Временные границы управления государственным долгом

 

Государственный долг представляет собой сложную совокупность долговых обязательств, различных по валютам, условиям и срокам обращения, обслуживания и погашения. Решения по проведению тех или иных операций, использованию тех или иных методов управления и долговых инструментов являются во многом специфическими, т. е.

характерными для конкретного момента времени и экономических и политических условий. Сами проводимые операции, реализуемые схемы управления государственным долгом могут быть различными по срокам проведения. Проведение новации по обмену ГКО на еврооблигации в июле 1998 года заняло несколько дней, проведение новации ГКО‑ОФЗ в результате дефолта 1998 года – несколько лет. До настоящего времени не завершена новация облигаций внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ) третьего транша. То есть в подобных случаях может быть произведена оценка управления государственным долгом в разрезе операций с долговыми обязательствами. В этом случае имеет смысл рассматривать полностью период времени по проведению оцениваемой операции.

Оценка эффективности управления государственным долгом может рассматриваться в разрезе отдельных финансовых инструментов. То есть можно оценить эффективность применения тех или иных долговых обязательств. В этом случае определить период проведения оценки сложнее, так как многие долговые инструменты применяются на протяжении значительного ряда лет. За это время неоднократно менялись экономические условия, что не могло не сказаться на основных показателях, характеризующих рассматриваемые долговые инструменты, их влияние на рынок и рынка на них, их роль и место в структуре государственного долга, влияние на присущие управлению долгом риски. То есть анализ статистики, собранной по конкретному долговому инструменту за значительный промежуток времени, может вызвать сомнения в том, что анализируется один и тот же инструмент (процесс). В любом случае проводить оценку эффективности управления государственным долгом в разрезе отдельных инструментов следует, отталкиваясь от соображений актуальности рассмотрения и репрезентативности полученных результатов для разработки дальнейших рекомендаций.

Таким образом, очевидно, что при проведении оценки эффективности управления государственным долгом большое значение имеет определение временного промежутка, за который анализируются статистические данные и разрабатываются выводы и рекомендации.

 

 

Анализ практического опыта управления государственным долгом

 

Законодательная база

 

Отдельные вопросы, связанные с управлением государственным долгом, операциями с государственными долговыми обязательствами и учетом этих операций регулировались и продолжают в настоящее время регламентироваться в нормативных документах Правительства Российской Федерации, Министерства финансов и соответствующих нормативных актах Банка России и Внешэкономбанка.

В настоящее время основными документами, регламентирующими отношения по управлению государственным долгом России, являются следующие: Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон Российской Федерации «О федеральном бюджете» на соответствующий год.

Бюджетный кодекс Российской Федерации – документ, который включает основные положения и понятия (с учетом дополнений и изменений) по активной части долга (глава 15 «Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией») и по пассивной части долга (глава 14 «Государственный и муниципальный долг»). Рассмотрим подробнее вопросы пассивной части долга.

В соответствии со статьей 97 Бюджетного кодекса «Государственный долг Российской Федерации» государственным долгом являются долговые обязательства страны перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерации.

Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний:

• внешний долг – обязательства, возникающие в иностранной валюте;

• внутренний долг – обязательства, возникающие в валюте России.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации – займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства страны как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внутренние заимствования Российской Федерации – займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства страны как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте России.

Обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации финансируется исключительно из федерального бюджета. Управление государственным долгом осуществляется Правительством.

Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимствований России на очередной финансовый год утверждаются Федеральным законом Российской Федерации «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный объем государственных внешних заимствований страны не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга России.

Осуществление государственных заимствований, а также предоставление государственных гарантий иным заемщикам допускаются только в случае утверждения федеральным законом о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год следующих параметров:

• привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета;

• предельный размер государственного долга;

• расходы на обслуживание соответствующего государственного долга в текущем финансовом году.

Поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета.

Все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт – разница между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) – по государственным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного долга.

Доходы, полученные от размещения государственных ценных бумаг в сумме, превышающей номинальную стоимость, доходы, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также доходы, полученные в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относятся на уменьшение фактических расходов на обслуживание государственного долга в текущем году.

