Основные этапы метода проведения оценки

 

На основании проведенного обобщения и анализа накопленного опыта по отдельным финансовым инструментам и операциям с ними можно предложить следующий порядок проведения оценки эффективности управления государственным долгом.

При этом следует сразу определить подход к порядку проведения оценки эффективности управления государственным долгом по следующим аспектам.

Целью оценки эффективности управления государственным долгом не является анализ политических факторов и причин принятия соответствующих решений, в связи с чем, предлагается концепция проведения оценки при допущении о сопоставимых (неизменных) политических условиях в течение периода, за который берутся данные для проведения оценки.

Кроме того, следует рационально определить период, за который подбираются факты и статистические данные, используемые в дальнейшем исследовании. Постоянно происходящие изменения внутри самой системы управления долгом, состояния рынка, качественных характеристик макроэкономической и финансовой системы страны, заставляют иногда сомневаться в том, что набранная статистика описывает один и тот же процесс.

Следует отметить, что ряд критериев оценки может носить качественный характер, то есть может быть измерен только экспертным путем. Здесь встает проблема подбора, как критериев оценки, так и компетентных экспертов. По мнению автора, для разработки критериев и получения объективной оценки, состав экспертов может быть определен с привлечением представителей всех участников оцениваемого процесса. При проведении экспертных оценок для получения комбинированной оценки можно, например, использовать метод ранжирования значимости выбранных критериев и выставления определенного количества баллов по каждому из них отдельными экспертами.

Следует предусмотреть подготовку необходимой правовой базы для проведения аудита эффективности управления государственным долгом. Необходимо законодательно определить как сам термин «аудит эффективности», так и механизм разработки и согласования заинтересованными сторонами критериев его проведения, правовые последствия выводов, сделанных по результатам проведения данной работы.

В связи с отсутствием на данном этапе необходимой правовой базы и с учетом ответственности, которую несут инспектора Счетной палаты Российской Федерации за «достоверность результатов проводимых ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности» (статья 28 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»), в настоящий момент предлагается ограничиться проведением оценки эффективности управления государственным долгом в форме аналитической работы с дальнейшим обсуждением ее результатов всеми заинтересованными сторонами (потенциальными объектами аудита эффективности). Тем самым будет проведена практическая апробация как предложенных в настоящей работе методов и критериев проведения оценки, так и механизма ее проведения, устранены возможные недостатки и противоречия.

Предлагаемый метод оценки эффективности управления государственным долгом состоит из следующих основных этапов:

1) определение предмета оценки (конкретного управленческого решения);

2) определение объекта оценки (организации, являющиеся участниками исследуемого процесса);

3) определение состава экспертов (в том числе привлеченных со стороны участников исследуемого процесса);

4) определение временного периода при анализе фактов, статистических данных или их прогнозе;

5) изучение предмета и объектов исследования, обобщение накопленного опыта;

6) определение целей и задач проведения оценки (что именно требуется узнать, по каким вопросам требуется провести исследование и разработать рекомендации);

7) разработка количественных и качественных критериев оценки эффективности управленческого решения по вопросам государственного долга в соответствии с выбранными целями и задачами и согласование их со всеми заинтересованными сторонами;

8) оценка отдельных аспектов принятого управленческого решения (или его проекта) по выбранным критериям;

9) обобщение итогов оценки по различным выбранным критериям, анализ причин и их последствий в развитии исследуемой ситуации, разработка рекомендаций.

Предложенный метод оценки эффективности управления государственным долгом может применяться на стадии планирования, исполнения решения и при оценке его результатов.

По мнению автора, настоящая работа должна являться составной частью методологической базы для проведения процесса оценки эффективности управления государственным долгом. Поскольку целью данной работы являлось выделение основных этапов проведения оценки, в данную работу не вошли следующие элементы:

• разработка системы количественных показателей и их пороговых значений для проведения количественной оценки процесса управления;

• обоснование метода подбора экспертов для проведения оценки, в том числе по качественным показателям результатов управления, не поддающихся количественной оценке.

 

 

Заключение

 

Долговая проблема является одной из наиболее важных проблем, сдерживающих социально‑экономическое развитие страны.

Особое внимание в работе обращается на недостатки управления государственным долгом, которые вызваны отсутствием:

• взаимодействия государственных структур, принимающих решения в области государственного долга и осуществляющих контроль в этой области;

• прозрачности операций с долговыми обязательствами, ввиду чего данные агентов правительства по управлению долгом расходятся с аналогичными данными Минфина России, не обладающего оперативной информацией об объемах и структуре долговых обязательств;

• законодательно закрепленных целей государственных заимствований: вне правового урегулирования остается порядок применения операций реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, конверсии и консолидации займов;

• ответственности отдельных лиц или организаций за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом.

