Характеристика «спорных» источников.

Право убежища (Asylum law) является как бы родовым понятием для права дипломатического убежища. Потому самым базовым источником справедливо назвать Всеобщую Декларацию прав человека, от 10 декабря 1948 года.

Статья 14 установила, что каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем[62]. В рекомендательном характере, но юридически закреплена сама возможность применения убежища.

Далее все источники условно разделены на уровни: Базовый и региональный.

 

Базовый уровень.

Это источники, установившие основу для предоставления дипломатического убежища – неприкосновенность, иммунитет специальных зданий. К ним относятся:

- Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.

 Ст. 22. п. 1 установила, что помещения представительства неприкосновенны. Потому власти государства пребывания не могут вступать в эти помещения иначе, как с согласия главы представительства.

Все имущество и средства передвижения представительства пользуются иммунитетом. По п. 3 ст. 22, Он распространяется на такие действия, как реквизиция, обыск, исполнительные действия и арест[63].

 

 - Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г.

В разделе 1, посвященном преимуществам, привилегиям и иммунитетам консульских учреждений, в ст. 31, п. 1 говорится о неприкосновенности части консульских учреждений, использующихся только для работы консульств. Имущество и средства передвижения наделены иммунитетом от реквизиций для общественных нужд или государственной обороны[64].

Неприкосновенность и дипломатических, и консульских представительств обеспечена еще и обязанностью государства-пребывания по защите помещений от вторжений, ущерба и нарушения спокойствия[65], что немаловажно для гарантии прав преследуемого лица. В работе Р. Валк, «...Theory, Practice and the Case of Julian Assange», также справедливо отмечено, что норма о неприкосновенности представительств имеет прямое отношение к правам и обязанностям государства - пребывания. Правило о недопустимости вступления на эту территорию должно без исключений соблюдаться и в период предоставления убежища. Поскольку неприкосновенность дипломатического и консульского помещения «священна», и его нарушение будет очень остро принято аккредитующим государством, даже если это нарушение было вызвано благими намерениями. «Поэтому, даже если принимающее государство не признает право на предоставление дипломатического убежища, он должен уважать неприкосновенность помещений дипломатических представительств»[66].

 

- Конвенция о специальных миссиях 1969 г.

Ст. 25 в п. 1 установила, что неприкосновенность помещения миссии ограничивается только с согласия глав специальной миссии или постоянного дипломатического представительства. П. 2 также установил на государство особую обязанность по принятию мер для защиты данного помещения[67].

 

Региональный уровень.

Рассмотренные ниже источники устанавливают основания для предоставления убежища; права, обязанности и гарантии укрывающегося лица, аккредитующего государства и государства пребывания; период времени; место предоставления дипломатического убежища и ограничения по использованию права дипломатического убежища.

Этот уровень я назвала «региональным», потому как большинство норм не универсальны, то есть не относятся к общему международному праву, а носят, скорее, региональный характер.

К ним относятся:

- Гаванская конвенция об убежище 1928 г.

А. Я. Вышинский выделил главное значение конвенции: в ней впервые обличено в нормативные формы для группы государств Западного полушария международное право, основывавшееся ранее главным образом на международных обычаях, традициях, практике или же на внутреннем законодательстве отдельных стран[68]. То есть, ратификация Гаванской Конвенции об убежище – важный переломный момент в развитии института. Ибо до этого – если были случаи его предоставления – они носили характер разрозненной практики, а сейчас – получают юридическое оформление.

Обсуждение, а затем и подписание Гаванской конвенции проходило в Гаване (Куба), на VI панамериканской конференции. На ней наряду с США были представлены все 20 латиноамериканских республик.

Территория. В соответствии с Гаванской конвенцией 1928 г. институт убежища распространяется на дипломатические представительства, военные корабли, военные лагеря и военные самолеты. Легализовано убежище на территории военных лагерей.

Период времени. Убежище может быть предоставлено только в экстренных случаях и на период времени, необходимый для того, чтобы данное лицо могло бы обеспечить свою безопасность каким-либо иным путем (diplomatic asylum may only be granted in urgent situations and for the period indispensable to ensure the safety of the person seeking asylum) [69]

Основание для убежища. Государство предоставляет дипломатическое убежище только лицам, преследуемым по политическим мотивам[70]. Особо подчеркивается, что лицам, обвиняемым в уголовных преступлениях и осужденным по таковым или дезертировавшим из армий или флотов, убежище не должно предоставляться, и они должны выдаваться по требованию местного правительства.

