Види адміністративно-правових норм

У зв'язку з тим, що адміністративно-правові норми різняться за сво­єю регулюючою спрямованістю, своїм юридичним змістом, їх класифіку­ють за видами.

Найпоширенішими класифікаціями є такі.

За спрямованістю змісту:

1. Такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб'єктів.

Наприклад:

· Президент України за поданням Прем'єр-міністра України при­
значає членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних
органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністра­
цій та припиняє їхні повноваження на цих посадах;

· Президент України за поданням Прем'єр-міністра України утво-

52______________________________________________________ Глава З

рює, реорганізовує та ліквідовує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання ор­ганів виконавчої влади;

· виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі
здійснюють місцеві державні адміністрації. Особливості здійснення вико­
навчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими за­
конами України;

· склад місцевих державних адміністрацій формують голови місце­
вих державних адміністрацій;

· голови місцевих державних адміністрацій призначаються на поса­
ду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету
Міністрів України;

· голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх
повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Мі­
ністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади ви­
щого рівня;

· місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у
частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи облас­
ними радами;

· місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам
виконавчої влади вищого рівня;

· Державну митну службу України створює Президент України.
Положення про Державну митну службу України затверджує Президент
України;

· територіальні митні управління створюються Кабінетом Міністрів
України. Створення, реорганізація і ліквідація митниць та інших митних
установ здійснюється Державною митною службою України за пого­
дженням з Міністерством фінансів України;

· організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Мініст­
рів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади
визначаються Конституцією та законами України;

· МВС України є головним (провідним) органом у системі цен­
тральних органів виконавчої влади з питань формування і реалізації дер­
жавної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів су­
спільства і держави від протиправних посягань, боротьби зі злочинністю,
охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпе­
ки дорожнього руху та пожежної безпеки, охорони та оборони особливо
важливих державних об'єктів.

2. Такі, що визначають форми і методи управлінської діяльності. Наприклад:

— Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у спра­
вах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи відпо­
відно до покладених на нього завдань: встановлює форми і правила, бере
участь у розробці стандартів щодо регулювання використання природних

Адміністративно-правові норми________________________________ 53

ресурсів, охорони довкілля від забруднення та іншого шкідливого впли­ву, забезпечення екологічної безпеки, визначає критерії, затверджує нор­ми і правила з ядерної та радіаційної безпеки, транспортування і збері­гання ядерних матеріалів і радіоактивних речовин, поводження з відхо­дами, фізичного захисту ядерних матеріалів, конструювання та експлу­атації обладнання атомних станцій та джерел іонізуючих випромінювань;

· службові особи митних органів при виконанні покладених на них
обов'язків взаємодіють з представниками органів державної виконавчої
влади, місцевого самоврядування, правоохоронних органів, підприємств,
установ та організацій;

· МВС забезпечує профілактику правопорушень, вносить централь­
ним і місцевим органам виконавчої влади, підприємствам, установам та
організаціям подання щодо усунення причин і умов, що сприяють вчи­
ненню правопорушень, організовує проведення серед населення роз'яс­
нювальної роботи з питань охорони громадського порядку та боротьби зі
злочинністю;

· МВС організовує проведення усіх видів експертиз у кримінальних
справах і криміналістичних досліджень за матеріалами оперативно-роз-
шукової діяльності, забезпечує у встановленому порядку участь спеці­
алістів експертної служби у слідчих діях, організовує проведення на до­
говірних засадах відповідних видів експертиз і досліджень на замовлення
фізичних і юридичних осіб.

3. Такі, що встановлюють порядок проходження державної служби, права та обов'язки державних службовців. Наприклад:

Конституція України встановлює, що члени Кабінету Міністрів Ук­раїни, керівники центральних і місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одер­жання прибутку.

Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. визна­чає порядок проходження державної служби в державних органах та їх апараті (розділ IV). Так, ст. 24, регламентуючи проходження державної служби, наголошує: «Прийняття на державну службу, просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших питань, пов'язаних із службою, проводиться відповідно до категорії посад службовців, а та­кож згідно з рангами, які їм присвоюються».

Цим же Законом визначаються правові обов'язки державних служ­бовців, основними з яких є:

• додержання Конституції України та інших актів законодавства Ук­раїни; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань держав­них органів відповідно до їхньої компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання по-

54_______________________________________________ Глава З

кладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;

• основні права державних службовців: мають користуватися правами і свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України; брати участь у розгляді питань і прийнятті в ме­жах своїх повноважень рішень; одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого та регіонально­го самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їхньої компетенції.

Закон також вказує, що конкретні права та обов'язки державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характе­ристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що за­тверджуються керівниками відповідних державних органів згідно з зако­ном та їхньою компетенцією.

4. Такі, що визначають способи і порядок забезпечення законності в державному управлінні. Наприклад:

· контроль за використанням коштів Державного бюджету України
від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата;

· парламентський контроль за додержанням конституційних прав і
свобод людини і громадянина — Уповноважений Верховної Ради Украї­
ни з прав людини;

· Рада національної безпеки і оборони України координує і контр­
олює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і обо­
рони;

· Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом
України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України відпо­
відно до норм статей 85 і 87 Конституції України;

· органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними пов­
новажень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам
виконавчої влади;

· прокуратура здійснює нагляд за додержанням законів органами,
які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове
слідство;

· прокуратура здійснює нагляд за додержанням законів при вико­
нанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні
інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особис­
тої свободи громадян;

· Держмитслужба контролює відповідно до законодавства України
проведення митними органами дізнання у справах про контрабанду та
здійснення ними провадження у справах про порушення митних правил;

· Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у спра­
вах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України

Адміністративно-правові норми________________________________ 55

здійснює державний контроль: за додержанням вимог законодавства з питань охорони довкілля, ядерної та радіаційної безпеки; за використан­ням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середо­вища і природних ресурсів територіальних вод, континентального шель­фу і виключної (морської) економічної зони України, природних терито­рій та об'єктів природно-заповідного фонду України; додержанням норм і правил екологічної, ядерної і радіаційної безпеки об'єктів ядерної енер­гії; додержанням правил зберігання, транспортування, застосування та поховання токсичних радіоактивних та інших особливо небезпечних ре­човин і матеріалів, засобів захисту рослин і мінеральних добрив, промис­лових і побутових відходів.

5. Такі, що регулюють управління окремими галузями (соціально-куль­
турною, адміністративна -політичною тощо), державними функціями і
територіями.

Наприклад, Кабінет Міністрів України здійснює управління об'єкта­ми державної власності відповідно до закону;

Автономна Республіка Крим управляє майном, що належить їй;

міські ради відають питаннями організації управління районами в містах;

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України від­повідно до покладених на нього завдань: здійснює комплексне управлін­ня та регулювання в галузі охорони довкілля, раціонального використан­ня і відтворення природних ресурсів, забезпечення регулювання еколо­гічної, ядерної та радіаційної безпеки.

6. Норми, що встановлюють права та обов'язки громадян у сфері ви­
конавчої та розпорядчої діяльності держави, у тому числі адміністратив­
ну відповідальність за порушення громадянами своїх обов'язків. Це пра­
во на об'єднання в політичні партії та громадські організації, право на
внесення пропозицій щодо поліпшення діяльності органів управління та
ін. Так, Конституція України зафіксувала, що громадяни мають право
брати участь в управлінні державними справами.

За адресами або суб'єктами призначення:

· адресовані органам державно-виконавчої влади;

· іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;

· державним службовцям;

· державним підприємствам, закладам, організаціям;

· недержавним об'єднанням, підприємствам, закладам;

· громадянам.