Погашение основной суммы долга России, возникшего из государственных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Федеральный закон Российской Федерации «О федеральном бюджете» на соответствующий год – документ, в котором указывается полный постатейный перечень источников поступления финансовых средств, перечень выплат по внутренним и внешним долговым обязательствам Правительства, а также устанавливаются программы государственных внутренних и внешних заимствований России.

С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств. Однако, по сути единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано.

В первую очередь, существенным недостатком управления государственным долгом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований. Вне правового регулирования остается порядок проведения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов. Практически отсутствует согласованность в политике управления активными и пассивными долгами.

В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков – агентов эмитента государственных долговых обязательств.

Государственные займы до недавнего времени осуществлялись не только с целью финансирования дефицита федерального бюджета, но также и с целью «подгонки» государственной финансовой отчетности под требования МВФ (осуществлялось на протяжении пяти лет с 1994 по 1998 год). Начиная с 1999 года государственные заимствования нередко используются с целью стерилизации избыточной денежной массы, когда это прямая обязанность Банка России. Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации действий Правительства и Банка России в проведении текущей долговой, денежно‑кредитной и валютной политики.

Необходимо отметить, что одним из стимулов масштабного выхода инвесторов из рублевых финансовых инструментов в виде государственных долговых обязательств ГКО и ОФЗ в августе 1998 года явилось отсутствие должной координации в действиях Правительства и Банка России в проведении адекватной политики государственных заимствований на внутреннем рынке, а также процентной и валютной политики.

В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно‑кредитной политики Правительства и Банка России на соответствующий год. При этом механизм координации текущей долговой, валютной и денежно‑кредитной политики до сих пор законодательно не определен. В данной связи необходимым является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно‑кредитную, долговую и бюджетную политику.

Поскольку денежно‑кредитные операции нередко проводятся с использованием государственных долговых инструментов и их рынков, выбор денежно‑кредитных инструментов и операционных процедур может повлиять на работу рынков государственных долговых инструментов и, потенциально, на финансовое положение дилеров на этих рынках. Аналогичным образом, для эффективного проведения денежно‑кредитной политики необходимо хорошее понимание краткосрочных и долгосрочных финансовых потоков Правительства. В этих целях на оперативном уровне между управляющими долгом и денежно‑кредитными и бюджетно‑налоговыми органами должен быть налажен обмен информацией о текущих и будущих потребностях Правительства в ликвидных средствах.

Нужна координация рыночных операций, проводимых различными ведомствами с тем, чтобы не допустить одновременного участия двух таких ведомств в операциях в одном и том же сегменте рынка. Вместе с тем обеспечение должной степени разграничения между управлением долгом и денежно‑кредитной политикой может стать более трудной задачей, поскольку операции по управлению долгом могут оказать определенное воздействие на уровень процентных ставок и работу отечественного рынка капитала. Разрабатывая законодательные механизмы, необходимые для достижения такого разграничения, важно не упустить из виду вопросы последовательности их проведения.

Ряд проблем, затрудняющих управление долгом, существует и в вопросах учета долговых обязательств, отражения данных операций по итогам исполнения федерального бюджета и составления проекта Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год. Результаты контрольных и экспертно‑аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в части обоснованности проектов федерального бюджета, указывают на недостаточную эффективность работы Правительства и Министерства финансов России и имеющие место недочеты как в части управления государственным долгом, так и в части разработки бюджетных показателей и учета операций с долговыми инструментами.

При составлении бюджета на очередной финансовый год в источниках внешнего финансирования и расходах по обслуживанию государственного внешнего долга не предусматриваются возможные операции по реструктуризации внешнего долга, а также уменьшение расходов по погашению и обслуживанию внешних долговых обязательств на суммы финансирования погашения долга товарными поставками, которые должны быть осуществлены в очередном финансовом году и финансирование которых было произведено ранее. Учитывая, что погашение государственного внешнего долга экспортом происходит в ряде случаев без соблюдения первоначальных сроков поставок, оговоренных в соглашениях (иногда с задержкой на несколько лет), в результате чего часто вместо погашения долга происходит списание процентных платежей, точно оценить объемы списания внешней задолженности Российской Федерации в результате данных операций не представляется возможным. Такое заключение было дано Счетной палатой Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год».

