Общее и особенное в построении и

Общее и особенное в построении и

СТАНОВЛЕНИЕ, ХАРАКТЕР И ОСОБЕННОСТИ

ПРАВА ЕАЭС

В главе характеризуются содержание, структура и особенности формирования и применения права ЕАЭС

Особенности интеграционного процесса и

Формирования права ЕАЭС

Правовая система Евразийского экономического союза находится в процессе становления и развития. Датой его рождения принято считать 29 мая 2014 г., когда состоялось подписание учредительного договора об образовании ЕАЭС. Многие институты будущего Союза формировались еще до создания ЕАЭС, стаж которого конечно не велик. Тем не менее, сделано немало. Главное – правовая система ЕАЭС состоялась и начала функционировать. Рассмотрим ее содержание и особенности.

Право ЕАЭС, будучи составной частью ЕИП, остается самобытной и самостоятельной правовой системой, которая обеспечивает построение и функционирование ЕАЭС. Договор о его создании образует правовую основу Союза, устанавливая условия и порядок его функционирования, цели и задачи, подлежащие достижению, методы и способы их реализации.

Согласно ст. 2 ДЕАЭС, «Союз осуществляет свою деятельность в пределах компетенции, предоставляемой ему государствами-членами». Из этой формулы явствует, что Евразийский экономический союз, в определенной степени создается и функционирует на основе принципа наделения полномочиями. Почти аналогичен такой подход и в ДЕС.

ДЕАЭС, также как и ЛД Евросоюза, подтверждает, что объединение не является самостоятельным суверенным образованием, в котором народ – источник власти. Применительно к ЕАЭС, указание на волю народа находит свое проявление лишь косвенно, через посредство государств, его образующих. Уточнению этой формулы служит указание на то, что деятельность и функционирование ЕАЭС и его институтов осуществляются строго на основе принципов и правил, закрепленных в ДЕАЭС и правовых актах, образующих источники права ЕАЭС.

Формулировка и характеристика общих целей и принципов построения и функционирования ЕАЭС содержатся в Преамбуле и разделе II учредительного Договора. К числу общих принципов, помимо указанных выше, отнесены принципы суверенного равенства и территориальной целостности государств-членов; уважение особенностей их политического строя; равноправие членов Союза и учет национальных интересов; обеспечение взаимовыгодного сотрудничества. ЕАЭС призван уважать особенности и исторические традиции государственного и общественного строя стран-членов ЕАЭС. Обращается особое внимание в Договоре на соблюдение принципов рыночной экономики, включая добросовестную конкуренцию. Особо подчеркиваются специфика таможенного союза и наличие временных изъятий и ограничений в рамках переходного периода. (Подробно эти вопросы и связанные с ними трудности реализации рассматриваются в главах 27 («Таможенное право»), 28 («Правовое регулирование торговой политики») и главе 34 («Право конкуренции») учебника).

Учредительный договор ЕАЭС обязывает всех его участников воздержаться от действий, которые способны нанести ущерб Союзу и реализации его целей. Согласно учредительному договору все его участники обязаны добросовестно исполнять принимаемые обязательства и обеспечивать достижение и защиту целей Союза.

Постановления учредительного договора (ст. 4) определяют основные цели Союза. К ним относятся:

- обеспечение условий стабильного и позитивного развития национальных экономик и на этой основе рост благосостояния трудящихся;

- формирование единого внутреннего рынка и реализация четырех основных свобод (свободы передвижения товаров, услуг, капиталов и трудовых ресурсов);

- модернизация, кооперация и повышение конкурентоспособности национальных экономик в условиях глобальной экономики, получившей развитие в современном мире.

Перечисленные цели вполне отвечают природе ЕАЭС, как организации экономического характера. Реализации перечисленных выше целей призвана отвечать компетенция, которой наделяется Союз, и которая должна осуществляться строго на условиях и в пределах, устанавливаемых правом ЕАЭС.

