Государственное регулирование в сфере культуры

Роль государства в управлении социально-культурной сферой предполагает использова­ние ряда рычагов:

Законодательство — создание правовых условий, норм, гарантий деятельности в сфере культуры учреждений различных форм соб­ственности и контроль исполнения действую­щих законов,

Собственность (учредительство) — созда­ние и деятельность собственной сети учрежде­ний культуры, учредителями которых высту­пают государственные органы.

Контроль и администрирование — деятельность государственных органов управления и контроля со сторо­ны учредителей и вышестоящих инстанций, а также вневедомственный контроль (налоговая инспекция, пожар­ный и санитарный надзор и т. д.).

Культурная политика — выработка приоритетных направлений развития сферы культуры на федеральном, региональном и местном уровнях.

Финансирование — выделение средств из федерального и местных бюджетов как на содержание государственных учреждений культуры соответствующего уровня, так и на реализацию «госзаказа» — программ и проектов.

Организационная поддержка организаций, проектов, программ.

Стимулирование — налогообложение и прочие действия, побуждающие к поддержке и развитию культуры и искусства.

Информация — информационное обеспечение выработки решений, деятельности, анализа ее результатов.

Конкретная конфигурация государственного регули­рования зависит от акцента на тех или иных рычагах.

Определяя целесообразные пределы и формы государ­ственного регулирования развития социально-культур­ной сферы, важно, избегая идеологических стереотипов, опираться на накопленный отечественный и зарубеж­ный опыт. Этот опыт показывает, что возможны четыре основные роли государства по отношению к культуре и искусству.

1. «Помощник» — когда государство все свое внима­ние концентрирует на поддержании и развитии разнооб­разия культурной деятельности в целом, а не каких-то отдельных стилей и направлений. Источники финанси­рования в данном случае оказываются разнообразными, а роль правительства состоит исключительно в поощре­нии этого разнообразия всеми силами. Классический пример США.

2. «Патрон» — когда государство концентрирует свое внимание больше на том, чтобы обеспечить стандарты профессионального творчества и деятельности. Например, оно поощряет художественное мастерство с помощью сти­пендий и более активно участвует в культурной жизни, чем «помощник». Типичный пример— Великобритания.

3. «Архитектор» — когда помощь культуре и искус­ству со стороны государства является частью его про­граммы повышения благосостояния общества. В основе его политики лежат скорее стандарты общества, чем про­фессиональные стандарты сфе­ры культуры. Сама же поддержка выражается исключи­тельно в долгосрочном прямом государственном финанси­ровании. Пример «архитектора» — Франция.

4. «Инженер» — государство владеет и распоряжается средствами осуществления культурной деятель­ности и художественного творчества. Например, оно под­держивает то искусство, которое отвечает его политиче­ским целям и стандартам. Пример - бывший СССР.

Разумеется, каждое из государств в той или иной степени играет каждую из указанных ролей. Речь может идти об акцентах на конкретном наборе механизмов и процедур, который с изрядной степенью условности и можно назвать «ролью». Более того, эти акценты могут смещаться в зависимости от экономической ситуации, политического положения. Однако в каждой стране, в силу традиций культурной и политической жизни, складыва­ется определенный характер и стиль государственного регулирования в сфере культуры, свойственный данно­му обществу.

Правовые условия поддержки и развития сферы куль­туры определяются соответствующими международными документами и отечественным законодательством.

К международным документам по вопросам культуры относятся:

· соответствующие позиции Устава ООН и ЮНЕСКО, Все­общей декларации прав человека (ст. 22, 23, 24, 25, 27, 28), Международного пакта об экономических, соци­альных и культурных правах 1966 г. (ст. 5, 6);

·   конвенции ЮНЕСКО: Флорентийское соглашение 17.06.1950 г. - о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера и последовавшие протоколы к соглашению; и т.д.

В этих документах культура понимается как опреде­ляющее условие реализации созидательного потенциала личности и общества, форма утверждения самобытности народа и основа духовного здоровья нации, гуманисти­ческий ориентир и критерий развития человека и циви­лизации. Культура каждого народа, большого и малого, имеет право на сохранение своей уникальности и само­бытности. Вся совокупность явлений и продуктов матери­альной и духовной культуры народа составляет органич­ное единство, нарушение которого ведет к утрате гармо­ничной целостности всей национальной культуры.

Культура обладает правом на поддержку со стороны государства, которое несет юридические и моральные обя­зательства перед прошлым, настоящим и будущим за со­хранение и развитие культурного наследия всех народов и этносов -проживающих на его территории. Государствен­ная политика в сфере культуры должна строиться на ува­жении человеческого достоинства, обеспечении свободы выбора каждым членом общества форм участия в куль­турной жизни и творчестве. Государство обеспечивает ра­венство возможностей и условий культурного развития граждан, определяет направления, содержание и формы государственной поддержки культуры с учетом нацио­нальных традиций, уровня политического и экономиче­ского развития общества.

Как гарант сохранения и развития культурного на­следия государство обязано:

1.рассматривать в качестве приоритетной задачи сохра­нение культурного достояния нации и обеспечивать его передачу будущим поколениям;

2.содействовать формированию у граждан интереса, люб­ви и уважения к культурному наследию своего наро­да, к культуре других народов;

3.обеспечивать художественное и эстетическое воспита­ние подрастающего поколения, поддержку молодых дарований и воспроизводство творческой элиты;

4. способствовать интеграции культурного потенциала

Как субъект власти и права государство обязано:

1. обеспечивать законодательную базу поддержки и раз­вития культурной жизни и принимать администра­тивные меры по неукоснительному соблюдению меж­дународных и государственных норм в области куль­туры;

2. создавать систему социальных, экономических и пра­вовых гарантий свободного творчества и профессио­нальной деятельности в сфере культуры;

3. не допускать ущемления права граждан пользоваться своим родным языком;

4.поддерживать негосударственные организации, способ­ствующие развитию культурной жизни, обеспечивать правовые гарантии и создавать реальные условия (включая налоговую политику) для развития благо­творительности в сфере культуры;

Правовые рамки поддержки и развития сферы куль­туры определяются действующим законодательством. В российских условиях это прежде всего Гражданский и Налоговый кодексы, а также «Основы законодательства РФ о культуре», принятые 09.10.1992 г. Целый ряд ста­тей этого закона ликвидирует монополию государства на управление культурной жизнью.