В основу расчетов платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга Российской Федерации положены графики платежей по внешним долговым обязательствам. Исходными данными по объему обязательств по двусторонним межправительственным соглашениям и соглашениям с международными финансовыми организациями являются данные инвентаризационных описей состояния государственного внешнего долга Российской Федерации. Вместе с тем данные описи не в полной мере отражают информацию о состоянии долга, в частности, эти описи не отражают объемы просроченной (неурегулированной) внешней задолженности бывшего СССР, принятой на себя Российской Федерацией.

Государственный долг России является мультивалютным долгом. Это значит, что при планировании расходов по обслуживанию и погашению долга на долгосрочную перспективу должны прогнозироваться соотношения курсов валют. Однако такие прогнозы отсутствуют в материалах Правительства и Банка России. Более того, Бюджетным кодексом не предусмотрено представление указанных прогнозных соотношений в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации одновременно с проектом Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год.

В перечне документов и материалов, установленном статьей 192 Бюджетного кодекса для представления в Государственную Думу одновременно с проектом Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год, отсутствуют расчеты источников финансирования дефицита федерального бюджета по видам заимствований (как по привлечению средств, так и по погашению основной суммы задолженности).

Одним из условий эффективного управления государственным долгом Российской Федерации является достоверный учет и контроль за его состоянием в реальном режиме времени.

В статье 120 Бюджетного кодекса предусмотрено, что в Российской Федерации должна действовать единая система учета и регистрации государственных заимствований страны.

Следует отметить, что в условиях относительно высокой задолженности управление государственным долгом требует разработки и использования специальных инструментов управления, нацеленных на смягчение пиков платежей по государственному внешнему долгу, снижение затрат на его обслуживание, приведение в соответствие величины долга с возможностями страны по его обслуживанию и погашению. При этом инструментами регулирования государственного долга могут стать контроль за его размером, установление предельных величин задолженности, рационализация его состава и структуры, форм и методов обслуживания и др. А это предполагает создание единой системы управления государственным долгом в рамках единого подхода, оптимального управления государственными финансовыми активами и пассивами, включая внешние займы субъектов Федерации и органов местного самоуправления, формирование комплексной программы погашения и обслуживания государственного долга на каждый год и долгосрочную перспективу.

Представляется, что такая программа должна содержать нормативы, при нарушении которых принятие новых долговых обязательств ограничивается либо приостанавливается, а также учитывать разнородность государственного долга. Она должна быть согласована с методами управления государственным бюджетом в целом и регулированием общей экономической ситуации в стране. При этом в первую очередь должны быть определены возможности и ресурсы погашения задолженности за счет собственных средств. И только после этого должны определяться возможности реструктуризации долга и целесообразность рефинансирования внешнего долга за счет новых займов.

Вопросы совершенствования управления внешним долгом в настоящее время прорабатываются, разработан проект Концепции единой системы управления государственным долгом Российской Федерации, принятие которой с учетом соответствующей доработки и ее реализация позволит обеспечить более эффективный внешний контроль за внешним долгом.

 

Учет государственного долга

 

Одним из условий эффективного управления государственным долгом России является достоверный учет и контроль за его состоянием в реальном режиме времени.

В статье 120 Бюджетного кодекса предусмотрено, что в Российской Федерации должна действовать единая система учета и регистрации государственных заимствований страны.

Как показывают результаты проверок, учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками‑агентами (Банком России и Внешэкономбанком СССР), а также различными департаментами Министерства финансов России.

Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не сопоставима с классификацией видов государственных внешних долгов России и субъектов Российской Федерации, что затрудняет оценку соответствия операций с внешними долговыми обязательствами изменениям объемов и структуры государственного внешнего долга.

В соответствии со статьей 97 Бюджетного кодекса «Государственный долг Российской Федерации» государственным долгом страны являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерации.

В соответствии со статьей 98 Бюджетного кодекса «Формы государственного долга Российской Федерации» определено, что долговые обязательства страны могут существовать, в том числе, в форме договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий.

В соответствии со статьей 116 Бюджетного кодекса «Предоставление государственных гарантий Российской Федерации» общая сумма предоставленных государственных гарантий страны для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства.