Общие принципы права ЕС и ЕАЭС во многом совпадают, но они далеко не идентичны. Это связано с различием временных рамок формирования права ЕС и ЕАЭС, несхожестью системы институтов, порядка формирования, деятельности и структуры институциональной системы и органов ЕС и ЕАЭС. Отличаются общие начала и принципы, характеризующие правовую систему. В ЕАЭС не используется, например, принцип прямого действия, во всяком случае, как он трактуется в ЕС. Далеко не всегда воспринимается примат права интеграционного образования по отношению к национальному праву государств-членов. Для того, чтобы раскрыть правовые различия, необходимо проанализировать постановления ДЕАЭС, относящиеся к формированию и роли интеграционного права.

 

Бюджетные полномочия

Среди полномочий, связанных с управлением материальными и финансовыми ресурсами, особо важное значение имеет участие Комиссии в разработке и принятии бюджета, а равно его исполнении.

Бюджет ЕС – важнейший финансовый инструмент проведения политики ЕС. В нем находят отражение и закрепление как оперативно-управленческие мероприятия, финансируемые за счет административного бюджета, так и все иные действия, осуществляемые в различных областях экономики, в сфере социального развития и др. Поскольку проект бюджета разрабатывается и представляется ЕК, то ознакомление с этим документом позволяет составить сравнительно полную картину основных мероприятий и программ деятельности, предлагаемых ЕК к осуществлению в предстоящем бюджетном году.

Предварительный проект бюджета разрабатывается административными службами, после чего каждый из институтов представляет свой проект сметы на очередной финансовый год. Обобщая эти предложения и внося в них необходимые коррективы, ЕК направляет подготовленный ею проект бюджета на рассмотрение Совета. Процедура принятия бюджета отличается рядом особенностей по сравнению с обычным порядком принятия нормативных правовых актов. Они обусловлены прежде всего его особо важным значением.

При подготовке проекта бюджета, как и при его исполнении, ЕК обязана следовать определенным принципам, установленным учредительными актами, и предписаниям вторичного права, а равно межинституциональным соглашениям Парламента, Совета и ЕК. С функциональной точки зрения все расходы, предусмотренные проектом бюджета, подготовленным ЕК, подразделяются на две большие группы. Первая («группа А») включает административные расходы и материальное обеспечение деятельности административных служб. Вторая («группа В») объединяет все другие расходы, предусмотренные для осуществления операционных целей. Эта группа состоит из многочисленных подгрупп, которые относятся к конкретным сферам деятельности.

Исполнение бюджета осуществляется ЕК. Порядок исполнения в общем плане регулируется ст. 317—319 ДФЕС. Комиссия ежеквартально представляет Парламенту и Совету текущие отчеты, а по окончании бюджетного года — отчет об исполнении бюджета в целом. Текущий бюджетный год начинается с 1 января календарного года и заканчивается 31 декабря. Отчет об исполнении бюджета должен быть представлен Комиссией Парламенту, Совету и Счетной палате не позднее 1 мая года, следующего за отчетным. К отчету прилагаются аналитические документы и реестр имущества, которым владеет Союз, а также перечень его долговых обязательств.

Комиссия играет важнейшую роль в разработке долгосрочных финансовых планов, в формировании фондов общего и структурного характера, конкретизации основных направлений их деятельности и в управлении делами фондов. Деятельность ЕК по управлению финансами и материальными ресурсами Союза, по руководству работой структурных фондов поставлена в определенные рамки. ЕК должна строго следовать предписаниям, которые содержатся в финансовых регламентах и регламентарных актах, издаваемых при учреждении тех или иных фондов, однако в целом именно за ЕК остается руководящая роль в управлении финансовыми потоками в ЕС.

 

12.4.4. Полномочия Европейской комиссии
в сфере внешних сношений

 

В Римских договорах 1957 г. содержался строго лимитированный перечень статей, посвященных осуществлению внешних сношений. Это неизбежно поставило вопрос о том, каким образом строить отношения с третьими государствами и международными организациями в тех случаях, когда это не было прямо предусмотрено постановлениями учредительного акта, но вытекало из его требований. Ответ был дан Судом ЕС. Он сформулировал в своих решениях разобранную выше концепцию внешнего параллельного сопровождения, имевшую важное теоретическое и прикладное значение. Суть ее состояла в том, что во всех тех случаях, когда Сообщество обладает конкретными полномочиями, признанными за ним в целях построения общего, а затем единого внутреннего рынка, то их наличие внутри Сообщества предполагает осуществление аналогичных полномочий в сфере внешних сношений.