Основными задачами по управлению долгом в ближайшее время будут являться:

• сокращение объемов внешних долговых обязательств и, соответственно, стоимости их обслуживания;

• оптимизация структуры государственного долга, увеличение доли его рыночной составляющей;

• оптимизация графика платежей по государственному долгу, устранение пиков платежей;

• рефинансирование внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры долга по срокам платежей;

• диверсификация портфеля долговых инструментов;

• повышение эффективности использования заемных средств;

• анализ и снижение рисков управления долгом.

В связи с этим в качестве первоочередных задач по повышению эффективности государственного финансового контроля необходимо:

• разработать соответствующую информационно‑аналитическую базу показателей, определяющих процесс государственных заимствований, состояние и динамику государственного долга;

• сформировать систему критериев, позволяющих проводить оценку эффективности управления государственным долгом;

• прогнозировать варианты изменения государственного долга в зависимости от выбранной стратегии и тактики развития экономики страны.

• обеспечить более гибкое реагирование на изменяющиеся условия внешнего и внутреннего финансовых рынков и использование наиболее благоприятных источников и форм заимствований, а также создать надежные механизмы перевода заемных средств в инвестиции, ставящие реальные заслоны на пути их нецелевого использования;

• максимально использовать для обслуживания долга дебиторской задолженности иностранных государств России и других зарубежных активов, а также просроченной задолженности предприятий и регионов по гарантированным государством валютным кредитам;

• обеспечить более тесную координацию государственной политики и политики внешних заимствований корпоративных структур;

• исключить необоснованное использование внешних и внутренних посредников при операциях по выкупу долга у официальных кредиторов;

• разработать методику анализа и оценки различных рисков по операциям с государственными долговыми обязательствами;

• повысить качество учета и мониторинга государственного долга.

В связи с изложенным, необходимо расширение рамок государственного финансового контроля: от контроля исполнения федерального бюджета до контроля эффективности принимаемых мер по управлению государственных долгом. Отсюда и возникновение аудита эффективности в системе государственного контроля обусловлено необходимостью контролировать не только целевой характер государственных расходов, но и оценивать их результативность.

Важной проблемой внедрения аудита эффективности в систему контроля за государственным долгом является выработка единого методологического подхода к этой проблеме органов внешнего финансового контроля и исполнительной власти. В связи с этим можно отметить, что в мировой практике пока не выработано общепризнанной методологии оценки эффективности урегулирования государственного долга.

Государственные долговые обязательства являются специфическим компонентом федерального бюджета, в связи с чем проблема оценки эффективности управления ими требует отдельного рассмотрения.

В настоящее время насчитывается достаточно большое количество долговых инструментов. Все они различаются по условиям выпуска и срокам размещения и обращения, по стоимости привлечения и погашения, объему и степени влияния на финансовый рынок, а также еще целым рядом параметров. В связи с их определенной уникальностью цели и критерии оценки эффективности управления отдельными долговыми обязательствами плохо поддаются тиражированию.

Тем не менее в ходе контрольной работы Счетной палаты Российской Федерации по каждому из долговых инструментов накоплен большой опыт, что позволяет определить основные вопросы, которые могут быть поставлены в ходе проведения оценки эффективности их применения.

Российская Федерация, используя мировой опыт, движется по пути создания эффективной системы контроля и управления долгом. Несмотря на ранее перечисленные негативные аспекты и определенные проблемы и недоработки, не вызывает сомнений, что этот процесс необратим. Об этом свидетельствуют и результаты контрольных и аналитических мероприятий Счетной палаты Российской Федерации, проведенные по долговой тематике.

 

Библиография

 

1. Анализ системы управления государственным долгом Российской Федерации // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2006. № 6 (102). Сайт: http://www.ach.ru/bulletins

2. Аудит эффективности. Опыт, проблемы, перспективы: Материалы круглого стола VII Петербургского международного экономического форума / Под ред. С.В. Степашина, С.А. Агапцова. М., 2003.

3. Аудит эффективности: понятия, мандаты, методология и практика, составление отчетов и другие проблемы/задачи. Основной доклад Высшего контрольного органа Австралии на VI международном семинаре АЗОСАИ в 1997 году.

4. Аудиторское заключение об эффективности и его использование исполнительными и законодательными органами власти. Основной доклад Высшего контрольного органа Пакистана на VI международном семинаре АЗОСАИ в 1997 году.

