Целевое назначение и разрешенное использование земельного участка.

В ЗК РФ правовой режим земель определяется совокупностью закрепленных в нем правил использования земельных участков с учетом отнесения их к той или иной категории земель в соответствии со ст. 8 ЗК РФ. Режим этот распространяется на отношения, в которых устанавливаются и закрепляются права собственности на земельные участки; права аренды земли; права и обязанности собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков по их использованию, гражданско-правовому обороту земельных участков; порядок защиты прав субъектов земельных отношений; порядок рассмотрения земельных споров, проведения мониторинга, землеустройства, государственного контроля за соблюдением земельного законодательства.

Одним из принципов земельного законодательства, закрепленных в Земельном кодексе РФ, является установленное в ст. 1 положение, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Земли в Российской Федерации согласно ст. 7 ЗК РФ по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли поселений;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Критерием их разграничения является различное целевое назначение, определяющее цель, в соответствии с которой они используются. Под целевым назначением в самом широком смысле можно понимать особое направление использования земель в зависимости от той роли, которую выполняет земля в общественных отношениях. Известно, что земля - это средство производства, база для развития промышленности, место проживания людей и расположения всех существующих природных объектов. Использование земельного участка, имеет свои особенности, что составляет особый правовой режим каждой категории.

Строгое следование субъектами земельных правоотношений целевому использованию земель является важнейшей составляющей всего земельного законодательства, так как правовой режим эксплуатации земельных участков в первую очередь выражается в отнесении их к конкретным категориям земель. Суть принципа использования земель в соответствии с их основным целевым назначением заключается в том, что ни собственник земельного участка, ни его владелец, пользователь или арендатор не вправе изменить целевое назначение земельного участка по своему усмотрению.

Земли могут использоваться в качестве средства производства или как пространственный территориальный базис. Поэтому они делятся на две основные группы. Все категории земель, кроме земель запаса, так как их целевое назначение не определено, могут быть отнесены к соответствующей группе. Как средство производства преимущественно используются земли сельскохозяйственного назначения и земли лесного фонда. Иные категории земель преимущественно используются в качестве пространственного базиса. Земли особо охраняемых территорий и объектов могут выполнять функцию, как средства производства, так и пространственного территориального базиса.

Не существует какой-либо иерархической подчиненности одних категорий земель по отношению к другим. Действует принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Причем установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий (подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК).

Понятие "правовой режим земель" имеет принципиальное значение для того, чтобы уяснить те правовые средства, с помощью которых земельное законодательство регулирует широкий спектр земельных отношений. Использование данной правовой категории позволяет выявить сущность всего земельного права, поскольку именно понятие "правовой режим земель" отражает особый характер правового регулирования использования и охраны земель, определяет земельный правопорядок в стране.

Содержание данного понятия имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Суть правового режима конкретного земельного участка чрезвычайно важна для его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Лицо, использующее земельный участок, по вполне понятным причинам должно знать, какими правами на него оно обладает, какие обязанности на него возлагаются.

В ЗК предпринята попытка определить понятие "правовой режим земель" путем указания на те правовые средства, с помощью которых формируется правовой режим земель.

Подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК гласит, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Практически аналогичная норма содержится в п. 2 ст. 7 ЗК, согласно которой правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Подпункт 10 п. 1 ст. 1 ЗК закрепляет принцип обеспечения дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Согласно ст. 8 ЗК РФ, категория земель указывается в:

1) актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

2) договорах, предметом которых являются земельные участки;

3) государственном кадастре недвижимости;

4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (ст. 14) определены нормы, регулирующие порядок установления категории земель в тех случаях, когда отсутствует соответствующая запись в документах государственного кадастра недвижимости.

Если при этом категория земель указана в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, то на основании их, по заявлениям правообладателей земельных участков, вносятся изменения в документы государственного кадастра недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В случае наличия противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного кадастра недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, применяется следующее правило. Если документы на земельный участок получены до вступления в силу ФЗ о переводе земель из одной категории в другую, то отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.

Если же категория земель не указана ни в документах государственного кадастра недвижимости, ни в правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, то принимается нормативный правовой акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся. При этом действует следующее правило: земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

Не допускается самовольное изменение категории земель. При совершении сделки с земельным участком, в том числе связанной с переходом права собственности, категория земельного участка сохраняется, так же как вид разрешенного использования. Сохранение целевого назначения земельного участка сельскохозяйственного назначения при совершении сделки с ним является одним из принципов регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, установленного в специальном федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В то же время закон допускает возможность изменения целевого назначения земельного участка с сохранением определенных ограничений. Общие положения закреплены в ст. 8 ЗК РФ, нормы которой направлены в первую очередь на распределение компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления в этом вопросе.

В соответствии с п. 1 ст. 8 ЗК РФ, перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:

1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;

2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;

4) земель, находящихся в частной собственности:

земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Перевод земель иных категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов осуществляется путем установления или изменения в порядке, установленном Земельным кодексом и законодательством Российской Федерации об особых экономических зонах, границ туристско-рекреационной особой экономической зоны.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

Для урегулирования данных отношений принят и действует специальный федеральный закон «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую». Более подробно положения этого закона будут рассмотрены в соответствующей теме.

