его на политическое и административное управление.

 

1.5. Государственно-административное и политическое управление

 

Разделение государственного управления на политическое и административное является сложной, противоречивой и спорной проблемой. Соотношение между ними зависит от типологии государства, особенностей политической системы, роли наднациональных структур в принятии политических решений, а также от иерархии организации в системе государственного управления. Чем выше иерархия, тем значительней роль политической составляющей государственного управления.

Границы между политическим и государственно-административным управлением достаточно условны, они неразрывно связаны между собой в рамках единой подсистемы государственного управления (рис. 1. 2). При этом эффективность политического управления определяется качеством взаимодействия государства с гражданским обществом.

	Политическая система
Государственно-административное управление	Политическое управление	Политическое общество	Неполитическое общество
Государственное управление		Гражданское общество
Общество

 

Рис.1.2. Модель, интерпретирующая взаимосвязь политического и государственно-административного управления с политической системой и гражданским обществом

 

Вместе с тем неразрывная связь между политическим и государственно-административным управлением не должны вести к их смешению. Независимость государственного управления вполне логически соотносится с принципом разделения властей.

Независимость администрации от политической власти имеет моральное и функциональное (социологическое) значение, так как является необходимой для сохранения административного организма (например, при смене правительства она обеспечивает определенную преемственность администрации).

И хотя должна быть хорошо отлаженная система взаимодействия между политиками и администраторами, их деятельность должна быть четко разграничена.

Начало теоретической разработке вопросов разделения политиков и администраторов, выделению административно-государственного управления положил будущий президент США, профессор Вудро Вильсон в 1887 году в своей работе «Изучение администрирования». Он считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата, а систему государственного администрирования должен отличать высокий профессионализм, т. е. подбор государственных служащих должен осуществляться по их профессиональной компетентности, что обеспечит превращение бюрократии в инструмент профессионального управления, основанного на принципе «иерархии и разделения функций». Он высказывал мнение, что политики должны контролировать деятельность администраторов, которые будут просто следовать направлениям, заданным для них политическими лидерами и не смогут «вмешиваться» в политику.

Идеи Вудро Вильсона поддерживал Франко Дж. Гуднау, который также проводил четкое разграничение между политиками и администраторами.

Их взгляды разделял немецкий ученый Макс Вебер, который считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Чиновник должен управлять, в то время как политик должен бороться. Выработанные им принципы формирования бюрократической модели административно-государственного управления достаточно универсальные и не утратили своего значения и сегодня. В качестве таких принципов он выделил:

· административные учреждения организованы иерархически;

· каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

· служащие назначаются с учетом их профессиональной квалификации;

· гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;

· для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

· служащий не владеет учреждением, в котором работает;

· служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

· смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций*.

Отделение политиков от администраторов можно рассмотреть также через призму принимаемых решений. Политические решения характерны для политиков и политических институтов и связаны с необходимостью разрабатывать и реализовывать политическую стратегию. Административные решения присущи, прежде всего, бюрократическим организациям, которые нацелены на решение практических проблем государственной политики и исполнение воли политиков. К числу таких организаций можно отнести, например, министерства, комитеты.

Но между политическим и административным управлением нельзя провести четкую границу.

Современная наука предлагает различные модели взаимодействия политиков и администраторов:

· классическая теоретическая веберианская модель полной политической нейтральности, лояльности бюрократии политической власти, когда политики правят, а чиновники управляют;

· модель «собственной политизации» бюрократов и «партийно-ориентированная» модель Ф. Ригаса, когда партия благодарит активиста за участие в борьбе продвижением по службе;

· модель Дж. Эвербаха, Р. Патнэма и Б. Рокмана, когда чиновники и политики совместно формируют и реализуют государственную политику.

Государственный служащий наряду с административно-распорядительными, квалификационно-управленческими функциями выполняет и функции политические (формирует определенные ценности, трактует политико-правовые приоритеты и т. д.).