5. Аудиторские стандарты ИНТОСАИ для госконтроля // Контроллинг. 1991. № 3. С. 70–95.

6. Брагинская Л.С. «Оценка эффективного использования бюджетных средств при управлении государственным долгом». Материалы круглого стола от 26 октября 2006 г. Бюджетная политика Российской Федерации: Проблемы и пути решения. Сборник научных статей. ГНИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. М., 2006.

7. Брагинская Л.С. Вопросы оценки эффективности использования бюджетных средств в части государственного долга. Материалы круглого стола от 24 октября 2005 г. Анализ эффективности федерального бюджета: вопросы теории и практики. Сборник научных статей. ГНИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. М., 2006.

8. Брагинская Л.С. Управление государственным долгом. Цели, задачи, критерии проведения оценки. Финансовые механизмы регулирования и стимулирования развития экономики. Сборник научных трудов. Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации. М., 2007.

9. Брагинская Л.С. Как контролируем государственный долг// Президентский контроль. 2007. № 7

10. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М., 2005.

11. Воронин Ю.М., Кабашкин В.А. Управление государственным долгом// Экономист. 2006. № 1. С.58–68.

12. Воронин Ю.М., Мешалкина Р.Е. Стандартизация финансового контроля: Россия и мировой опыт. М., 2003.

13. Головачев Д.Л. Государственный долг. Теория, российская и мировая практика. М., 1998.

14. Государственный долг Российской Федерации: проблемы управления и контроля: Материалы круглого стола от 4 декабря 2002 года / Б.Г.Преображенский; Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2003.

15. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов / С.В.Степашин, Н.С.Столяров, С.О.Шохин, В.А.Жуков. СПб., 2004.

16. Златкис Б.И. Главное – соответствовать стратегическому плану // Рынок ценных бумаг. 2003. № 21 (252). С.5–8.

17. Златкис Б.И. Долговая проблема – модная дискуссия или насущная забота государственной власти // Финансы. 2001. № 12.

18. Златкис Б.И. Доходы бюджета – гарантия погашения государственных обязательств // Рынок ценных бумаг. 2000. № 2.

19. Златкис Б.И. Проблемы создания системы управления государственным долгом в Российской Федерации // Финансы. 2001. № 4. С. 3–5.

20. Кабашкин В.А. Кто и как контролирует долги?// Российская Федерация сегодня. 2002. № 1. С. 36–37.

21. Кабашкин В.А. Опыт Российской Федерации в области контроля за государственным внешним долгом // Финансовый контроль. 2004. № 7(32). С. 63–70.

22. Кабашкин В.А. Формирование системы контроля за государственным долгом России. Системы государственного контроля в Российской Федерации: Теория и практика. М., 2005.

23. Кабашкин В.А. Совершенствование механизма государственного контроля. Новое в управлении: по материалам научной сессии «Управление в изменяющемся мире». М., 2002.

24. Кабашкин В.А. Государственные долги и корпоративные структуры// Государственная служба. 2006. № 6 (44).

25. Кабашкин В.А., Иванов Ч.В. Организация государственного финансового контроля государственных и муниципальных гарантий. Элиста, 2006.

26. Кабашкин В.А., Лобачева Е.С., Сазонова И.Ю. Система контроля за государственным долгом в Российской Федерации и опыт котрольных органов стран участниц ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ. Системы государственного контроля в Российской Федерации: Теория и практика. М., 2005.

27. Крохина Ю.А. Государственный кредит и государственный долг: проблемы, причины и следствия // Государственный долг Российской Федерации:

проблемы управления и контроля: Материалы круглого стола. 4 декабря 2002 года. М., 2003.

28. Лимская Декларация руководящих принципов контроля //Контролинг. 1991. №.1 С.56– 65.

29. Материалы доклада Министерства финансов Российской Федерации «Основные направления политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003–2005 годы и комплекс мер по ее реализации». 2003. Апрель.

30. Материалы для рассмотрения на заседании Правительства Российской Федерации «Долговая политика на 2006–2008 гг. и результаты исполнения долговой стратегии на 2003–2005 гг.». Подготовлены Министерством финансов Российской Федерации. 2005. Апрель.

31. Материалы для рассмотрения на заседании Правительства Российской Федерации «Об основных направлениях политики в сфере государственных заимствований и управления государственным долгом Российской Федерации на 2007–2009 годы». Подготовлены Министерством финансов Российской Федерации. 2006. Апрель.