Требования закона от 15 августа 1996 года № 115‑ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», приказов Министерства финансов России от 25 мая 99 года № 38н и от 11 декабря 2002 года № 127н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» в части Классификации видов государственных внешних долгов России и субъектов Российской Федерации не соответствуют требованиям Бюджетного кодекса, приведенным выше.

Действующей бюджетной классификацией не выполняются требования Бюджетного кодекса о выделении в качестве отдельного вида долговых обязательств государственных гарантий, относимых на государственный внешний долг Российской Федерации. Следует отметить, что Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 115‑ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» включает изменения от 2, 26 марта 1998 года, 5 августа 2000 года, 8 августа 2001 года, 7 мая 2002 года, 6 мая 2003 года. Таким образом, изменения в упомянутый закон вносились уже после введения в действие Бюджетного кодекса (с 1 января 2000 года), но при этом отсутствовали необходимые изменения для приведения настоящего нормативного документа в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса.

Министерство финансов Российской Федерации при составлении отчетности об исполнении федерального бюджета выполняет требования упомянутого Федерального закона «О бюджетной классификации». Государственные гарантии не выделяются отдельной строкой, а фактически включаются в отчет:

• по источникам внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

• по привлечению (использованию) и погашению кредитов международным финансовым организациям и правительствам иностранных государств;

• в структуру государственного внешнего долга – по задолженности международным финансовым организациям, официальным кредиторам – членам Парижского клуба кредиторов и официальным кредиторам – не членам Парижского клуба кредиторов.

Основные характеристики федерального бюджета в части операций с государственными долговыми обязательствами отражаются в приложениях к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год. При исполнении федерального бюджета в части источников финансирования дефицита бюджета возможны существенные отклонения от установленных в приложениях показателей за счет замены внешних заимствований внутренними, в результате чего происходит изменение структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета. Вместе с тем ни в Бюджетном кодексе Российской Федерации, ни в законах о федеральном бюджете не отражен правовой статус приложений к указанным законам, одним из которых является программа государственных внутренних заимствований. Остается не ясным вопрос, являются ли приложения составной частью утверждаемого Федеральным собранием Российской Федерации закона «О федеральном бюджете» или остаются отдельными документами, структурно выходящими за рамки бюджета, на которые делаются ссылки в текстовых статьях.

Отсутствие единой методологии учета государственного долга и единой интегрированной базы данных, обеспечивающей достоверный учет по всем видам долговых обязательств и контроль за состоянием государственного долга в целом, в значительной степени препятствует проведению обоснованной долговой стратегии и эффективной бюджетной политики.

 

Международный опыт

 

Правительствам всех стран приходится принимать стратегические решения при выборе целей управления долгом, определении своих предпочтений в отношении допустимой степени риска, методов управления условными обязательствами и путей обеспечения надежного управления государственным долгом. По многим из этих вопросов происходит все большее сближение мнений относительно методов, составляющих надежную практику управления государственным долгом, содействующую также снижению уязвимости при распространении внешних финансовых потрясений. В их число входят четкое определение целей управления долгом; учет затрат в сопоставлении с сопутствующим риском; разграничение и координация управления долгом и денежно‑кредитного регулирования и соответствующей подотчетности; установление лимитов на рост долга; необходимость тщательного управления риском рефинансирования и рыночным риском, затратами на выплату процентов по долговому бремени; необходимость создания надежной организационно‑правовой структуры и политики снижения операционного риска, в том числе четкого распределения обязанностей и сопряженной с ними ответственности среди государственных ведомств, вовлеченных в управление долгом.

Международным валютным фондом и Всемирным банком были разработаны руководящие принципы управления государственным долгом, призванные содействовать странам в их деятельности, направленной на снижение финансовой уязвимости.

Цели и координация управления долгом. Основная цель управления государственным долгом – обеспечить удовлетворение потребностей органов государственного управления в финансировании и выполнение их обязательств по платежам при минимально возможных затратах в средне– и долгосрочной перспективе и с разумной степенью риска.

Управление долгом должно распространяться на основные финансовые обязательства, находящиеся под контролем Правительства.