Поэтому нельзя полностью признать политическую нейтральность аппарата государственного управления, так как, во-первых, бюрократическая элита активно участвует в выработке политического курса государства и, во-вторых, нередко сама принимает ответственные политические решения:

· реализуя на практике законы, указы, иные политические решения, осуществляет управление развитием страны во всех сферах жизнедеятельности;

· обладает остаточными ресурсами и рычагами, чтобы воздействовать на выбор того или иного политического курса;

· в предоставлении многих услуг населению государственный аппарат был и является по сути монополистом, чем и объясняется его огромное управляющее воздействие на общественную и личную жизнь граждан и т. д.

Это объясняется рядом причин:

· государственные служащие владеют знаниями и объективной, достоверной и своевременной информацией, которая может различным образом планироваться, собираться, анализироваться, храниться, структурироваться, фильтроваться, интерпретироваться и предоставляться политикам;

· государственные служащие влияют на процесс формирования и проведения государственной политики на всех этапах подготовки, принятия и реализации решений посредством консультирования политиков и осуществляя их информационно-аналитическое обеспечение;

· нормотворчество, нормоприменение и интерпретация госслужащими законов;

· способностью чиновников агрегировать и артикулировать групповые, корпоративные и даже национальные интересы, формулировать проблемы, цели, ограничения и альтернативы, определять критерии качества управления.

Теория административно-государственного управления представляет собой важное научное направление, которое можно рассматривать как самую молодую теорию управления обществом, призванную поставить на рациональную научную основу практику государственного администрирования.

Процесс совершенствования системы государственного управления предполагает также дальнейшую регламентацию функций и компетенции отдельных органов государственного управления, а также обязанностей всех чиновников. Эти меры должны быть направлены на укрепление и упорядочение деятельности государственного аппарата и усиление контроля за его работой.

Сегодня, разделяя политическое и административно-государственное управление, требуются уточнения их определений и понятий.

В своем учебнике «Государственное (административное) управление» Н. И. Глазунова предлагает следующие определения:

Государственно-политическое управление – это деятельность институтов политической власти республиканского, областного и местного уровней.

Государственно-административное управление – это практическая реализация исполнительной власти или, другими словами, вид государственной деятельности по управлению делами государства, т. е. собственно практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений.

В. А. Козбаненко разделение государственного управления на политическое и государственно-административное («собственно» государственное) рассматривает через вопросы:

· что делать и почему (это политическое управление);

· как делать и при помощи чего (это государственно-административное).

На наш взгляд, рассмотренные понятия, дополняя друг друга, вполне раскрывают содержание политического и государственно-административного управления и могут использоваться при изучении курса «Теория и практика государственного управления».

Контрольные вопросы и задания

1. Чем предопределено и что представляет собой управление как необходимый элемент жизнедеятельности людей?

2. Раскройте понятие «управленческая парадигма» и охарактеризуйте ее содержание.

3. Представьте современные подходы к формированию управленческой парадигмы.

4. В чем суть государства как социального феномена?

5. Дайте понятие и характеристику современного государства.

6. Как отличаются между собой государства по формам правления и государственно-территориальному устройству?

7. Представьте основные типы государств и дайте им характеристику.

8. Что представляет собой государственное управление и какова его природа?

9. Что представляет собой государственное управление в широком и узком смысле?

10.Чем предопределена необходимость государственного управления?

11.Чем определяются границы государственного управления?

12.Чем предопределяются возможности государственного управления?

13.Выделите и охарактеризуйте виды государственного управления.

14.Какие уровни государственного управления выделяют и чем предопределяется их объективная необходимость?

15.Каково содержание и соотношение понятий «государственно-административное управление» и «политическое управление»?

Глава 2. Становление и развитие теории и практики
государственного управления

Ключевые слова:

«классическая школа»; «школа человеческих отношений»; бихевиоризм; системный подход; структурно-функциональный подход; теория мотивационной гигиены; концепция экономики благосостояния; концепция конкурирующих групп; теория альтернативного бюджетирования; концепция организационного развития; теория общественного выбора; социологическое направление; экономическое направление; система мягкого мышления; организационная кибернетика; балансирующая система; теория конфликтов; государственно-административное управление

Вопросы   2.1. Этапы эволюции теории государственного управления. 2.2. Развитие теории государственного управления в России и Беларуси. 2.3. Концепции государственного управления. 2.4. Современные проблемы и направления совершенствования государственного управления.