Концепция внешнего сопровождения легитимировала право ЕС на осуществление внешнеполитической активности. Она открывала возможность вступать в сношения с третьими государствами и международными организациями, заключать с ними договоры и соглашения, участвовать в деятельности международных организаций вплоть до вступления в их ряды. В результате ЕС стал членом ФАО, ВТО и ряда других межправительственных организаций. Особо предусмотрено в Договоре о реформе вступление ЕС в качестве коллективного члена в ЕКПЧ. Во всех тех случаях, когда речь идет о полномочиях ЕС в сфере внешних сношений, сохраняет свое действие общая процедура заключения международных договоров, закрепленная в ст. 218 ДЕС. Она предусматривает, что инициатива исходит от ЕК, решение принимается Советом, переговоры проводятся по общему правилу по уполномочию Совета Комиссией и утверждается соглашение Советом. Подобная процедура позволила ЕС заключить многочисленные соглашения двух- и многостороннего характера и ввести в практику заключение смешанных соглашений, когда участниками этих договоров и соглашений выступают наряду с ЕС также и государства-члены. Это, в частности, имеет место в тех случаях, когда данным договором регулируются не только вопросы, входящие в ведение ЕС, но и вопросы, относящиеся к компетенции государств-членов. К числу такого рода смешанных договоров относятся, например, соглашения о партнерстве и сотрудничестве, об ассоциации, глубокой ассоциации и т.д.

В ДР предпринята попытка обеспечить более весомое и эффективное присутствие ЕС на международной арене. Его авторы исходили из того, что позиции ЕС ослабляет отсутствие единого центра руководства («центра притяжения»), необходимого для действенного управления всей суммой внешних связей. С учетом этого ДР расширил полномочия Высокого представителя по ИДПБ и предусмотрел создание специализированного аппарата внешних сношений. ДЕС и ДФЕС значительно изменяют и делают более единым и централизованным механизм ОВПБ.

 

 

12.5. Контроль над деятельностью Европейской комиссии и

институт ответственности

 

Деятельность интеграционных образований привлекает все более пристальное внимание общественности. Одно из проявлений этого — тенденция к расширению форм публичного контроля за деятельностью Комиссии. Наиболее подробно регламентирован учредительными актами и нормами вторичного права парламентский контроль над деятельностью ЕК. По своим внешним параметрам он в значительной мере напоминает те процедуры и формы контроля, которые сложились в государствах с парламентарными формами правления.

Комиссия обязана ежегодно представлять Европарламенту годовой отчет о деятельности ЕС, а равно специальный доклад о применении права ЕС в государствах-членах. В докладе о применении права ЕС основной упор делается на выявление его нарушений. Принятые по итогам обсуждения докладов документы (заключения, резолюции) направляются ЕК, Совету и правительствам государств-членов. ЕК сама может выступать инициатором обсуждения в Европарламенте вопросов, затрагивающих ее деятельность. Одна из главных тому причин — стремление придать намечаемым ею проектам и актам максимальную легитимность, которая основывается на поддержке Европарламента.

Действующие учредительные договоры, акты вторичного права и особенно Регламент Европейского парламента предусматривают создание и функционирование разветвленного механизма политического контроля за деятельностью ЕК.