Управляющие долгом, советники по вопросам налогово‑бюджетной политики и руководство Центрального банка должны иметь общее понимание целей политики управления долгом, налогово‑бюджетной и денежно‑кредитной политики, учитывая взаимозависимость используемых ими различных инструментов политики. Управляющие долгом должны сообщать органам налогово‑бюджетного регулирования свою точку зрения на затраты и риски, связанные с потребностями в финансировании и уровнями задолженности органов государственного управления.

В тех случаях, когда это позволяет уровень финансового развития, следует разграничивать цели и ответственность в области управления долгом и в области денежно‑кредитной политики.

Управляющие долгом, органы налогово‑бюджетного и денежно‑кредитного регулирования должны обмениваться информацией о текущих и будущих потребностях органов государственного управления в ликвидных средствах.

Прозрачность и подотчетность. Необходимо публично раскрывать информацию о распределении обязанностей между Министерством финансов, Центральным банком или отдельным органом управления долгом по подготовке рекомендаций в отношении политики управления долгом, по проведению первичного размещения долговых обязательств, организации вторичных рынков, депозитарных систем и клиринговых и расчетных механизмов для торговли государственными ценными бумагами.

Необходимо четко определять и публично раскрывать цели управления долгом и разъяснять показатели, используемые для измерения затрат и риска.

Необходимо публично раскрывать информацию о важных аспектах операций по управлению долгом.

Общественности должна предоставляться информация о прошлой, текущей и планируемой бюджетной деятельности, в том числе о ее финансировании, и о консолидированном финансовом положении органов государственного управления.

Органы государственного управления должны регулярно публиковать информацию об объеме и структуре своего долга и финансовых активов, в том числе об их валютной структуре, структуре сроков погашения и процентных ставок.

Деятельность по управлению долгом должна ежегодно проверяться внешними аудиторами.

Институциональная основа. В правовой основе должны разъясняться полномочия по осуществлению заимствований и выпуску новых долговых обязательств, осуществлению инвестиций и проведению операций от имени органов государственного управления.

Необходимо четко определить организационную основу управления долгом и обеспечить ясность формулировки полномочий и функций.

Ограничение риска убытков для государства в результате неадекватных мер операционного контроля должно осуществляться в соответствии с надежной практикой ведения деловых операций, включая ясную формулировку обязанностей сотрудников, четкие меры текущего наблюдения и контроля и механизмы отчетности.

Деятельность по управлению долгом должна опираться на точную и комплексную управленческую информационную систему, которая предусматривает надлежащие механизмы защиты.

Необходимы надежные процедуры восстановления деятельности, позволяющие снизить риск возможного серьезного нарушения работы по управлению долгом в результате стихийных бедствий, социальных волнений или террористических актов.

Стратегия управления долгом. Необходимо тщательно отслеживать и оценивать риски, присущие структуре государственного долга. Такие риски следует смягчать в максимально возможной степени путем изменения структуры долга, принимая во внимание затраты, связанные с такими действиями.

При принятии решений о привлечении займов и проведении мер по снижению риска для органов государственного управления управляющие долгом должны учитывать финансовые и другие риски, связанные с государственными кассовыми потоками.

Управляющие долгом должны тщательно оценивать риски, связанные с долгом в иностранной валюте и краткосрочным долгом или долговыми обязательствами с плавающей ставкой, и управлять ими.

Необходимы эффективные с точки зрения затрат меры политики по управлению кассовыми средствами, позволяющие официальным органам с высокой долей уверенности выполнять свои финансовые обязательства по мере наступления их сроков.

Система управления риском. Необходимо разработать систему, позволяющую управляющим долгом определять желаемые соотношения между ожидаемыми затратами и рисками, связанными с портфелем государственных долговых обязательств, и управлять ими.

Для оценки риска управляющие долгом должны регулярно проводить стресс‑тестирование портфеля долговых обязательств, исходя из возможных экономических и финансовых потрясений, которым потенциально подвержены органы государственного управления и, в более общем плане, страна в целом.

Управляющие долгом, которые стремятся активно управлять портфелем долговых обязательств в целях извлечения прибыли, исходя из своих ожиданий относительно будущей динамики процентных ставок и валютных курсов, отличающихся от уже заложенных в текущих рыночных ценах, должны учитывать сопряженные с этим риски и нести ответственность за свои действия.

