Конституция Великобритании, ее структура

Великобритания - парламентская монархия, унитарное государство с автономными единицами (Северная Ирландия, Шотландия и Уэльс).

Великобритания не знает единовременно созданного акта, действующего в качестве конституции. Особенности Конституции относятся к ее форме, но не касаются содержания, ее сущности. По форме эта Конституция имеет комбинированный, несистематизированный характер: она слагается из двух частей - писаной и неписаной. Такой характер имеют все отрасли английского права, поэтому конституционное законодательство не отличается каким-либо особым своеобразием в этом плане. Внешне конституционное законодательство представляется не очень четким, определенным.

Британскую Конституцию часто называют неписаной, имея в виду то обстоятельство, что она никогда не была "записана" в едином акте. Писаная и неписаная ее части имеют, в свою очередь, различные, весьма разнообразные источники.

Писаная часть включает статутное право, т.е. принятые в различные годы и даже эпохи акты парламента (законы), регулирующие вопросы конституционного характера (но ни один из этих законов не является основным законом); с формальной точки зрения любой акт парламента может быть конституционным; главное в том, регулирует ли он отношения названного уровня. В конце XVII - начале XVIII в. был принят комплекс нормативных актов, который в совокупности с ранее сложившимися обычаями, законами, правовыми прецедентами обладал практически всеми признаками конституции в современном понимании этого слова. Среди них следует назвать: знаменитый Habeas Corpus Act 1679 г.(Акт для лучшего обеспечения свободы подданных и для предупреждения заточений за морями). Этот документ запрещал произвольные аресты, устанавливал судебный контроль над задержанными. И главное, предусматривал ответственность чиновников, виновных в произвольных арестах; Билль о правах (1689 г.), окончательно признавший Парламент законодательным органом; Акт о престолонаследовании (1701 г.), регламентирующий статус монарха; Акт о соединении с Шотландией (1707 г.).

В XX в. Парламент принял такие важнейшие акты, входящие в состав английской Конституции, как статуты, регламентирующие избирательное право (Акты о народном представительстве 1949 г., 1969 г., 1974 г., 1983 г.);структуру и полномочия палат Парламента (Акты о Парламенте 1911 г. и 1949 г., Акт о пэрах 1963 г., Акт о палате общин 1978 г.); организацию территории и местное самоуправление (Акты о местном управлении 1972, 1980, 1985, 1988, 1994 гг.). Таких актов Парламента, имеющих конституционное значение, сегодня насчитывается более 40.

Объективно к писаным актам относятся и судебные решения (прецеденты), имеющие своим предметом вопросы, также носящие конституционный характер. Хотя эти решения существуют в писаной форме, т.е. зафиксированы на бумаге, тем не менее британская доктрина относит их к неписаной части права. Выражение «писаный закон» означает закон, формально принятый парламентом, независимо от того, зафиксирован он на бумаге или нет, а термин «неписаное право» употребляется в отношении актов, не принимавшихся парламентом.

Судебные решения составляют систему «общего права»; они затрагивают главным образом права и свободы граждан, хотя в последнее время появились значительные нововведения. Отсутствие единого акта о правах и свободах ведет к необходимости судебного толкования существующих законов и норм обычного права. Прецеденты регулируют также отношения между различными государственными органами. Судебных прецедентов огромное множество; наибольшее значение имеют решения высших судебных инстанций, особенно Палаты лордов - верховной судебной инстанции страны. Ее решения носят обязательный характер; их принципам должны следовать все судебные инстанции, за исключением до 1966 г. самой Палаты лордов.

До названной даты эта Палата была связана своими собственными предыдущими решениями. В 1966 г. лорд-канцлер, являющийся одновременно министром юстиции, в своем заявлении о судебной практике заявил, что Палата лордов не будет более придерживаться названного правила, если того требуют интересы юстиции. Предыдущие решения, по его словам, представляют собой «достойные сожаления (unduly) препятствия, мешающие развитию судебной практики».

Обязательными прецедентами являются и решения апелляционного суда для всех судебных органов нижестоящего уровня, т.е. для различных высших судов по гражданским делам, королевских судов по уголовным делам, а также для всех нижестоящих по отношению к ним судов (например, для судов графств, судов магистратов).

