Механизм принятия внешнеполитических решений

 

Российская Конституция предоставляет Президенту Российской Федерации право определять основные направления внешней и оборонной политики. Глава государства является главным дипломатом страны и Верховным Главнокомандующим ее Вооруженными силами и другими войсками. Президенту непосредственно подчинены члены правительства, ответственные за внешнюю политику, оборону и безопасность. Эти чиновники, а также председатели обеих палат Федерального собрания входят в состав Совета безопасности – консультативно-координационного органа, возглавляемого президентом.

Такая ситуация опирается на историческую традицию. Еще в 1906 году, согласно Основным законам Российской империи, император являлся верховным руководителем всех внешних сношений России. Председатель правительства в этой схеме являлся (и остается по сей день) ответственным за решение прежде всего экономических, финансовых, социальных проблем. Правда, в современном мире экономика и финансы являются наиболее интенсивной сферой международного взаимодействия.

Российская модель не уникальна. Схожие системы существуют и у ближайших партнеров и союзников РФ по Евразийскому экономическому союзу и СНГ – в Белоруссии, Казахстане и др. Российская конституционная схема распределения полномочий имеет параллели с системой управления внешней политикой в таких странах, как США и Франция, но, в отличие от них, она остается фикцией в условиях концентрации всей полноты власти в руках «первого лица».

Мы исходим из стабильности конституционного строя Российской Федерации. Россия останется президентской республикой. Вопрос состоит в укреплении и более эффективном функционировании других институтов, отвечающих за внешнюю политику после того, как произойдет неизбежная в какой-то перспективе смена «первого лица».

В том, что касается президентского блока, речь может идти о превращении аппарата Совета безопасности РФ в центр стратегических оценок, планирования, в том числе выработки вариантов политических стратегий и решений. Деструктивное соперничество между Совбезом и другими ведомствами (прежде всего МИДом) может быть предотвращено путем четкого разделения ответственности: Совбезу поручаются выработка общей стратегии и координация, МИДу – ведущая роль в реализации политики.

Особенно остро стоит вопрос о стратегии. Фактически у РФ ни в 1990-е, ни в 2000-е годы не было внятной стратегии ни в целом, ни на конкретных направлениях. Нет ее и сейчас. Украинский кризис – лишь еще одно горькое тому подтверждение. Как правило, Россия действовала реактивно, отвечая на те или иные шаги других государств. На важнейших направлениях ее внешней политики – европейском, евразийском, китайском, американском – стратегическое планирование отсутствовало. Были в лучшем случае общие идеи и более или менее удачное тактическое маневрирование. Такое положение дел необходимо менять. Секретарь Совета безопасности должен быть не только главным менеджером процесса координации действий различных ведомств в сфере внешней политики, но и главным помощником главы государства в вопросах внешнеполитической стратегии.

 

Правительство

 

Согласно Конституции, председатель правительства РФ является вторым лицом в государстве. «Второй» замещает «первого», а при определенных обстоятельствах сам может стать «первым». В соответствии с российской традицией премьер-министр в основном отвечает за вопросы экономики, социальную сферу, науку и образование, региональную и национальную политику. Все эти вопросы, начиная с экономики и финансов, в современных условиях имеют важный «внешний компонент». Глава правительства ведет международные переговоры по внешнеэкономической проблематике. Он возглавляет «большие комиссии» по экономическому сотрудничеству с крупнейшими государствами (с Китаем, в прошлом – с США).

Премьерская должность может рассматриваться как подготовка к президентству, но при условии, конечно, что кандидата поддержит большинство российских избирателей. Глава кабинета министров должен быть полностью готов при необходимости исполнять обязанности президента, в том числе во внешнеполитической области. С развитием российской политической системы значение кабинета министров как важнейшего института исполнительной власти будет расти. На том или ином этапе или в определенных обстоятельствах могут появиться коалиционные правительства. Это еще больше повысит самостоятельную роль премьер-министра.