При принятии решений о привлечении займов управляющие долгом должны учитывать воздействие, которое оказывают условные обязательства на финансовое положение органов государственного управления, в том числе на их общую ликвидность.

Развитие и обеспечение работы эффективного рынка государственных бумаг. Для минимизации затрат и риска в средне– и долгосрочной перспективе управляющие долгом должны обеспечивать согласованность проводимых ими мер политики и операций с задачей развития эффективного рынка государственных ценных бумаг.

Органы государственного управления должны стремиться к формированию широкой базы инвесторов для своих внутренних и внешних обязательств, уделяя при этом должное внимание затратам и риску, и их отношение к инвесторам должно основываться на принципах равенства.

Операции по управлению долгом на первичном рынке должны быть прозрачными и предсказуемыми.

Для размещения долговых обязательств должны в максимально возможной степени использоваться рыночные механизмы, в том числе конкурсные аукционы и эмиссионные синдикаты.

Органы государственного управления и центральные банки должны содействовать развитию устойчивых вторичных рынков, способных действенно функционировать в самых разных рыночных условиях.

Системы, используемые для проведения расчетов и клиринга по операциям с государственными ценными бумагами на финансовом рынке, должны соответствовать надлежащей практике.

Устойчивый государственный долг является неотъемлемым атрибутом состояния финансовой системы не только развивающихся стран, то есть стран с переходной экономикой, но и большинства индустриально развитых стран. При этом критические размеры как внутренней, так и внешней задолженности и, как следствие, рост процентных платежей во многих странах приводят к ограничению возможностей управления государственным долгом или даже к дестабилизирующему воздействию на экономику в целом. Особую важность осуществления контроля за состоянием и качеством управления государственным долгом подчеркивает то, что, как показала не только российская практика, непродуманная долговая политика неминуемо ведет к финансовому кризису.

В этой связи, как показывает опыт высших органов финансового контроля стран – участниц Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), в целях совершенствования контрольной работы, осуществляемой контрольно‑счетными органами в области государственного долга, представляется целесообразным внедрение в действующую в Российской Федерации систему контроля за государственным долгом активно применяемого в мировой практике аудита эффективности. Особое значение это приобретает в свете проводимых в настоящее время в России реформ бюджетного процесса, предусматривающих переход к бюджетированию, ориентированному на результат. По данному вопросу в рамках ИНТОСАИ разработан ряд рекомендаций.

В первую очередь предлагается рассмотреть подходы к определению государственного долга: оно должно давать ясное представление о главных компонентах государственного долга. Это нужно для того, чтобы убедиться, что управление, ответственность и контроль за государственным долгом выполняются на одной основе, а также что возможно создание баз данных в исторических рамках.

Затем необходимо изучить нормативную и законодательную базу по вопросам государственного долга, проанализировать элементы, которые должны быть в нее включены с тем, чтобы обеспечить последовательное и эффективное управление государственным долгом.

Управление государственным долгом должно быть основано на системе законов и административных норм, регулирующих соответствующие операции и действия. Такая юридическая основа должна четко определять компетенцию при оформлении долговых обязательств, выпуске новых инструментов, вложении или распределении ресурсов, полученных за счет выпуска долговых обязательств, предоставлении гарантий и в целом, при выполнении любых операций, осуществляемых при управлении государственным долгом.

В мировой практике существуют различные варианты распределения функций в управлении долгом, однако в любом случае, установленная структура должна четко определить функции каждого субъекта, координацию между ними и требуемый порядок обмена информацией для принятия решений и определения лимита всех обязательств, в том числе неявных (потенциальных). Недостаточная ясность в этом вопросе может негативно сказаться на координации действий различных правительственных органов, а также на процессе принятия решений и определения ответственности.

Согласно рекомендациям Комитета по государственному долгу стран – участниц ИНТОСАИ, законодательная и нормативная база должна определять, по крайней мере, следующие аспекты:

• формулирование политики и стратегии государственного долга;

• четкое определение целей и направлений использования долга;

• учреждение или федеральное агентство, уполномоченное для получения кредитов от имени государства и организации платежей по полученным долгам;