Характеризуя организационно-экономические условия развития культурной жизни в России, можно констатиро­вать, что начиная с 1989 г. в них сложились и закреплены последовавшим законодательством и нормативными ак­тами три основных компонента:

1. Юридическая самостоятельность учреждений куль­туры. В качестве их учредителей могут выступать органы государственного управления, общественные организации, предприятия, трудовые коллективы, группы граждан.

2. Хозяйственная самостоятельность учреждений куль­туры, вытекающая из правовой. Учреждения культуры могут принимать любую модель хозяйствования, включая финансирование, материальное обеспечение и организацию заработной платы и экономического стимулирования (штат­ные ставки, бригадный и индивидуальный подряд и т. д.).

3. Развитие программного бюджетного финансирова­ния, переход в государственном бюджетном финансиро­вании от финансирования сети учреждений к финансиро­ванию деятельности учреждений вне зависимости от их формы собственности (система социального заказа).

Государственное управление сферой культуры осуще­ствляют органы государственной власти, соответствую­щие государственному устройству общества.

Высшим должностным лицом РФ, согласно действую­щей Конституции, является Президент, избираемый в РФ прямым голосованием граждан (т. е. получающий полно­мочия непосредственно от них) и наделенный одновременно рядом функций как законодательной, так и исполнитель­ной власти. Вопросы государственного управления сферой культуры затрагиваются в Указах Президента, его законо­дательных инициативах. Эти документы, подготавливаю­щие их анализы и экспертизы, осуществляют советники по вопросам культуры, работающие в аппарате Президента.

Высшим органом законодательной власти в РФ явля­ется Федеральное собрание, состоящее из двух палат: Со вета Федерации (образуемого из представителей законо­дательной и исполнительной власти субъектов федера­ции) и Государственной думы, состоящей из депутатов, избираемых прямым голосованием граждан (за конкрет­ных кандидатов и по партийным спискам). Основными функциями законодательной (представительной) власти является разработка и принятие законов, утверждение государственного бюджета и контроль за его исполнени­ем, формирование органов исполнительной власти. Все эти функции так или иначе касаются вопросов культуры и сферы культуры, а в некоторой своей части посвящены ей непосредственно. Проекты законов разрабатывает и принимает Государственная дума, затем они подлежат рассмотрению Советом Федерации и вступают в силу по­сле подписания Президентом. Для качественной подго­товки и экспертизы проектов законов и бюджета по куль­туре, оценке деятельности должностных лиц в Думе обра­зована депутатская Комиссия по культуре' и историческому наследию. На свои заседания и слушания Комиссия при­глашает по мере необходимости экспертов и специали­стов, представителей общественности.

Высшим органом исполнительной власти в РФ явля­ется Правительство РФ, образуемое решениями Феде­рального собрания и Президента. Функциями исполнитель­ной власти является исполнение законов и утвержденного бюджета, а также текущее государственное управление соответствующими отраслями. Применительно к сфере культуры эти функции осуществляет Министерство куль- ^ туры РФ, возглавляемое министром культуры РФ. В струк­туре Министерства культуры действует ряд управлений — по отраслям культурной деятельности (музейное, библио­течное дело, концертная деятельность и т. д.) и функци­ям управления (финансирование, контроль и инспектиро­вание и т. д.). Кроме того, Министерство культуры осу­ществляет учредительские функции по отношению к государственным учреждениям культуры федерального значения (Большой театр, Эрмитаж, Русский музей, На­циональная библиотека и т, п.).

Та же структура органов государственной власти дей­ствует на уровне субъектов РФ: республик, краев, облас­тей. В каждой из них имеется высшее должностное лицо (президент или губернатор), законодательное собрание (или дума) и правительство (администрация). Они осуще­ствляют те же функции государственного регулирования, только применительно к масштабам данного субъекта фе­дерации (принимают и исполняют законы и бюджет, фор­мируют необходимые органы власти по отраслям и функ­циям управления), и при каждом органе законодательной власти формируются комиссии, занимающиеся вопроса­ми сферы культуры, а в состав органов исполнительной власти входят соответствующие министерства (комитеты, управления) культуры, которые, помимо прочего, осуще­ствляют руководство соответствующей сетью учреждений культуры.

На местном уровне (район, город) воспроизводится фак­тически та же схема: представительная власть (депутат­ский корпус) с соответствующими комиссиями, исполни­тельная власть (администрация) с соответствующими от­делами культуры.

Вопросы поддержки и развития сферы культуры за­трагивают функции и других органов государственного управления на всех уровнях от местного до федерального. Речь идет о. таких государственных службах, на которые возлагаются функции вневедомственного контроля: Гос­комимущество, Центральный банк, прокуратура, налого­вая инспекция, органы охраны порядка, санитарного над­зора, противопожарной безопасности и т. д.

Ради полноты картины государственного управления сферой культуры следует упомянуть третью (по отноше­нию к законодательной и исполнительной) ветвь государ­ственной власти — судебную, т. е. суды различного уров­ня (вплоть до федерального), в которых также приходит­ся иногда решать вопросы, относящиеся к сфере культуры.