Наиболее действенной формой контроля над управленческими структурами принято считать постановку вопроса о доверии. В рамках ЕС институт ответственности предусмотрен ст. 17 ДЕС и ст. 234 ДФЕС. В соответствии с действующими правилами резолюция порицания ЕК может быть внесена группой, составляющей не менее 1/10 всех членов списочного состава Европейского парламента. Резолюция должна находиться «в связи с деятельностью Комиссии», быть мотивированной и излагать причины, порождающие необходимость замены ЕК. Текст внесенной резолюции передается Председателем Европарламента непосредственно самой ЕК. Дебаты по поводу этого проекта могут иметь место не ранее чем через трое суток после ее внесения. Голосование по проекту проводится не ранее чем через 48 часов после открытия дебатов. Голосование является открытым. Применяется процедура поименного голосования. Резолюция порицания считается принятой, если за ее утверждение проголосовало 2/3 участвующих в голосовании депутатов и при условии, что они составляют большинство всех депутатов Европарламента. Если резолюция порицания принята, ЕК обязана коллективно уйти в отставку. Члены ЕК продолжают исполнение своих обязанностей до тех пор, пока не будет сформирован новый состав ЕК. Новая Комиссия выполняет свои обязанности в пределах общего срока полномочий, т. е. в течение оставшегося периода[35].

 

Глава 13

Европейский парламент

 

В главе характеризуются место и роль Европейского парламента в системе институтов ЕС, порядок формирования и статус депутатов, внутренняя структура и процедура принятия решений, полномочия Европарламента

 

13.1. Место и роль Европейского парламента
в системе институтов Европейского Союза

 

Европейский парламент занимает особое место в институциональной системе ЕС. Принявший свое нынешнее наименование в 1962 г. (до этого существовала Общая ассамблея ЕОУС, а затем Ассамблея Европейских Сообществ), он выступает в роли представительного органа европейских интеграционных образований. Его статус, порядок формирования и функционирования регулируются ст. 14 ДЕС и ст. 223—334 ДФЕС. Однако его реальные роль и влияние на решение интеграционных проблем не вполне адекватны его формальному статусу. Важно, однако, что возникший первоначально в качестве чисто консультативного органа, выражающего лишь косвенно мнение общественности, он постепенно расширяет свои полномочия и степень участия в нормотворческом процессе и осуществлении контрольных функций.

Согласно ст. 14 ДЕС Европарламент состоит из представителей граждан ЕС. Это положение существенным образом отличает институциональную структуру Союза от схожих структур, функционирующих в рамках международных организаций. В этих последних подобного рода органы, как правило, состоят из официальных представителей, делегированных государствами-участниками. В рамках ЕС первоначально был воспринят аналогичный порядок формирования парламентской ассамблеи. Однако уже в 1976 г. было достигнуто соглашение о проведении прямых выборов в Ассамблею на основе применения всеобщего избирательного права. Правомерность этого решения активно оспаривалась различными политическими силами в ряде государств-членов. Во многих странах вопрос о соответствии такого решения национальным конституциям был передан на рассмотрение органов конституционного контроля. Однако в конечном счете правомерность этого решения получила всеобщее признание. В 1979 г. состоялись первые прямые выборы в состав Европейского парламента.

В соответствии с п. 5 ст. 190 Договора о Сообществе, пересмотренного Ниццским договором 2001 г., а ныне на основании ст. 223 ДФЕС Европарламент сам определяет свой статус и общие условия функционирования. Они закрепляются и детализируются в Регламенте Европейского парламента. Он принимается посредством специальной законодательной процедуры. Решение по вопросам финансового обеспечения депутатов принимается на основе принципа единогласия. В Регламенте дается сравнительно полное и детализированное изложение и закрепление основных параметров статуса и условий и порядка функционирования Европарламента, детальное описание его полномочий и порядка их осуществления, регламентируются отношения с другими органами и институтами ЕС и национальными парламентами государств-членов. Это весьма объемный документ, насчитывающий более 250 страниц. Он включает также 10 приложений.

Характеризуя статус Европарламента, необходимо обратить внимание на ту часть формулировки ст. 223 ДФЕС, которая предусматривает установление единой процедуры голосования. Пока она отсутствует. Для того чтобы решить вопрос, является ли действительно Европарламент представительным органом Союза, недостаточно указать лишь на процедуру его формирования, необходимо выяснить, какими именно полномочиями обладает этот институт и насколько эти полномочия соответствуют роли парламента как представительного учреждения.