Министерство иностранных дел остается ведущим ведомством внешнеполитического комплекса, хотя МИД давно утратил монополию в этой сфере. Глава МИДа – часть «президентского блока» в составе правительства. В то же время участие МИДа в работе кабинета – не пустая формальность. «Иностранные дела» неразрывно связаны с внутренними, а внешнеполитические решения вытекают из общих потребностей страны. Необходимость не только координации с другими ведомствами, но и понимание стоящих перед ними задач очевидна. В то же время повышение экономической и финансовой составляющих в принятии внешнеполитических решений требует повышения экономической подготовки и квалификации дипломатов всех уровней. Высшая школа экономики и МГИМО могли бы открыть соответствующие курсы для чиновников соответствующих ведомств, каждый университет по своему профилю.

В экономическом блоке правительства – министерствах финансов, экономического развития, промышленности и торговли, сельского хозяйства, а также в Центральном банке – очевидна потребность в повышении уровня геоэкономической политики и дипломатии. Россия участвует в интеграционном процессе в рамках Евразийского экономического союза, она является членом «Группы 20-ти», МВФ и Всемирного банка, БРИКС и ШОС, Азиатского банка структурных инвестиций и пр. В этой связи очевидна необходимость координации внешнеэкономической деятельности, стратегического целеполагания в этой области. Логично было бы определить головное ведомство, руководитель которого был бы главным помощником главы государства и главы правительства по внешнеэкономическим вопросам, а также главным лицом для соответствующих контактов с российским бизнесом. Такую роль мог бы играть министр финансов.

Другие ведомства также отвечают за сферы деятельности, тесно связанные с внешним миром. Министерство образования и науки должно привлекать внешние ресурсы для модернизации в области образования, науки и технологий. Министерство здравоохранения и социального обеспечения может быть задействовано в борьбе с эпидемиями. Министерство культуры отвечает за «мягкую силу» России. Другие министерства и ведомства «ведают» по сути глобальными проблемами: изменениями климата, состоянием экологии, качеством окружающей среды. Международное сотрудничество в этой области становится все более тесным, что требует гораздо более широкого стратегического взгляда и иного качества российской дипломатии.

Полувоенное Министерство по чрезвычайным ситуациям давно и активно участвует в международном сотрудничестве в ликвидации последствий природных и техногенных катастроф. Значение такой деятельности трудно переоценить. Реальная помощь, оперативно оказываемая сотрудниками МЧС пострадавшему населению других стран, является действенным элементом «мягкой силы» России. Министерство внутренних дел борется в том числе с трансграничной преступностью, а Федеральная миграционная служба играет важную роль в отборе переселенцев, способных укрепить человеческий потенциал России.

Комплекс учреждений, отвечающих за вопросы безопасности, напрямую подчинен главе государства как Верховному Главнокомандующему. В этом «комплексе безопасности» выделяются прежде всего Министерство обороны и специальные службы – разведка и контрразведка. По характеру своей деятельности эти ведомства являются наиболее закрытыми подразделениями правительства. В то же время чрезмерная закрытость очевидно вредит делу выработки и реализации общегосударственной политики. Новый характер международных отношений требует более качественной политической и экономической подготовки военных, особенно на высоком и высшем уровнях. Одновременно дипломаты и финансисты нуждаются в более глубоком понимании проблематики военной безопасности.

 

Парламент

 

Сегодняшняя Россия – это не просто президентская, а «суперпрезидентская» республика. Роль законодателей в нынешней политической системе РФ – даже не совещательная, а скорее формальная. По сути дела, она сводится к утверждению инициатив, исходящих из администрации президента. Крылатой оказалась фраза председателя Государственной думы Бориса Грызлова «парламент – не место для дискуссий». Помимо законодательного закрепления инициатив Кремля нынешний парламент выполняет также важные пропагандистские функции.