Решения Высокого суда правосудия по гражданским делам и решения королевского суда по уголовным делам также обязательны для нижестоящих судов. Все низшие суды, связанные решениями вышестоящих судов, свободны принимать собственные решения.

Английская правовая система знает и прецеденты необязательного характера, которые включают решения судов иных ветвей судебной власти, чем суды, рассматривающие конкретные дела, а также решения нижестоящих судов одной и той же ветви, учитываемые вышестоящими судами в своей практике, когда те заимствуют их правовой опыт.

К собственно неписаной части относятся конституционные соглашения (обычаи), нигде юридически не зафиксированные, но регулирующие, как правило, важнейшие вопросы государственной жизни. Эти соглашения, или система обычного права, рассматриваются в Великобритании как основа конституционного права.

Обычаи представляют сложившиеся на практике правила, не пользующиеся судебной защитой. Они регулируют главным образом условия, связанные с Кабинетом министров и правительством в широком смысле этого понятия, отношения органов государственной власти между собой.

Назовем некоторые из конституционных соглашений.

1. Акты парламента с юридической точки зрения издаются Короной, Палатой общин и Палатой лордов. Королева обладает правом отказать в санкции в отношении принятого парламентом закона. По конституционному соглашению Королева должна санкционировать такой акт, если против этого не возражает ее Правительство.

2. Королева назначает Премьер-министром лидера политической партии, которая обладает большинством мест в Палате общин.

3. Премьер-министр должен быть членом Палаты общин.

4. Правительство должно обладать доверием Палаты общин. Если такое доверие отсутствует при обсуждении основных вопросов политики, то правительство должно уйти в отставку или посоветовать Королеве распустить парламент.

5. Корона осуществляет свое право роспуска парламента по совету министров.

6. Министры Короны индивидуально и коллективно ответственны перед парламентом.

7. Министры могут быть членами и Палаты общин, и Палаты лордов.

8. Парламент должен быть созван по меньшей мере один раз в течение года.

9. Судьи не должны принимать активного участия в политической жизни.

10. Члены парламента не должны критиковать судебную власть.

Исторически конституционные соглашения имеют различное происхождение. Они возникают в силу обстоятельств в результате межпартийной борьбы; играет роль и медленная эволюция существующей практики, приспособление её к меняющимся условиям. Никто не может заставить какое-либо лицо или учреждение соблюдать конституционный обычай, для этого нет какого-либо специального органа.

Статутное право носит фрагментарный характер; парламентских актов по конституционным вопросам насчитывается около четырех тысяч, и это число постоянно увеличивается. Некоторые акты парламента могут рассматриваться как чисто конституционные, целиком посвященные какому-либо вопросу конституционного регулирования. К ним, в частности, относятся несколько законов о составе, взаимоотношениях и полномочиях палат парламента (законы о парламенте 1911 и 1949 гг., Акт о пэрах 1963 г. и др.), законы об избирательном праве (многочисленные акты о народном представительстве, например 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989 гг. и т.д., постоянно нивелирующие институты избирательного права и избирательной системы) и др.

Конституционные нормы содержатся и в законах, в которых регулирование подобных проблем является частью акта наравне с другими вопросами. Например, в Акте о министрах Короны 1975 г. наравне с вопросами конституционного характера содержится много положений, относящихся к административному праву.

Конституционные нормы могут находиться и в актах делегированного законодательства.

Своеобразная форма британской Конституции влечет ряд последствий; прежде всего, входящие в нее компоненты исключают какой-либо особый порядок их принятия, изменения или отмены. Другими словами, Конституция относится к числу гибких, т.е. изменяемых с соблюдением обычной процедуры в парламенте или в условиях обычного судопроизводства.

Следующая особенность - отсутствие органов полновесного конституционного контроля в традиционном его понимании, так как невозможно сопоставлять издаваемые акты, принимаемые судебные решения с уже существующими парламентскими законами и действующими судебными решениями, если эти законы и решения не обладают повышенной юридической силой. Тем более нельзя определить, соответствует ли издаваемый акт конституционным соглашениям, нигде юридически не зафиксированным.