Действующие правовые акты и практика подтверждают, что Европарламент, несмотря на расширение объема его полномочий, все еще остается преимущественно консультативным органом. Вместе с тем его статус претерпел заметные изменения по мере эволюции интеграционных образований. Главное из них — возрастающее участие Европарламента в жизнедеятельности Союза. Особенно заметно изменение роли парламента в законодательном процессе, а равно все более активное участие в формировании других институтов и осуществлении контрольных функций, в частности контроле над деятельностью Комиссии. Тем не менее Европарламент пока не стал главным законодательным органом ЕС и лишь частично обладает полномочиями, типичными для представительного учреждения.

Определенный шаг в направлении расширения парламентских основ функционирования институциональной структуры ЕС делает ДР. В разделе, провозглашающем демократические принципы жизнедеятельности Союза, закрепляется в качестве основополагающего принцип представительной демократии. Он включает два слагаемых: 1) представительство граждан на уровне Союза через посредство Европарламента и 2) представительство государств-членов в Европейском совете главами государств или правительств, которые занимают свои посты на основе национальных демократических процедур. Судя по итогам парламентских выборов 2009 и 2014 гг., пока далеко не все граждане ЕС уверовали в представительный характер Парламента и европейский парламентаризм.

Договор о реформе намечает определенное, хотя и весьма умеренное, расширение полномочий Европарламента. «Европейский парламент, — гласит ст. 14 ДЕС, — осуществляет совместно с Советом законодательные и бюджетные функции. Он осуществляет также функции политического контроля и консультативные функции. Он избирает Председателя Комиссии». Однако участие Европарламента в осуществлении законодательной функции практически не выходит за рамки общей законодательной процедуры. Речь идет скорее о новой терминологии, чем об изменении по существу. Не меняются бюджетная процедура и институт ответственности. Интересная новелла — избрание Европарламентом Председателя ЕК. Но такую формулу использовал Регламент Европарламента еще до выработки проекта ДР. Пожалуй, самая значительная перемена состоит в расширении сферы применения законодательных актов и повышении авторитета Европарламента, что может способствовать возрастанию его роли и значения в системе институтов ЕС.

 

13.2. Порядок формирования Европейского парламента

 

Согласно ст. 14 ДЕС депутаты Европарламента избираются прямым всеобщим голосованием. Ряд существенных уточнений в порядок избрания депутатов Европарламента вносятся ДФЕС. Общее определение круга лиц, участвующих в голосовании и наделяемых правом избирать и быть избранным в Европарламент, соотнесено этим Договором с институтом гражданства ЕС. Последнее является производным от национального. Им обладают все лица, состоящие в гражданстве государств-членов. Правом избирать и быть избранным граждане Союза наделяются независимо от места их проживания на территории Союза. Это означает, что гражданин Франции, проживающий на территории Италии и состоящий в гражданстве Союза, пользуется правом избирать и быть избранным на тех же основаниях, что и граждане страны его проживания. Практика не только подтверждает факт участия в голосовании и пользования активным избирательным правом граждан одного государства-члена на территории другого государства-члена, но и знает случаи выдвижения и избрания кандидатов, состоящих в гражданстве другого государства-члена. Порядок осуществления права избирать и быть избранным устанавливается Советом, принимающим решение на основе единогласия по предложению ЕК и после консультации с Европарламентом. Общее число членов Европарламента равно 751 (750 + 1). Ни одно государство не может иметь более 96 и менее шести мест в Европарламенте. Состав Европарламента и квоты отдельных государств фиксируются Европейским советом по предложению Европарламента. Срок полномочий — пять лет. На основе специальной законодательной процедуры (СЗП) Европарламент устанавливает статус и общие условия отправления депутатских полномочий.