32. Материалы для рассмотрения на заседании Правительства Российской Федерации (проекты программ государственных внутренних и внешних заимствований Российской Федерации на 2007 год). 2006. Июль.

33. Материалы семинара по экономической и бюджетной эффективности про ек тов. Подготовлено Федеральным центром проектного финансирования. М., 1999.

34. Международный валютный фонд. Руководящие указания по управлению государственным долгом. Вашингтон, округ Колумбия, 2001.Март.

35. Научный альманах фундаментальных и прикладных исследований: Внешний долг России и проблемы его урегулирования / Под ред. А.Г.Грязновой. М., 2002.

36. Отчет о НИР «Разработка методологических основ повышения эффективности управления государственным долгом России в современных условиях». НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. 2004.

37. Отчет о НИР «Разработка методических рекомендаций по оценке эффективности реализации проектов, финансируемых за счет средств займов международных финансовых организаций (применительно к образовательным проектам)». НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. 2004.

38. Отчет о НИР «Исследование вопросов государственного долга, выполняемое Счетной палатой в рамках ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ». НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. 2004

39. Отчет о НИР «Разработка методологических основ оценки эффективности управления государственным долгом в части займов международных финансовых организаций, привлеченных для реализации проектов, носящих неинвестиционный характер». НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. 2005.

40. Отчет о НИР «Анализ подходов к определению критериев эффективности операций по погашению государственного долга Российской Федерации с использованием «нестандартных» схем проведения расчетов». НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. 2005.

41. Отчет о НИР «Разработка путей оценки эффективности управления государственным долгом в разрезе отдельных финансовых инструментов и операций с долговыми обязательствами». НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. 2006.

42. Отчет о НИР «Разработка методологических основ определения и анализа состояния консолидированного долга Российской Федерации по международной методологии и показателей, характеризующих риски и долговую устойчивость экономики Российской Федерации». НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. 2006.

43. Пансков В.Г. Аудит эффективности: проблемы адаптации и внедрения// Финансовый контроль. 2005. № 9. С.94–106.

44. Проект Концепции создания единой системы управления государственным долгом. Разработан в 2002 году Правительством Российской Федерации.

45. Руководство по определению и раскрытию государственного долга. Материалы заседания комитета высших органов финансового контроля (ВОФК) по государственному долгу. 2003.Февраль.

46. Руководство по планированию и проведению аудита системы внутреннего контроля в области управления государственного долга. Заключительный доклад. 2000.Май.

47. Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств. Подготовлено Управлением Главного аудитора Канады. 1999. Январь.

48. Руководство по составлению отчетности по государственному долгу. Окончательный отчет. Материалы заседания комитета высших органов финансового контроля по государственному долгу.

49. Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов – современная форма финансового контроля// Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 11. С. 3–9.

50. Рябухин С.Н. О некоторых актуальных проблемах правового регулирования аудита эффективности использования средств федерального бюджета // Финансовый контроль. 2006. № 6. С.136–141

51. Рябухин С.Н. Первые уроки аудита эффективности// ЭКО: Экономика и организация промышленного производства. 2004. № 4. С. 27–38.

52. Рябухин С., Климантов С. Аудит эффективности государственного сектора экономики. М., 2005.

53. Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов – современная форма финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 11 (83). Сайт: http://www.ach.ru/bulletins

54. Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле. М., 2004.

55. Соменков А.Д. Финансовый контроль в бюджетном процессе на современном этапе. Правовое положение Счетной палаты Российской Федерации. Элиста, 1998.

56. Стандарты аудита государственных организаций. Изданы Главным контрольно‑финансовым управлением США. 1994. Июнь.

57. Управление государственным долгом и финансовая уязвимость: Потенциальные роли ВКО. Материалы заседания комитета высших органов финансового контроля (ВОФК) по государственному долгу. 2003. Февраль.

58. Учет и контроль. Интервью Заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации А.Н.Семиколенных. // Финансовый контроль. 2003. № 9 (22). С. 62–70.

59. Финансовые риски: Последствия, влияющие на управление долгом, и роль высших ревизионных органов. Материалы заседания комитета высших органов финансового контроля (ВОФК) по государственному долгу. Февраль 2003 г.

60. Шохин С.О. Все зависит от кого, как считать // Финансовый контроль. 2003. № 2 (15). С. 32–36.

61. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской федерации. М., 1999.

62. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно‑финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России: Научно‑методическое пособие. М., 1997.

63. Эффективность управления государственным долгом. Материалы научно‑практической конференции. М., 2004.

64. http://www.cbr.ru/

65. http://www.minfin.ru