В перспективе Россия останется президентской республикой. Переход к парламентской модели нежелателен. Общество недостаточно структурировано, партии не сформированы, дробление власти в этих условиях ведет к ее параличу. Демократия вырождается во власть олигархов. В любом случае во внешней политике и обороне непосредственная персональная ответственность главы государства оправданна. Вместе с тем переход от ручного управления к институциональному уже давно назрел. Какое-то время национальный лидер может сохранять общий контроль за управлением во всех сферах, но при обязательном расширении де-факто самостоятельности институтов исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти. Конституционный скелет сохраняется, но на нем «вырастают мускулы»: институты наполняются реальным содержанием.

Ныне действующая Конституция РФ предоставляет Федеральному собранию широкие полномочия. Парламент формирует законодательную базу, в том числе в сфере внешней политики. Он также одобряет международные договоры и соглашения. Совет Федерации обладает правом разрешать применение Вооруженных сил за рубежом. Государственная дума, в свою очередь, играет ведущую роль в принятии федерального бюджета страны, в том числе ведомств, определяющих внешнюю политику.

Парламентарии во всем мире, не неся прямой ответственности за внешнюю политику своей страны, часто используют внешнеполитическую риторику во внутриполитических целях. Это представляет собой определенный риск. Сергей Витте в свое время опасался того, что «Дума перессорит нас со всеми иностранными государствами»[123].

Парламентарии являются представителями избирателей, хотя система выборов по партийным спискам делает эту связь непрямой. Тем не менее депутаты Государственной думы являются важным каналом транслирования сигналов о потребностях граждан и их настроениях, в том числе касающихся внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности государства. Члены Совета Федерации, представляющие многочисленные регионы страны, кроме того, отражают интересы и позиции отдельных областей и республик РФ, что получит, вероятно, большее значение с развитием Федерации.

Публичные и закрытые парламентские слушания в профильных комитетах (по иностранным делам, обороне, безопасности и др.) делают Государственную думу и Совет Федерации авторитетным центром серьезного обсуждения внешнеполитических проблем и вариантов их решения. Утверждение послов в различные государства позволяет провести публичный «аудит» отношений с конкретными странами, а заслушивание министра иностранных дел и других членов кабинета способствует мониторингу внешней политики РФ в целом. Парламент – место для выдвижения и продвижения инициатив, предлагающих альтернативные варианты решений. Статус парламента гарантирует, что альтернативные точки зрения и предложения будут как минимум услышаны и приняты во внимание.

Участие в национальных дебатах и подготовка к ним стимулируют повышение уровня компетентности политической элиты страны в международных вопросах. Политики приобретают опыт общения со своими коллегами, участвуют в межпарламентской дипломатии. Некоторые партии входят в международные клубы – Социнтерн, объединения либеральных и консервативных партий. Ряд партий поддерживают тесные контакты с партиями схожей ориентации за рубежом: к примеру, КПРФ – с компартиями Китая, Вьетнама, Кубы. Эти контакты имеют значение для страны в целом.

Имея в виду полуофициальный характер международной деятельности депутатов, некоторые из них могут выполнять деликатные миссии от имени правительства или президента, становиться авторитетными свидетелями важных событий, где полностью официальное российское присутствие по тем или иным причинам невозможно. Например, со временем именно депутаты могут сыграть важную роль в нормализации отношений с соседями России – Украиной, странами Прибалтики, Грузией, Молдавией.

Многопартийный характер российского парламента хотя и приглушен в последнее время, но в перспективе – как и в недавнем прошлом – он будет проявляться более заметно. Это обстоятельство делает актуальным проработку партийных подходов к внешнеполитическим проблемам России, определению «общей почвы» между позициями отдельных фракций и выработку внешнеполитического консенсуса (консолидированной платформы) по принципиальным вопросам. Межфракционный диалог на эти темы на уровне соответствующих комитетов, специальных комиссий, руководства палат является еще одним инструментом достижения общенационального согласия.

Базовое согласие в вопросах внешней политики между представителями различных партий – как думских, так и внепарламентских – важно также для того, чтобы исключить вовлечение внешних сил в российскую внутреннюю политику. Апелляции к внешнему миру за помощью против внутриполитических оппонентов недопустимы. Они всегда ведут к потерям для страны в целом.