Учредительные акты предусматривают введение единообразного порядка проведения выборов в государствах-членах. Соответственно, сам Европарламент разрабатывает проект нормативного акта, устанавливающего процедуру выборов. Он должен соответствовать демократическим принципам, которые являются общими для всех государств-членов. Первый такого рода акт был одобрен 20 сентября 1976 г. Согласно действующему ныне порядку решение о внесении изменений в избирательную систему должно содержать рекомендацию, адресованную всем государствам-членам, в соответствии с которой одобрение акта о выборах должно быть осуществлено на национальном уровне в порядке, предусмотренном действующими конституционными процедурами.

До тех пор пока не принят единый избирательный закон, на уровне ЕС устанавливаются лишь общие принципы проведения выборов. Организация и процедура голосования регулируются в каждом из государств-членов в соответствии с национальным избирательным законодательством. Во всех странах Союза выборы проводятся на основе пропорциональной системы. Это значит, что каждая политическая партия или иная организация, допущенная к участию в выборах, выдвигает список кандидатов и получает количество мест пропорционально числу собранных голосов. Следует, однако, иметь в виду, что пропорциональная система выборов имеет ряд разновидностей и применяется неодинаково в различных странах. Так, во Франции в соответствии с действующим законодательством вся страна делится на восемь избирательных округов. Список, предлагаемый избирателям, должен включать количество кандидатов, равное числу мест, подлежащих замещению. В ряде стран при применении пропорциональной системы действует заградительная оговорка, например в ФРГ, во Франции, в Испании и других странах. Свои особенности организации и проведения выборов, а равно подсчета голосов имеются практически во всех государствах-членах.

Каждое из них обладает в Европейском парламенте определенным числом мандатов, соответствующим прежде всего численности его населения. Общее число мест в Европарламенте было ограничено Амстердамским договором 1997 г. количеством, не превышающим 700 мандатов. Ниццский договор 2001 г. в преддверии расширения ЕС довел это число до 732, ДР — до 751.

Первые всеобщие прямые выборы в Европарламент прошли в 1979 г. Их периодичность соответствует сроку полномочий Европарламента, который составляет пять лет. Последние парламентские выборы, прошедшие в 2014 г., положили начало шестой легислатуре. Следующие состоятся почти сразу после выхода Великобритании из состава ЕС, запланированного на конец марта 2019 г.

Условия неизбираемости или несовместимости мандата определяются по общему правилу национальным законодательством государств-членов. Однако некоторые из постановлений, относящихся к несовместимости мандата, установлены нормативными правовыми актами Союза. Так, депутат Европарламента не может быть членом национального правительства, членом ЕК, судьей Суда ЕС, СОЮ, генеральным адвокатом, секретарем Суда либо являться должностным лицом одного из институтов ЕС в период выполнения им своих обязанностей. Досрочная вакансия депутатского мандата может иметь место в силу кончины депутата, добровольной отставки независимо от мотивов и принудительной отставки, вызванной лишением депутатского мандата. Последнее решение выносится большинством голосов самими парламентариями. Замещение вакантного мандата производится на оставшийся срок полномочий.

 

13.3. Статус депутата Европейского парламента

 

Он закрепляется в общих чертах учредительными актами и детально регулируется Регламентом Европейского парламента. Регламент определяет объем и порядок осуществления депутатских полномочий, требования к их осуществлению и ответственность за их нарушение.

Правомочность полномочий депутата, устанавливаемая по итогам голосования на выборах, подтверждается самим Европарламентом. Полномочия осуществляются каждым депутатом самостоятельно. Депутат не связан императивным мандатом. Он пользуется всеми правами, закрепленными в договорах и Регламенте, участвует в обсуждении вопросов, включаемых в повестку дня, и принятии решений, выносимых на голосование.

Каждый депутат должен в обязательном порядке ежегодно сообщать сведения о своей профессиональной деятельности, как оплачиваемой, так и осуществляемой на общественных началах, получаемых дотациях, включая расходы на дополнительный персонал, который может использоваться только в рамках осуществления депутатских полномочий. Все такого рода сведения заносятся в специальный регистр, который ведут квесторы. Отказ от сообщения этих сведений может повлечь определенные санкции. Порядок сообщения сведений о владении недвижимостью регулируется до принятия акта ЕС национальным законодательством.