Отсутствие иерархии в актах, издаваемых парламентом, всеми признаваемый суверенитет парламента и точное следование судов букве закона - дополнительные аргументы о невозможности существования в Великобритании конституционной юстиции.

Из характера Конституции вытекает и то, что труды ученых юристов признаются в качестве источника конституционного права, поскольку они содержат необходимые обобщения, анализ писаных и неписаных норм Конституции. Толкование законов, прецедентов и обычаев является не первичным, а производным источником права. Хотя мнения ученых не обладают силой закона, но при отсутствии других норм судьи обращаются к принципам, сформулированным в научных трудах. Будучи однажды принятыми высшими органами судебной власти, такие принципы начинают действовать.

Труды таких британских ученых, как Дж. Локк (1632-1704 гг.), Э. Берк (1729-1797 гг.), У. Блэкстон (1723-1780 гг.), И. Бентам (1748-1832 гг.), А.В. Дайси (1835-1922 гг.), Дж. Ст. Милль (1806-1873 гг.), повлияли на развитие британской конституции.

Названные источники Конституции, однако, постепенно эволюционируют: заметно ослабевает роль прецедентного права, в то же время такие преимущества судебных прецедентов, как гибкость и эластичность, объясняют заинтересованность правящих кругов в сохранении «общего права». В последнее время заметно стало увеличиваться число источников статутного права.

Несомненно, что британская Конституция по форме очень отличается от других зарубежных основных законов, хотя и не является абсолютно уникальной. Подобную же форму имеет Конституция Новой Зеландии. Основной закон Канады 1982 г. с изданием Акта о Канаде приобрел систематизированный характер, включив начиная с 1867 г. 25 актов, регулирующих как конституционные, так и неконституционные вопросы, и оставив за своими пределами некоторые нормы чисто конституционного характера (например, касающиеся избирательного права).

Парламент Великобритании

Парламент - триединое учреждение: монарх (санкционирует закон, вето традиционно не используется, без разрешения не может присутствовать на заседаниях, все акты контрассигнуются премьер-министром), Палата лордов (только редкие возражения против законов), Палата общин (фактический законодатель, вето палаты лордов преодолевается простым большинством голосов, но лишь на сессии следующего года).

Парламент - теоретический хранитель суверенитета - в любой момент может предложить новое правило, отменив или упразднив предыдущий обычай. Суверенитет парламента - фундаментальный принцип британского конституционного права - также является принципом обычного права.

Принцип парламентского верховенства означает: парламент «имеет, при английском государственном устройстве, право издавать и уничтожать всевозможные законы; нет ни одного лица, ни учреждения, за которым бы английский закон признавал право преступать или не исполнять законодательные акты парламента...»

Всякий парламентский акт (или часть его), создающий новый закон или же отменяющий или изменяющий существующий закон, должен быть исполняем всеми судами. Тот же самый принцип с отрицательной стороны может быть выражен так: никакое лицо, никакое собрание лиц при английской Конституции не имеют права издавать постановления, которые были бы не согласны с парламентскими актами, или, другими словами, пользовались бы судебной защитой вопреки парламентскому акту, как писал выдающийся английский государствовед А.В. Дайси.

Палата общин (659 чел.) избирается на 5 лет без права отзыва членов. Кворум для принятия решений - 40 человек. Заседания - полная рабочая неделя.

В палате создаются следственные комиссии, Комитет всей палаты, постоянные комитеты. Возможно выражение недоверия правительству.

Нижняя палата - Палата общин - единственный выборный центральный орган государственной власти. Только депутаты этой Палаты могут именоваться членами Парламента. Численный состав Палаты - 659 членов, избираемых сроком на пять лет. Распущена Палата может быть монархом. Палату общин возглавляет спикер. Последний назначается монархом (фактически избирается палатой), голосует только при равенстве прочих голосов, выступать и комментировать выступления не может, полностью административно руководит процессом работы (выступления, прения, лишение слова). Данная ответственная должность существует с 1377 г.