Обязанность аккредитующего государства. Как только предоставлено убежище, дипломатический агент, командир военного корабля, военного лагеря или самолета должен сообщить об этом министру иностранных дел государства, гражданином которого является данное лицо, или местным властям, если предоставление убежища имело место вне столицы. Также все процедуры по предоставлению лицу убежища должны осуществляться в соответствии с конвенциями или законами государства пребывания.

Право государства пребывания. Правительство государства пребывания может требовать, чтобы укрывшееся лицо было выслано за пределы национальной территории, а дипломатический агент государства, предоставившего убежище, в свою очередь, может требовать гарантий для отъезда укрывшегося лица с соблюдением неприкосновенности его личности[71]. На государства не ложится никакой обязанности нести расходы, вызванные предоставлением кому-либо убежища.

Гарантия и ограничения в отношении преследуемого. Укрывшееся лицо не может быть высажено в каком-либо пункте национальной территории или в каком-либо месте, расположенном слишком близко от последней. Укрывшемуся во время пользования убежищем не будет разрешено совершать действия, противоречащие общественной безопасности[72].

В совокупности, эти условия, в большинстве собранные в ст. 2, сформировали базовый состав региональных, «Латиноамериканских» норм по предоставлению дипломатического убежища.

 

Важный для характеристики института факт: США при подписании конвенции сделало оговорку о том, что государство не признает как часть международного права доктрину убежища и не присоединяется к последней[73].

Тогда возникает вопрос – является ли США стороной Гаванской конвенции об убежище 1928 г., признает ли оно право дипломатического убежища сегодня? Мною найдено 2 правовые оценки поведения США. 

Галенская комментировала это так: сделав оговорку о непризнании доктрины, США исключили какую бы то ни было возможность предоставлять дипломатическое убежище в своих представительствах. А. Сабанин же считает, что смысл формулировки дает возможность давать убежище политическим союзникам на территории стран Латинской Америки, оставив открытым вопрос о дипломатическом убежище на территории США. Это подтверждается практикой предоставления убежищ посольствами США в Латинской Америке после нератификации Гаванской конвенции. Более того, 2 октября 1930 г. американские дипломатические агенты в Латинской Америке получили инструктивный циркуляр в отношении предоставления убежища. А ст. VII-5, «Инструкции для дипломатических чиновников США» 1939 г. допускает временный приют лицу, «находящемуся в состоянии непосредственной опасности» нападения «толпы», «явно незаконных действиях властей»[74].

Нужно указать, что не только США отказалось от признания Гаванской конвенции 1928 г. Перу денонсировала ее 6 мая 1955 г.

- Конвенция о праве политического убежища 1933 г.

Она была подписана 26 декабря 1933 г. в Монтевидео на VII межамериканской конференции. Причиной для разработки нового акта стали некоторые недоработки текста Гаванской Конвенции, вызвавшие споры. А именно: необходимо было дать разъяснение основанию убежища – политическому деликту.

В статье 2 было указано: «Определение политического преступления принадлежит дающему убежище государству». Такая формулировка, по мнению И. Д. Козочкина, связана с нестремлением государств выработать дефиницию, оставить «широкое дискреционное поле для органов»[75].

Интересна и ст. 3 Конвенции 1933 года: «Все могут быть под охраной, независимо от гражданства», но принимающее государство может осуществлять право дипломатического убежища в иностранных государствах только в тех пределах, в которых оно признается государством-пребывания[76]. Таким образам, ст. 3 установила, что взаимность в вопросе предоставления дипломатического убежища не применима. А это означает, что если из двух стран одна признает, а другая не признает дипломатического убежища, то признающая страна не имеет права использовать данный институт на территории второй страны.

 

- Южноамериканская конвенция об убежище 1939 г.

Парагвай, Чили, Боливия, Перу и Уругвай 4 августа 1939 г. подписывают еще одну - Южноамериканскую конвенцию об убежище, на II южноамериканском конгрессе, посвященном вопросам международного частного права. Она заменила собой положения Конвенции по международному уголовному праву 1889 г. (ст. 15-18).

Вопросу дипломатического убежища посвящена I Глава Конвенции.

Статья 1 устанавливает, что убежище предоставляется лицам любой национальности.