На депутатов распространяются все правила, закрепленные в Протоколе о привилегиях и иммунитетах, который приложен к ДР. Депутатские привилегии и иммунитеты, предоставляемые членам легислатуры, в значительной мере аналогичны тем, которые установлены для национальных парламентариев в государствах-членах. Они включают в себя, в частности, правила индамнитета и иммунитета.

Депутатское вознаграждение членов Европарламента до недавнего времени было аналогично получаемому депутатом национального представительного органа. Поскольку единообразное правило в этой области отсутствует, то разница в получаемом вознаграждении оказывается весьма значительной. В какой-то мере «уравнению шансов» служат дотации и выплаты, производимые непосредственно из бюджета Союза. Иногда эти дополнительные выплаты превосходят по размеру основное вознаграждение. Все это поставило на повестку дня вопрос об установлении единой для всех депутатов суммы вознаграждения.

Всем парламентариям компенсируются расходы, связанные с многочисленными переездами и сменой места жительства. Члены Европарламента, находящиеся на своей национальной территории, пользуются всеми теми иммунитетами, которыми обладают национальные парламентарии (незадержание, неподсудность и др.). В случае если они находятся на территории другого государства-члена, соответствующие иммунитеты распространяются на них на основе Протокола о привилегиях и иммунитетах. Депутат не подлежит уголовному преследованию за мнение, высказанное в ходе парламентских дебатов и голосования либо в связи с выполнением должностных полномочий и обязанностей. По общему правилу освобождение от уголовного преследования, от задержания и ареста должно действовать в период проведения сессий парламента.

 

13.4. Внутренняя структура и порядок работы

Европейского парламента

 

Европейский парламент является однопалатным. Он работает на постоянной основе. Сессии Европарламента проводятся ежегодно. Каждая очередная сессия собирается во второй вторник марта месяца календарного года. По просьбе большинства депутатов, ЕК или Совета Председатель Европарламента, консультируясь с Конференцией председателей, может созвать чрезвычайное заседание. По общему правилу заседания носят открытый характер. Стенографический отчет публикуется в «Официальном вестнике Европейского Союза». В начале каждой сессии депутатами утверждается программа работы. Основную массу времени депутаты проводят, однако, не на пленарных заседаниях, а участвуя в работе комитетов. Ежемесячно пленарные заседания, проводимые в г. Страсбурге (Франция), занимают одну неделю. Для заседаний комитетов, проходящих в г. Брюсселе (Бельгия), отводится не менее двух недель в месяц.

Работой Европарламента руководит его Председатель, который избирается на половину срока самой легислатуры, т.е. на два с половиной года. Председатель руководит заседаниями палаты, осуществляет административные и дисциплинарные функции. Он может наряду с Председателем ЕК и лицом, осуществляющим председательствование в Совете, участвовать в представительстве Союза. Председателю помогают 14 вице-председателей и пять квесторов, которые избираются одновременно и образуют под руководством Председателя Бюро Европарламента (квесторы имеют совещательный голос; ведают организационными, хозяйственными и финансовыми вопросами). Определением повестки дня и проведения прений в ходе заседаний ведает Конференция председателей. Она включает Председателя Европарламента и председателей политических групп (фракций), а также двух представителей от независимых депутатов. Конференция председателей должна стремиться к достижению консенсуса по обсуждаемым вопросам. При его отсутствии проводится голосование с использованием взвешенных голосов. Их число зависит от количества представляемых депутатов. Предусмотрено также функционирование Конференции председателей парламентских комиссий и Конференции председателей межпарламентских групп. Они обладают в основном совещательными функциями.