Избираться в Палату может любой британский подданный (а также проживающие в стране граждане Ирландии и Содружества, достигший 21 года и удовлетворяющий установленным в законодательстве цензам. Среди таких цензов следует назвать ценз несовместимости: запрет быть членами Парламента для лиц, занимающих определенные государственные должности (профессиональные оплачиваемые судьи, гражданские служащие, военнослужащие и т.д.). Избирательный залог составляет 500 фунтов стерлингов, он не возвращается, если кандидат набрал меньше 5% голосов.

Выборы в Палату общин проводятся по мажоритарной системе относительного большинства. При этом отсутствует требование о получении кандидатом минимального процента голосов избирателей.

К важнейшим полномочиям Палаты относятся: принятие законов, бюджета, рассмотрение финансовых биллей, парламентский контроль за деятельностью Правительства и т.д. Только эта Палата может выразить последнему недоверие.

Палата лордов (около 1200 пэров) – верхняя Палата британского парламента. Председательствует в Палате лорд-канцлер, назначаемый премьер-министром (формально - монархом). Примечательно, что, несмотря на столь расширенный состав Палаты, кворум составляет всего три человека и в основном участие в ее работе принимают около 100 человек (судебные лорды и пожизненные лорды).

Традиционно в Палате лордов существует четыре вида членства:

1) духовные лорды (архиепископы Йоркский и Кентерберийский и епископы англиканской церкви);

2) судебные лорды (назначенные в Палату бывшие и действительные высшие судебные чины для оказания квалифицированной помощи при решении судебных дел);

3) наследственные пэры;

4) пожизненные пэры (получившие титул и место в Палате за выдающиеся заслуги перед Короной), они не имеют права передавать свой титул по наследству.

Длительное время Палату возглавлял Лорд-Канцлер, назначавшийся на должность Премьер-министром и являвшийся одновременно членом Кабинета (министром). Однако в связи с конституционной реформой с 2004 г. руководитель Палаты лордов занимает данную должность на внутрипалатной выборной основе и не входит в состав Правительства. По традиции руководитель Палаты лордов принимает участие в дебатах и голосовании, однако не решает процедурные вопросы, как это делает спикер Палаты общин. Эти полномочия осуществляются Палатой самостоятельно при координации лидера Палаты, которым является руководитель её наиболее крупной партийной фракции. В Палате имеются лишь неспециализированные комитеты.

В общих чертах компетенция Палаты лордов включает в себя следующие полномочия: 1) законодательные, 2) контрольные, 3) судебные. Первая группа обеспечивает участие палаты в законодательном процессе (рассмотрение в соответствии с процедурой вносимых законопроектов - биллей, исключением здесь является особое требование для внесения финансовых биллей, которые вносятся лишь в Палату общин; внесение поправок в законопроекты, принятые нижней палатой, и т.д.). Вторая группа полномочий главным образом заключается в контроле за работой Правительства. Судебные полномочия Палаты значительны и определяются тем, что она является высшей судебной инстанцией Великобритании. Однако в 2003 г. создано новое министерство по конституционным делам, которое должно взять на себя большинство полномочий Лорд-Канцлера, в том числе в судебной сфере.

Законодательный процесс. Законопроекты вносятся в Палату общин: от имени монарха проекты вносят министры, они же обычно вносят все общие проекты, а частные (персонального характера) поступают в виде петиций. 95% проектов - по инициативе Правительства. Спикер может ставить на голосование один из вариантов поправок комитетов по законопроектам по своему усмотрению, ограничивать время прений. Принятие решения - большинством общего числа членов Палаты общин. Палата лордов имеет право вето (возврат в Палату общин), преодолеваемое большинством Палаты общин, но только на сессии следующего года. Денежные проекты обязательно принимаются Палатой лордов в течение месяца (иначе - авто-согласие).

Большинство из принимаемых ежегодно около 100 законов - частные. Голосование производится возгласами (аккламация), выходом в разные двери («за» и «против»). Законопроекты обсуждаются только один день в неделю.