Наприклад, міністерства та інші центральні органи державної вико­навчої влади, підприємства, установи, організації, господарські об'єднан­ня, а також громадяни, яким у встановленому порядку надано право ви­готовляти, придбавати, зберігати, перевозити і використовувати предме-

56______________________________________________________ Глава З

ти, матеріали і речовини, відкривати підприємства, майстерні та лабора­торії, на які поширюється дозвільна система, мають забезпечити їх на­лежну охорону та правильне використання у господарській діяльності.

За формою припису:

зобов'язуючі (приписуючі) — ці норми зобов'язують вчинювати певні дії при виникненні передбачених ними умов.

Наприклад, під час прийому на роботу організація зобов'язана вида­ти наказ; у разі одержання скарги громадянина орган управління має розглянути її у визначений термін; для здійснення певних видів діяль­ності підприємства мають одержати ліцензію; підприємства, заклади, ор­ганізації мають надавати податковим органам звіти за встановленою фор­мою тощо;

заборонні — ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій за умов, що ними визначені. Заборони можуть мати або загальний, або спе­ціальний характер.

Наприклад, заборона вчиняти дії, що підпадають під ознаки адмініст­ративного правопорушення, є загальною, а заборона міліції застосовува­ти спеціальні засоби щодо неповнолітніх — спеціальною;

уповноважуючі (дозвільні, диспозитивні) — ці норми уповноважують адресата (чи дозволяють йому) діяти в межах вимог норми за своїм роз­судом, проте, підкоряючись правовому режиму, що нею встановлений. Фактично ці норми дають адресатові вибір: або чинити певні дії, або не чинити їх. Конкретний юридичний зміст цих норм залежить від особли­востей їх адресата.

Наприклад, громадянину дано можливість самостійно вирішувати питання реалізації свого права на скаргу. Він може, на свій розсуд, пода­ти чи не подати скаргу на неправомірні дії посадових осіб.

Аналогічним чином такі норми регулюють компетенцію підприємств, даючи можливість обирати той чи інший вид діяльності. Однак, якщо ви­бір зроблено, то підприємство має функціонувати у певному правому ре­жимі.

Наприклад, адміністративно-правовою нормою передбачено, що ви­робництво алкогольних напоїв здійснюється суб'єктами підприємницької діяльності незалежно від форм власності та за наявності спеціального дозволу (ліцензії).

Якщо адресатом є виконавчі органи, то ситуація, не змінюючи своєї сутності, набуває особливого юридичного забарвлення. У виконавчого органу немає свободи діяти на свій розсуд, характерної для громадянина, тобто відсутня свобода вибору варіанта поведінки. Його поставлено у значно жорсткіші рамки, на нього покладено певні обов'язки, для реалі­зації яких надано певні повноваження. Використання цих повноважень у конкретній ситуації водночас є юридичним обов'язком, ухилитися від ви­конання якого він не має права.

Адміністративно-правові норми________________________________ 57

Так, орган, що порушує питання щодо адміністративного правопору­шення, має визначити правопорушникові міру стягнення, як це передба­чено адміністративно-правовою нормою цього типу. Проте вибір кон­кретної міри стягнення (штраф, попередження тощо) здійснюється цим органом на свій розсуд. Такий розсуд називають адміністративним.

Під адміністративним розсудом розуміють вияв ініціативи з боку ви­конавчого органу при виборі засобів реалізації своєї компетенції у межах умов, передбачених нормою;

стимулюючі (заохочувальні) — це норми, що забезпечують за допомо­гою засобів матеріального або морального впливу:

а) належну поведінку учасників управлінських відносин;

б) заохочують до діяльності, що задовольняє громадські чи державні
інтереси. Такими засобами є встановлення пільг, зокрема у сфері оподат­
кування.

Так, Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації» від 1 грудня 1998 р. з метою державної підтримки молодіжних і дитячих громадських організацій встановив, що такі організації звільняються від сплати за державну реєстрацію та збору за реєстрацію їх символіки;

рекомендаційні — особливість правової природи цих норм у тому, що рекомендації, а саме вони містяться у таких нормах, як правило, не мають юридично-обов'язкового характеру. Такого роду норми не містять прямо виражених приписів, а дають можливість пошуку найдоцільніших варіантів розв'язання завдань, що виникають.

