Державне управління: загальні положення

Державне управління — функція держави, яка притаманна спеціаль­ним організаційним структурам (органам), їх сукупність є системою ор­ганів державного управління. Ця система в цілому і кожна з її складових окремо, виконуючи функції державного управління, діють виключно від імені держави. Рішення, які вони приймають, обов'язкові для всіх учас­ників суспільних відносин, у тому числі і для недержавних організацій та формувань. Складається ця система з двох компонентів:

а) державних органів, тобто належних державі (наприклад, міністер­
ство, обласна державна адміністрація);

б) недержавних (не мають статусу державних) органів, тобто державі
не належних.

Першим у цій системі належить головне і провідне місце, їх сукуп­ність є складовою частиною апарату держави. У цих органах на сплатній основі працюють державні службовці.

Другі можуть здійснювати державне управління лише в тому разі, якщо держава делегує їм відповідні повноваження. Так, Законом Украї­ни «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. недер­жавним структурам — виконавчим комітетам рад — делеговано значний обсяг повноважень щодо реалізації функцій державної виконавчої влади, зокрема такі: статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території; здійснення згідно з законом конт­ролю за додержанням цін і тарифів; погодження у встановленому поряд­ку кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, уста­нов та організацій, розташованих на відповідній території, які перебува­ють у державній власності; здійснення контролю за додержанням законо­давства щодо захисту прав споживачів; облік відповідно до закону жит­лового фонду, здійснення контролю за його використанням; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у порядку, встановлено­му законодавством; вирішення відповідно до законодавства спорів з пи­тань містобудування; забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на під­приємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності;

_16_____________________________________________________ Глава 1

вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні гро­мадського порядку; розгляд справ про адміністративні правопорушення, які віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності; вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів громадянського стану; здійснення у встановленому по­рядку державної реєстрації підприємств та інших суб'єктів підприєм­ницької діяльності, розташованих на відповідній території, а також поло­жень про організації орендарів і т. ін.

Державне управління, як частина соціального публічного управління, зберігає характеристики останнього. Водночас воно має численні особли­вості, що відображають його специфіку і дають можливість детермінува­ти як самостійний вид управління.

Ці особливості виявляються в основних компонентах системи дер­жавного управління (суб'єкті, об'єкті, управлінському впливі) та інтегра­тивних властивостях, що притаманні йому як системному управлінню.

Головна особливість суб'єкта — це те, що ним є держава у цілому. В управлінському процесі вона представлена системою спеціальних, як правило, державних органів. Особливості цих органів, як безпосередніх суб'єктів державного управління, такі: по-перше, вони формуються дер­жавою (з волі держави); по-друге, наділені державно-владними повнова­женнями; по-третє, здійснюють управлінські функції від імені держави.

Головна особливість об'єкта — це те, що ним є організоване суспіль­ство в цілому. Безпосередніми об'єктами, на які справляє вплив той чи інший конкретний суб'єкт, є підвідомчі йому сфери державного управ­ління.

Визначальними особливостями управлінського впливу є притаман­ний йому державно-владний характер (він містить веління держави, обов'язкове до виконання), що виявляється у правовій, переважно адмі­ністративно-правовій формі (системі норм, системі актів, пов'язаних з їх застосуванням, сукупності повноважень учасників управлінського проце­су), та має безперервний характер.

Головна інтегративна якість системи — реалізація у повному обсязі загальнодержаних інтересів у сфері соціального управління.

Усі основні компоненти державного управління мають складну структуру, тобто складаються з окремих частин. Тому воно являє собою управлінські підсистеми з особливими властивостями, місцем і роллю в управлінському процесі.

У теорії адміністративного права досить інтенсивно досліджується проблема ознак державного управління, які часто називають його ри­сами.

Найчастіше виділяють п'ять ознак: 1) виконавчо-розпорядчий харак-

Сутність державного управління..._____________________________ 17

тер; 2) підзаконність; 3) масштабність і універсальність; 4) ієрархічність; 5) безпосередньо організуючий характер.

Розглянемо кожну з них.

Виконавчо-розпорядчий характер державного управління охоп­лює два взаємопов'язані напрями — виконавчу і розпорядчу діяльність.