Монарх Великобритании

Глава государства занимает свой пост не путем выборов, а по наследству. Применяется кастильская система наследования: трон переходит к старшему сыну, а если сына нет - к старшей дочери. Трон наследуется по прямой восходящей линии наследниками обоих полов, однако преимущество отдается мужчинам («младший брат исключает старшую сестру»). Супруг или супруга монарха не являются престолонаследниками. В качестве особого требования, предъявляемого к британскому монарху и членам его семьи, выступает принадлежность к Англиканской Церкви.

До сих пор юридически королевские полномочия весьма велики, но в действительности они фиктивны. С XVIII в. полномочия монарха теоретически остаются неизменными. Монарх - составная часть парламента, глава исполнительной и судебной власти, глава Англиканской Церкви и Церкви Шотландии, имеющей отдельный статус.

В Великобритании термин «монарх» не совпадает с термином «Корона». Если первый обозначает личность и пост главы государства, то второй обозначает, во-первых, то же самое и, во-вторых, всю исполнительную власть в стране, включающую помимо монарха Премьер-министра и Кабинет министров, составляющих Правительство.

Монарх - символ единства нации, преемственности государства, гарант стабильности в обществе; лицо неприкосновенное, он не подлежит уголовной, административной, гражданской ответственности, не может быть задержан и т.д. Монарх политически нейтрален, не является членом какой-либо партии. Юридически монарх обладает значительными полномочиями, которые подразделяются на личные и политические. К личным относятся: право на атрибуты монаршей власти; право на содержание королевского двора; право на освобождение от уплаты налогов.

Политические прерогативы монарха охватывают полномочия по осуществлению государственной власти, касающиеся влияния на внешнюю и внутреннюю политику государства. Такие политические прерогативы осуществляются по совету и при участии соответствующих членов Кабинета. Их можно подразделить на полномочия, связанные со следующими сферами:

- законодательной (являясь частью Парламента, монарх имеет право созывать и распускать Парламент, право подписи законопроектов, принятых этим органом, право абсолютного вето);

- управленческой (право назначать и увольнять министров, главу Кабинета, осуществлять руководство вооруженными силами, управление собственностью Короны, жаловать почетные звания, дворянские титулы, назначать членов Палаты лордов и т.д.);

- судебной (правосудие осуществляется от имени монарха, ему принадлежит право помилования);

- внешнеполитической (право объявления войны и заключения мира; назначения дипломатических представителей; право на признание иностранных государств и правительств; право подписания международных договоров).

Монарх - очевидный символ исполнительной власти. Формально последняя целиком принадлежит монарху. Правительство - это всего лишь «министры ее Величества». Теоретически монарх назначает Премьер-министра, руководит администрацией государства, дипломатией и вооруженными силами. Английский Король - глава Сообщества и некоторых иностранных государств (например, Канады).

Являясь составной частью парламента, монарх санкционирует принятые последним законы, объявляет о созыве и роспуске Палаты общин, открывает и закрывает сессии парламента. На практике же эти права не могут быть реализованы монархом по собственной воле. Премьер-министр - лидер победившей на парламентских выборах партии, т.е. в основе его назначения лежит всеобщее голосование.

В законодательной области с 1708 г. монарх ни разу не отказал в санкционировании закона. Роспуск Палаты общин ни в коем случае не может быть произведен без «совета» Премьер-министра. Фактически монарх стал выполнять символические функции, олицетворяя единство королевства, включающего Северную Ирландию и Великобританию (Англию, Шотландию и Уэльс), и историческую близость к народу (монарх является главой Англиканской Церкви и Церкви Шотландии). Кроме того, царствующая Королева выполняет функцию национального и международного представительства страны, в некоторой мере облегчая соответствующие обязанности Премьер-министра.

На практике самым значительным полномочием монарха является консультирование своих министров, и прежде всего Премьер-министра на регулярных встречах с Премьер-министром (по меньшей мере раз в неделю); монарх должен подписывать значительное число важнейших государственных актов. Многолетнее нахождение на престоле делает английского монарха весьма искушенным в политических делах. На практике премьер-министры всегда прислушиваются к голосу Королевы, хотя многое зависит от личности Премьер-министра.

При монархе состоит Тайный совет, но даже этот орган; его состав формируется помимо монаршей воли. Все законодательные, исполнительные и судебные органы формально получают свою власть от монарха.