Причины областной реформы Петра I

Областная реформа Петра I проводилась одновременно с устройством коллегий. Осуществление этой реформы диктовалось необходимостью совершенствования системы административного деления, которое во многом устарело к началу XVIII века. В XVII векетерритория Московского государства делилась на уезды — округа, имевшие с городом тесные хозяйственные связи. Во главе уезда стоял воевода, присланный из Москвы. Уезды по своему размеру были чрезвычайно неравномерны — иногда очень крупные, иногда очень маленькие. В 1625 году число уездов составляло 146, помимо которых существовали волости в качестве самоуправляющихся единиц. К XVIII веку отношения между центром и провинцией стали крайне сложными и запутанными, а само управление уездами из центра — крайне громоздким. Другой важной причиной проведения областной реформы Петра I была необходимость создания новой системы финансирования и продовольственно-материального обеспечения армии и флота для успешного ведения Северной войны1700—1721 годов.

Учреждение губерний

18 декабря 1708 года был издан указ Петра I, согласно которому учреждались 8 губерний:

§ Московская с 39 уездами во главе с Стрешневым Тихоном Никитичем;

§ Ингерманландская (позднее Санкт-Петербургская) с 29 уездами во главе с Меншиковым Александром Даниловичем;

§ Киевская с 56 уездами во главе с Голицыным Дмитрием Михайловичем;

§ Смоленская с 17 уездами во главе с Салтыковым Петром Самойловичем;

§ Архангелогородская с 20 уездами во главе с Голицыным Петром Алексеевичем;

§ Казанская с 71 уездами во главе с Апраксиным Петром Матвеевичем;

§ Азовская с 77 уездами во главе с Апраксиным Фёдором Матвеевичем;

§ Сибирская с 30 городами во главе с Гагариным Матвеем Петровичем.

Территория губерний была достаточно обширной. Например, Московская губерния включала в себя современную Московскую,Калужскую, Тульскую, Рязанскую, Владимирскую, Костромскую и часть Ярославской области.

Впоследствии Пётр увеличил число губерний на две, образовав Рижскую, Астраханскую и Нижегородскую, а Смоленскую уничтожив как самостоятельную, поделив её между Московской и Рижской губернией.

Пять из десяти губерний — Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская — были приморскими, причём к ним были приписаны области, находящиеся далеко от моря. Делалось это для того, чтобы налоговые сборы с этих областей содержали флот (с этой же целью 25 городов с уездами были приписаны к корабельным лесам). Малороссия имела своё гетманское управление, но в городах края находились русские гарнизоны, и в военном отношении область управлялась русским губернатором.

Система управления

Во главе губерний были поставлены губернаторы, люди преимущественно военные. Губернаторы командовали расположенными в губернии войсками и в то же время были главными начальниками гражданского управления. Губернаторы других губерний не всегда были военными, например, в Казанской и Нижегородской губернии. Никаких задач по устройству местного благосостояния на губернаторов не возлагалось. Они должны были: собирать казённые сборы, блюсти за тем, чтобы все повинности, падавшие на губернию, были исполнены, чтобы определённое с губернии количество рекрутов и работных людей было доставлено в срок. Если губернатор доставлял денег, запасов, рекрутов сверх назначенного числа, то его ожидало царское благоволение. Если был недобор, то губернатору грозил штраф за каждого недостающего человека вплоть до конфискации в пользу государства его имения.

С 1715 года губерния разделялась на доли по 5536 дворов в каждой, и каждая доля находилась в ведении особого ландрата, который в пределах своей доли управлял всякими долями и земскими делами. В 1715 году ландратам было приказано жить в пределах своей доли в определённом городе, а уездные воеводы были отменены. При губернаторе постоянно находились два ландрата, а ландраты, управлявшие долями, должны были съезжаться в губернском городе раз в год. В этой роли ландраты из советников очень скоро перешли в положение исполнителей губернаторских поручений и под руководством губернаторов ведали разнообразными делами по губернскому управлению — собирали провиант для армии, налоги, рабочих для строительства и земляных работ на острове Котлин и вСанкт-Петербурге, высылали в столицу ямщиков, кузнецов, плотников, составляли различные отчётные ведомости, принимали участие в распределении сборов в губерниях, в переписке и освидетельствовании количества дворов и т. д.

Ещё с 1699 года прежние уезды стали именоваться провинциями. Во главе провинций остались прежние воеводы; в 1710 году они были переименованы в комендантов. Воеводы крупных городов стали называться обер-комендантами, а подчинённые обер-коменданту воеводы мелких городов — просто комендантами. С 1715 года обер-комендантов и комендантов в городах, где не было гарнизонов, заменили ландрихтеры. Провинцией называли такие округа, которые были очень удалены от губернского города и сами по себе составляли определённый хозяйственный и административный округ. Так, приписанные к Петербургской губернии верхневолжские города, с Ярославлем во главе, составляли особую Ярославскую провинцию, и это была единственная провинция Петербургской губернии. Таким образом, правильного разделения петровских губерний на провинции в описываемое время сделано не было: административным делением до 1715 года была доля. В Архангелогородской губернии были две провинции — Галицкая и Устюжская, в Московской губернии — восемь провинций, в Киевской — ни одной, потому что Малороссия делилась на полки.

Реформа 1719 года

Это первоначальное петровское разделение территории государства на восемь, а потом на десять больших губерний, а каждой губернии на доли, имело в виду военно-финансовые нужды. Когда выяснилось, что война подходит к концу, Пётр серьёзно задумался над устройством страны для мирного времени. С 1718 году, когда шла работа по учреждению коллегий, Пётр решил провести переустройство местного управления. Как известно, коллежское управление устраивалось по шведскому образцу. Но шведское устройство коллегий опиралось на областное, поэтому один из главных руководителей коллежской реформы, Фик, предложил провести устройство области в зависимости от нового коллежского распорядка.

26 ноября 1718 года Пётр утвердил решение Сената о введении шведских губернских учреждений и назначил годичный срок для окончательного устройства нового областного управления. С июля 1719 года новые административно-территориальное деление вводилось в Санкт-Петербургской губернии, а с 1720 года — повсеместно. По новому учреждению в Санкт-Петербургской губернии были образованы 14 провинций. Каждая провинция делилась на 5 дистриктов, состоявших из 1500—2000 дворов.

29 мая 1719 года Пётр утвердил распределение на провинции и других губерний. По смыслу этого указа провинция должна была стать высшим областным делением, но этот указ не отменял прежних губерний. Это было обусловлено необходимостью существования губерний в качестве военных округов. Провинциальный воевода не был подчинён губернатору и только иногда становился в известное ему подчинение как к военному начальству, например, по делам о рекрутском наборе. Затем с 1722 года воевода был сделан представителем провинциального суда, а губернаторы стали президентами высших надворных судов, при этом воевода подчинялся не лично губернатору, а надворному суду — коллегиальному учреждению, представителем котором был губернатор.

В течение 1720—1721 годов новое местное управление было введено по всей России. Во главе провинции стал воевода. Воевода должен был руководствоваться особой инструкцией. По ней воеводам предписывалось управлять провинцией в государственных интересах, заботиться о внешней безопасности провинции от неприятельского вторжения, не допускать в неё неприятельских шпионов. Воевода должен был следить за внутренней безопасностью провинции, соблюдением прав всех сословий.