Органи, які здійснюють державне управління, — це насамперед вико­навчі структури. Найважливіші з них містять цю ознаку вже у своїй назві (наприклад, органи виконавчої влади). Ця ознака, як правило, закріплю­ється у нормативному порядку. Так, у Положенні про Міністерство внут­рішніх справ України зазначено, що воно є органом виконавчої влади.

Існують органи державного управління, які такого статусу не мають. Однак аналіз компетенції цих органів дає змогу однозначно кваліфікува­ти їх як виконавчі органи держави. Як перші, так і другі функціонують для оперативного й безпосереднього управління господарським, соціаль­но-культурним, військовим та іншим будівництвом. Саме на них покла­дено обов'язок реалізовувати (виконувати) рішення, які приймає законо­давча влада.

Здійснення цієї функції (виконання) неможливе без прийняття кон­кретних управлінських рішень і контролю за їх виконанням. Тому органи державного управління наділяються повноваженнями владного характе­ру, тобто дістають від держави право здійснювати розпорядчу (владну) діяльність. При цьому вони діють від імені держави і з метою реалізації державної політики у тій чи іншій управлінській сфері.

Розпорядча діяльність управлінських структур виявляється, по-пер­ше, у прийнятті загальнообов'язкових приписів (вони закріплюються в указах, постановах, положеннях, розпорядженнях, інструкціях, протоко­лах тощо); по-друге, в організації виконання зазначених приписів і, по-третє, у здійсненні контролю за цим процесом. У ході здійснення цієї діяльності органи державного управління застосовують як заходи пере­конання, так і державного примусу, тобто діють як державно-владні утворення.

У зв'язку з цим постає питання: як можна поєднати владність управ­лінського впливу і виконавство? Суть проблеми полягає в тому, що уп­равління різними сферами життя держави і суспільства не є виключною функцією виконавчого апарату держави. У цьому процесі беруть активну участь й інші суб'єкти єдиної державної влади.

При цьому головний зміст управлінського впливу полягає не стільки У прийнятті відповідних рішень, скільки в їх реалізації, у суворому вті­ленні в життя юридично-владних вимог, які містяться в них. А це і є про­цес виконання.

Певна річ, і законодавець вживає тих чи інших заходів для забезпе­чення виконання прийнятих ним норм. Однак він не може взяти на себе виконання цієї функції у повному обсязі, по-перше, внаслідок різнома­нітності відносин, які потребують регулювання, а по-друге, через непри-

^18______________________________________________ Глава /

пустимість з позицій демократизму самому виконувати закони. Тому й виникає необхідність в існуванні спеціалізованої управлінської ланки, що здійснює вплив у виконавчо-розпорядчому варіанті. Отже, виконання і є безпосередньою державно-управлінською діяльністю. Звідси й повна су­місність управлінського впливу з виконавством.

Підзаконність державного управління означає, що його найважливі­ші цілі, сфери, форми і методи впливу встановлюються на законодавчому рівні. Вся виконавчо-розпорядча діяльність грунтується на правових нормах, головне місце серед яких належить нормам законів. Саме вони створюють міцну правову базу для здійснення державного управління і визначають межі його виконавчого спрямування.

Підзаконність, як риса державного управління, виявляється повсяк­денно, оскільки суб'єкти функціонують безперервно.

При цьому органи державного управління виконують певні дії, зміст яких — реалізація прямих приписів закону, обов'язкових до виконання. Ці органи на підставі законодавства, тобто без звернення до суду, можуть притягати правопорушників до юридичної відповідальності, застосовува­ти до них адміністративні стягнення. Безперечно, такого роду діяльність має здійснюватись у рамках законності.

Виявом масштабності та універсальності державного управління є здійснення державою управлінської діяльності, впливу на всі сфери со­ціального життя через вищезазначені органи.

Ієрархічність державного управління — це наявність у органів, які його здійснюють, системи нижчих, підпорядкованих їм інстанцій.

Безпосередньо організуючий характер державно-управлінської діяльності полягає в організації спільної діяльності людей у процесі ви­конання і розпорядництва на різних рівнях.

Таким чином, під державним управлінням слід розуміти специфічну діяльність держави, що виявляється у функціонуванні низки уповноваже­них структур (органів) з реалізації виконавчо-розпорядчих функцій, що безперервно, планомірно, владно і в рамках правових установлень вплива­ють, на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до публіч­них інтересів.