Территория. Местами убежища могут служить посольства, консульства, военные корабли, военные самолеты и военные лагеря; в них смогут укрываться только лица, преследуемые по политическим основаниям или за совершение политического преступления[77].

Характер преследования. Определение характера преступления по Конвенции 1939 года предоставляется государству, дающему убежище (п. 2 ст. 3); из права пользования убежищем исключаются лица, совершившие общие преступления, и дезертиры, кроме тех, кто совершил действия политического характера[78].

Права и Обязанности аккредитующего государства. Согласно статье 4, Дипломатический агент или военный командир должны сообщить имя беглеца местной администрации; дипломатический агент или военный командир могут переместить беглеца в другое место убежища в пределах данного государства под охраной своего флага (ст. 8).

Обязанность преследуемого. Пользуясь убежищем, беглец не должен совершать актов, направленных против местного правительства или заниматься политической деятельностью (ст. 5); по требованию правительства укрывшееся лицо должно немедленно покинуть данную страну при необходимой гарантии его безопасности (ст. 6);

Как видно из приведенных статей, Конвенция 1939 г. не внесла сущностных изменений в правовое регулирование института дипломатического убежища. Лишь во многом повторила положения конвенции 1933 года.

 

-Каракасская конвенция о дипломатическом убежище 1954 г. [79]

Каракасская конвенция о дипломатическом убежище 1954 г. на настоящий момент ратифицирована 14 государствами Центральной и Южной Америки. Она была принята в Венесуэле, на X Межамериканской конференции. В ней содержатся положения как более ранних источников: по месту убежища, определении принимающей стороной основания для предоставления убежища, экстренности данных оснований. И, помимо «старых» положений предыдущих Конвенций, установлен и ряд новых норм:

Установлено, что право дипломатического убежища должно признаваться тем государством, на территории которого оно будет организовано[80]. Но, согласно ст. 2, право предоставлять убежище признано за каждым государством, при отсутствии обязательства сообщать причину отказа.

Гарантии. Важное положение содержится в статье 5 Конвенции. От начала до окончания действия убежища государство пребывания дает гарантии защиты жизни, свободы и личной неприкосновенности лица.

Убежище не предоставляется лицам, которые на время запроса об убежище осуждены, или обвинены в общеуголовном преступлении, или были осуждены компетентными судами. Не предоставляется дезертирам военно-морских, воздушных и сухопутных сил, за исключением, когда акты, послужившие основанием для преследования, носили явно политический характер.

Экстренность случаев предоставления убежища разъясняется как - наличие угрозы жизни, свободе или личной неприкосновенности лица. Также сюда относятся случаи, в которых человек преследуется группами (толпой), над которыми власть потеряла контроль или самой властью, если при этом есть угроза жизни и свободе лица, и только по политической причине[81].

Обязанности аккредитующего государства. Дипломатический представитель, командир военного корабля, военного лагеря или военного дирижабля должны как можно скорее после того, как убежище было предоставлено, сообщить об этом министру иностранных дел государства пребывания. Если, в случае разрыва дипломатических отношений государства пребывания с представительством, оно должно покинуть территорию данного государства, оно делает это вместе со своими беглецами[82]. В статье 20 установлено, что дипломатическое убежище действует в отношении любого лица, не зависимо от его происхождения и национальности[83].

Право государства пребывания. Правительство государства пребывания может в любое время обязать вывести политических преступников за территорию государства, для чего государство предоставляет охранную грамоту и гарантии, предусмотренные в статье 5. Принимающее государство так же вправе требовать немедленного создания условий для вывоза лица за его территорию со стороны государства - пребывания. При этом все гарантии, данные государством пребывания, могут быть истребованы в письменном виде[84].

После прекращения действия дипломатического убежища, принявшее беглеца Представительство не обязано возвращать его на бывшую территорию. Но, оно может гарантировать невозвращение лица на территорию государства его гражданства, если лицо не попросит об обратном[85].

 

- Прецедент. Дело Айа де ла Торре (The Asylum case)

Благодаря судебным разбирательствам в Международном Суде ООН 1950 и 1951 гг. по одному из случаев предоставления дипломатического убежища – было дано толкование Гаванской конвенции 1928 г. и даны разъяснения по правам и обязанностям аккредитующего и государства пребывания. Потому дело Айа де ла Торре признается прецедентным для отношений по предоставлению дипломатического убежища.