Договор о ЕС (п. 4 ст. 10) подтверждает принцип формирования в Европарламенте политических групп, создаваемых не на основе национальной или национально-территориальной принадлежности, а на основе совместных политических интересов. Договор подчеркивает, что политические партии, создаваемые на европейском уровне, являются важным фактором интеграции внутри Союза. Они должны способствовать формированию общего сознания европейцев и служить выражению политической воли граждан Союза. Положение, касающееся статуса политических партий и условий их финансирования, устанавливается ст. 224 ДФЕС. Соответствующий нормативный правовой акт принимают на основе общей законодательной процедуры. Порядок формирования парламентских политических групп определяется ст. 29 Регламента. Она устанавливает прямую зависимость обретения статуса политической группы от ее транснационального характера. Чем большее число стран представлено в составе политической группы, тем ниже порог численности. В парламенте, избранном в 2014 г., насчитывается восемь политических групп. Доминирующие позиции вновь заняли Европейская народная партия и Партия европейских социалистов. На их долю приходится почти 2/3 всех мандатов.

Европейская народная партия и Партия европейских социалистов располагают абсолютным большинством мест в составе Европейского парламента всех последних созывов. Именно из представителей этих партий и замещаются главные руководящие должности в Европейском парламенте. Численность фракций предопределяет представленность в органах Европарламента и количество взвешенных голосов, которыми располагает ее лидер при принятии решения голосованием на заседании Конференции председателей.

Решения самого Европарламента принимаются по общему правилу абсолютным большинством голосов его членов, присутствующих на заседании. Оригинально решается вопрос о минимальной численности депутатов, необходимой для принятия решения. Презюмируется, что число присутствующих парламентариев всегда достаточно для проведения дебатов, решения вопроса о повестке дня и одобрения протокола. Что же касается общего кворума, необходимого для принятия решений по существу, его составляет присутствие в зале заседаний не менее 1/3 депутатов всего списочного состава. Однако проверка кворума проводится, только если этого потребуют не менее 32 депутатов. При отсутствии кворума принятие решения переносится на следующее заседание. Специальные кворум и большинство требуются при вотировании бюджета, одобрении соглашений о присоединении, принятии резолюции порицания Комиссии, наложении санкций по ст. 7 ДФЕС и в других случаях. Так, для принятия заключения по вопросу о нарушении государством-членом общих ценностей и принципов, установленных ст. 7 ДЕС, требуется квалифицированное большинство в 2/3 голосов депутатов, представляющих абсолютное большинство всего списочного состава депутатов.

Члены комиссий Европарламента избираются на основе предложений и обычно пропорционально численности политических групп. Одновременно принимаются во внимание географические факторы. Различают постоянные комиссии, специализированные временные комиссии и следственные комиссии. Комиссии, создаваемые на постоянной основе, образуются в зависимости от предметов ведения. Их состав и компетенция определяются Конференцией председателей. Они избирают свои руководящие органы, в том числе председателя и генерального докладчика. Постоянные комиссии могут рассматривать как вопросы, переданные на их обсуждение по решению руководящих органов Европарламента, так и вопросы, вносимые в повестку дня по их собственной инициативе. Ни один существенно важный вопрос не должен решаться пленумом палаты без предварительного обсуждения в комиссии и заслушивания ее доклада. Впрочем, заключение комиссии обязательным не является. Заседания комиссий образуют интегральную составную часть парламентской сессии. Их перечень и полномочия закреплены в приложении VI к Регламенту Европарламента. Это комиссии: по иностранным делам, правам человека, общей безопасности и оборонной политике (65 членов); бюджетная (45); по контролю за исполнением бюджета (21); по свободам и правам граждан, по вопросам юстиции и внутренних дел (43); по экономике и финансам (45); по вопросам права и по вопросам внутреннего рынка (35); по делам промышленности, внешней торговли, исследованиям и энергетике (60); по занятости и социальным вопросам (55); по окружающей среде, здравоохранению и защите прав потребителей (60); по сельскому хозяйству и сельскохозяйственному развитию (78); по рыболовству (20); по региональной политике, транспорту и туризму (59); по делам культуры, молодежи, образования, средств массовой информации и спорту (35); по развитию и сотрудничеству (34); по конституционным вопросам (30); по правам женщин и равенству возможностей (40); по петициям (30). Кроме того, на постоянной основе действует комиссия по проверке полномочий и протестов, приносимых на результаты выборов. Каждая из постоянных комиссий может создавать свои подкомиссии.