Так, рекомендувати сільськогосподарським виробникам насіння цук­рового буряку, а цукровим заводам — у поточному році ввести зустрічну торгівлю за оптово-відпускними цінами.

За галузевою належністю:

матеріальні — характеризуються тим, що юридичне закріплюють комплекс прав та обов'язків, а також відповідальність учасників управ­лінських відносин, тобто фактично їх адміністративно-правовий статус. У них знаходить вияв той правовий режим, у рамках якого має функці­онувати система державного управління. Такі норми нерідко називають статичними;

процесуальні — регламентують динаміку державного управління і пов'язані з ним управлінські відносини. Саме вони визначають порядок прийому, розгляду, вирішення скарг і заяв, порядок провадження у спра­вах щодо адміністративних правопорушень тощо, їх призначення — ви­значати порядок реалізації юридичних прав та обов'язків, встановлених матеріальними нормами.

За межею дії:

у просторі — дія норм у просторі передбачає територію, на яку по­ширюється їх юридична сила. У деяких випадках адміністративно-право­ві норми можуть бути міжтериторіальними, приміром, відомчі норми ор-

58_______________________________________________ Глава З

ганів управління транспортом; територією дії норм можуть бути окремі економічні зони.

Можливий «вихід» таких норм за межі державного кордону, якщо вони регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном;

у часі — дія адміністративно-правових норм у часі може обмежувати­ся будь-якими строками (строкові норми) або не обмежуватися ними (безстрокові норми).

Строковими є норми, що містяться в документах, які регламентують питання постачання продукції державі, розміщення державних замов­лень, формування державних контрактів тощо. Як правило, вони діють протягом календарного року. Можуть встановлюватися і багаторічні тер­міни дії таких норм.

Наприклад, підтримати ініціативу Кабінету Міністрів України і ство­рити в порядку експерименту строком на п'ять років Північнокримську експериментальну економічну зону «Сиваш» в адміністративних межах міст Красноперекопськ, Армянськ та Красноперекопського району Авто­номної Республіки Крим. Дія зазначених норм обмежена як простором, так і часом.

За ступенем загальності:

загальні — мають загальне значення.

Наприклад, документами, які підтверджують громадянство України, є паспорт громадянина України, а для осіб до 16 років — свідоцтво про народження;

міжгалузеві — регулюють будь-яку одну функцію в усіх галузях (нор­ми міжгалузевого управління).

Наприклад, контроль за додержанням антимонопольного законодав­ства у процесі приватизації здійснює Антимонопольний комітет України;

галузеві — регулюють відносини у межах однієї галузі. Здебільшого це норми галузевих міністерств. Такий саме характер мають норми, що містяться у законах, відповідних документах Президента України, Кабі­нету Міністрів України, якщо їх вплив не виходить за межі конкретної галузі.

Наприклад, колективне сільськогосподарське підприємство (далі — підприємство) є добровільним об'єднанням громадян у самостійне під­приємство для спільного виробництва сільськогосподарської продукції і товарів і діє на засадах підприємництва та самоврядування;

місцеві — норми місцевих органів виконавчої влади, а також місцево­го самоврядування.

За повнотою викладених велінь:

· визначені;

· бланкетні (відсильні).

Наприклад, посадові особи міліції мають право у випадках, передба­чених Кодексом України про адміністративні правопорушення, наклада-

Адміністративно-правові норми________________________________ 59

ти адміністративні стягнення або передавати матеріали про адміністра­тивні правопорушення на розгляд інших державних органів, товариських судів, громадських об'єднань або трудових колективів. За юридичною силою:

· викладені в законах;

· викладені в указах;

· викладені в постановах;

· викладені в рішеннях;

· викладені в наказах тощо.