 

Обстоятельства дела. В октябре 1948 г. происходит восстание на военно-морском флоте Перу, в столице Лиме. Восстание было организовано партией «Американский революционный союз», и непосредственно ее руководителем, адмиралом Виктором Раулем Айа де ла Торре. После того, как восстание в этот же день было подавлено, адмиралу было предъявлено обвинение в совершении военного преступления. Однако ареста ему удалось избежать, поскольку, ссылаясь на Гаванскую конвенцию об убежище 1928 г., Айа де ла Торре запросил убежища у посольства Колумбии.

Суть спора. Впоследствии, Колумбийское посольство потребовало у Правительства Перу разрешения на беспрепятственный выезд преследуемого лица за территорию государства, ссылаясь на положения Конвенции 1928 г. Согласия Перу не последовало. Наоборот, на неоднократные встречные требования Правительства Перу выдать В. Ра. Айа де ла Торре, посольство Колумбии отвечало отказом. И 31 августа 1949 г. спор был передан на рассмотрение суда.

Позиция Суда. В первом решении, 20 ноября 1950 г., Суд установил, что вина и уголовный характер деяний беглеца Перу не доказана. Но Правительство Перу, в свою очередь, не обязано предоставлять документы для выезда В. Р. Айа де ла Торре из страны. Так как, согласно ст. 2 Гаванской конвенции об убежище, the territorial state may at all times request that the person granted asylum is removed from its territory[86]. То есть право требовать выезда преследуемого с территории государства есть только у Правительства Перу. Потому как вопрос о правомерности предоставления убежища Колумбией решен не был, она вновь обратилась в Международный Суд с просьбой разъяснить первое решение.

27 ноября 1950 г. Суд отказывает в рассмотрении иска, объясняя тем, что в первом обращении данный вопрос не поднимался. Колумбия вновь подает заявление в Международный Суд с просьбой о новом рассмотрении дела. И 13 июня 1951 г. Суд выносит окончательное решение по спору между Перу и Колумбией. В нем он указал, что предоставление дипломатического убежища было неправомерным, поскольку Правительством Перу Право дипломатического убежища не признавалось.

Толкование. Международный Суд ООН по делу «The Asylum case» сделал ряд разъяснений, касающихся права дипломатического убежища, положений Гаванской конвенции.

Во-первых, прозвучало требование о четком разграничении понятий территориального и дипломатического убежищ. И второе определено как: «asylum by a state outside its territory, most commonly in its diplomatic missions»[87]. 

Во-вторых, в решении государства о предоставлении кому-либо дипломатического убежища Суд видит отступление от суверенитета государства - пребывания, поскольку представительство изымает правонарушителя от территориальной юрисдикции и представляет собой вмешательство в вопросы, которые находятся исключительно в компетенции Государства[88]. Потому дипломатическое убежище может быть предоставлено лишь тогда, когда оба государства (пребывания и аккредитующее) признают его и, следовательно, согласны на ограничение своего суверенитета. То есть, положение работает как бы в продолжение ст. 3 Конвенции о праве политического убежища 1933 г. Также было сказано,  что лицо не изымается из – под нормального законодательства суверена.

В – третьих, Основанием предоставления указано не просто любое политическое преступление, а экстренность положения беглеца.

В-четвертых, по длительности предоставления убежища оно обозначено как «кратковременное».

В-пятых, была подтверждена юридическая сила Гаванской конвенции 1928 г. В частности, ее положения служили источником права для того, чтобы признать убежище Айя де ла Торре неправомерным. Поскольку превышен срок, необходимый для обеспечения безопасности, а также в положении адмирала не было установлено основания - срочной необходимости.

Доктрина по-разному оценила то, как данные судебные выводы повлияли на действие Гаванской конвенции об убежище 1928 г. И. П. Блищенко, В. Н. Дурденевский говорят об ограничительном толковании, поскольку предоставление дипломатического убежища ограничено кратковременным сроком. А также потому, что установлен запрет на изымание преследуемого из-под неисключительного законодательства государства пребывания. Галенская же, напротив, уравнивает «новый» принцип кратковременности убежища со «старым» правом государства пребывания требовать высылки лица; а действие в отношении преследуемого неисключительного законодательства возможно, если сам случай преследования будет экстренный (то есть исключительный)[89].