В ЗК используется термин "зонирование территорий", которое применяется в основном на землях населенных пунктов. Территория населенного пункта делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления - правилами землепользования и застройки.

Нормы земельного законодательства о зонировании развиты в ГсК. Так, согласно ст. 1 ГсК градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. В результате территориального зонирования принимаются правила землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты.

Значение зонирования территорий в целом и градостроительного зонирования в частности заключается в том, что на основании зонирования в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ устанавливается разрешенное использование, которое имеет большое значение при определении правового режима земель.

Согласно ст. 37 Градостроительного кодекса существует несколько видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

На условно разрешенный вид использования земельного участка необходимо предоставление разрешения в порядке, предусмотренном ст. 39 Градостроительного кодекса.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений подчиняется правилам ст. 12 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" предусматривает, что на землях, занятых некоторыми особо охраняемыми территориями, должны выделяться функциональные зоны. Например, на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе заповедная, особо охраняемая, познавательного туризма и др. (ст. 15 названного Закона). Эти зоны не являются результатом осуществления определенной законом процедуры. Установление функциональных зон проводится в административном порядке при образовании особо охраняемой территории, и они указываются в положении о соответствующей особо охраняемой территории. С помощью таких функциональных зон определяются виды использования земель особо охраняемых природных территорий в конкретных целях ("разрешенное их использование").

Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 7 ЗК РФ, любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Оборотоспособность земель.

Земельный участок согласно действующему законодательству может переходить от одного лица к другому. Другими словами, участок обладает оборотоспособностью, которой согласно ст. 129 ГК РФ признается возможность вещи или имущественного права свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, реорганизации юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Из общего положения об оборотоспособности земельных участков исходит ст. 260 ГК РФ, которая устанавливает, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст. 209) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

В соответствии с п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Таким образом, общие положения регулирования оборота земельных участков определяются в гражданском законодательстве, а особенности - в земельном законодательстве. В то же время в ЗК есть специальные нормы, отражающие особенности заключения некоторых договоров (купли-продажи, аренды земельных участков).

Особенности оборота земельных участков обусловлены спецификой земли как природного объекта и публичным характером регулирования земельных отношений, что нашло отражение в ст. 9 Конституции РФ: "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". Пределы осуществления собственником земли своих правомочий установлены в ч. 2 ст. 36 Конституции РФ и п. 3 ст. 209 ГК: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Таким образом, ограничение, изъятие из оборота, а также и допущение к обороту земельных участков должны быть урегулированы земельным законодательством, а именно ЗК РФ и иными федеральными законами. К упомянутым федеральным законам, прежде всего, следует отнести те из них, которые устанавливают особые требования к обороту иной, прочно связанной с землей недвижимости, и природных объектов. В данном случае следует иметь в виду ЛК РФ, который устанавливает, что лесной фонд РФ находится в федеральной собственности, ВК РФ, которым определено, что большинство водных объектов находятся в государственной собственности. Упомянутые нормы данных федеральных законов существенно ограничивают в обороте земельные участки, на которых расположены эти объекты.

В то же время обратим внимание на то, что перечень ограничений в обороте земельных участков может быть установлен только федеральными законами.

Изъятие и ограничение в обороте земельных участков могут быть установлены только федеральными законами, поскольку Конституцией РФ утверждается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55). Также согласно Конституции иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62). А ограничение оборота земельных участков является одновременно и ограничением права граждан и их объединений (в том числе юридических лиц) приобретать в собственность земельные участки (ст. 36 Конституции). Кроме того, в ст. 9 ЗК РФ к полномочиям Российской Федерации отнесено установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков. Таким образом, ни субъекты РФ, ни органы местного самоуправления не могут своими нормативными актами изымать земельные участки из оборота или ограничивать.

Согласно ст. 27 ЗК РФ, ограниченные в обороте (ограниченно оборотоспособные) земельные участки определяются в порядке, установленном законом, в то время как земельные участки, изъятые из оборота, должны быть прямо указаны в законе.

Перечень земельных участков, изъятых из оборота, установленный ст. 27 ЗК РФ носит закрытый характер. Из смысла п. 4 данной статьи вытекает, что изъятые в обороте земельные участки могут находиться только в федеральной собственности, т.к. они заняты объектами, относящимися к федеральной собственности, а в силу ст. 3.1 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации, относятся к федеральной собственности.

Содержание ограничений, установленных в отношении изъятых из оборота земельных участков заключается в том, что они не только не могут предоставляться в частную собственность, но так же не могут быть объектами никаких сделок, предусмотренных гражданским законодательством, в том числе предоставляться в аренду (п. 11 ст. 22 ЗК РФ).

К землям, ограниченным в обороте, относятся земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, перечень которых содержится в п.5 ст. 27 ЗК РФ.

Ограниченные в обороте земельные участки, так же, как и изъятые, не могут предоставляться в частную собственность, но закон содержит оговорку: «за исключением случаев, установленных в федеральном законе». Таким образом, запрет на предоставление в собственность ограниченных в обороте земельных участков может быть снят только на уровне федерального закона.

Ограниченные в обороте земельные участки отличает и то, что закон не устанавливает запрета на совершение с ними сделок, не связанных с переходом права собственности к частным лицам. Таким образом, ограниченные в обороте земельные участки могут предоставляться в аренду.