Реформы местной власти конца XX — начала XXI вв.

Существенным толчком преобразований местной власти в 1988—90 гг. XX в. послужило осознание обществом оторванности местных орга­нов от интересов населения и низкий уровень их профессионализма. Была предпринята попытка выведения Советов депутатов из-под «опеки» исполнительно-распорядительных органов, чиновников. Бы­ло решено в Советах создать собственные постоянно действующие руководящие органы — президиумы, состоявшие исключительно из депутатов, а также избирать в Советах председателей (их заместите­лей), освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими ор­ганами Советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. Шла перестройка избирательного зако­нодательства, в частности был внедрен принцип альтернативности выборов, укреплялись начала состязательности в предвыборной борь­бе. В Советах и исполкомах упор был сделан на принцип коллегиаль­ности. Однако на фоне ухудшающегося социально-экономического положения страны стала усиливаться критика коллегиальных начал в управлении, что и подтолкнуло во многом законодательно-норма­тивные изменения, воплощенные в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». На этом этапе произошло резкое сужение действия коллегиальных начал. В сфере исполнитель­но-распорядительной деятельности исполкомы ушли в небытие — правопреемниками исполкомов стали главы местных администраций, возглавившие последние на основе принципа единоначалия. В систе­ме местных Советов в это же время шло создание так называемых «малых Советов». Малые советы задумывались как состоящие из де­путатов своих «больших Советов» их постоянно действующие орга­ны, осуществляющие во время между сессиями «больших Советов» их функции в четко очерченных пределах. Наметилось новое перерас­пределение властных возможностей между представительными и рас­порядительными органами в пользу последних. С 1992 г. краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные админист­рации вслед за соответствующими органами республик в составе РФ перестали характеризоваться как местные. Они были противопостав­лены органам местного самоуправления как органы государственной власти.

Закон от 6 июля 1991 г. предусмотрел разработку и принятие на ме­стах положений (уставов) о местном самоуправлении, чем стимулиро­вал активизацию местного правотворчества. Вместе с законом о крае­вом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации он изменил характер взаимоотношений органов мест­ного самоуправления и органов государственной власти и управления. В его ст. 7 определялось, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов. Государствен­ные органы также не вправе были самостоятельно принимать к своему

рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом. Однако государственные органы сохраняли право отмены не соответ­ствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась и под­отчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-рас­порядительным органам в пределах компетенции последних. В то же время, укрепляя самостоятельность местных органов по отношению к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении второго этапа не устранило соподчинения между органами местного самоуправления разного уровня.

Осенью 1993 г. произошел практически по всей стране, за исклю­чением ряда республик в составе России, полный слом представитель­ной власти на местах, а ее функции на местах были переданы власти исполнительной — соответствующим местным администрациям. Вме­сте с упразднением Советов началось формирование новой представи­тельной власти на местах — дум, муниципальных комитетов, собра­ний представителей. Их образование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправ­ления в Российской Федерации», которым было утверждено Положе­ние об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Срок полномочий выборных органов в соответствии с настоящим Указом был установлен в два года. Было решено, что представительная власть теперь должна формироваться не во всех административно-террито­риальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до пяти тысяч человек местное самоуправление могло осу­ществляться непосредственно населением через собрания, сходы и вы­борных глав местного самоуправления. В городских и сельских посе­лениях с населением до 50 тысяч человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глава мест­ного самоуправления. На территориях, включающих несколько город­ских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправле­ния соответствующих территорий. Скажем, применительно к району это выглядело следующим образом. В них мог образоваться орган мест­ного самоуправления, формируемый из представителей органов само­управления городских и сельских поселений. Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожден­ной основе и созывается на заседания главой местного самоуправления. Глава получил право подписывать решения выборного учрежде­ния местного самоуправления.

Импульс изменениям к лучшему на местах дала Конституция Рос­сийской Федерации 1993 г., хотя заложенные в Конституции принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержа­ние предшествующего законодательства, поначалу серьезно искажа­лись в нормативных актах субъектов Федерации. Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их со­вершенствования на основе Конституции РФ 1993 г. пошел после при­нятия ФЗ от 28 августа 1995 г. На его основе сложилась новая органи­зационно-территориальная структура местного самоуправления. Она представляет собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления наделе­ны публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), но не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в прямом подчинении последних (проявление общест­венной теории). Однако необходимость дальнейшего совершенствования местного самоуправления подтолкнула федеральный центр к новому масштабному реформированию местного самоуправления. Главное средство названного реформирования — ФЗ от 6 октября 2003 г.

 

Тема 4. Типы муниципальных образований

Поселение

Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов). 

Городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями). Территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями.

Населенный пункт городского типа (кроме городов федерального значения) наделяется статусом поселения вне зависимости от численности населения и размера территории.

Сельские поселения образуются по более сложным правилам.

1. Численность населения сельского поселения не может быть менее 1000 человек.

2. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения

3. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

4. Поселение входит в состав одного муниципального района.

Из указанных правил существуют исключения:

1. На территориях с высокой плотностью населения минимальная численность населения сельского поселения составляет 3000 человек.

2. В соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

3. Сельский населенный с численностью населения менее 100 человек, расположенный на территории с низкой плотностью населения или в труднодоступной местности пункт может непосредственно войти в состав района, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Городской округ

Городской округ – это поселение, которое не входит в состав муниципального района.

Наделение поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии следующих условий.

1. Сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2. Сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих ) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный район

Муниципальный район – это муниципальное образования, включающее в себя несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией.

Муниципальные районы образуются по следующим правилам.

1. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.

2. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

3. Изменение границ и преобразование муниципальных образований

Изменение границ муниципальных образований

Изменение границ муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Несогласие населения поселения или населенного пункта делает невозможным изменение границ районов. Мнение представительных органов местного самоуправления носит рекомендательный характер и не является обязательным для органов государственной власти.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Несогласие населения населенного пункта делает невозможным изменение границ поселений. Мнение представительных органов местного самоуправления носит рекомендательный характер и не является обязательным для органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Мнение населения, выраженное представительными органами местного самоуправления, носит рекомендательный характер и не является обязательным для органов государственной власти.

Преобразование муниципальных образований

Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Объединение муниципальных образований - это преобразование двух или более муниципальных образований, в результате которого преобразуемые муниципальные образования упраздняются, а на их территории создается новое муниципальное образование.

Объединение поселений осуществляется с согласия населения объединяемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Несогласие населения какого-либо из преобразуемых поселений делает невозможным объединение поселений.

Объединение муниципальных районов, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Мнение населения, выраженное представительными органами местного самоуправления, носит рекомендательный характер и не является обязательным для органов государственной власти.

Разделение муниципальных образований – это преобразование муниципального образования, в результате которого преобразуемое муниципальное образование упраздняется, а на его территории создается несколько (два или более) муниципальных образований.

Разделение поселения осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Несогласие населения какого-либо из образуемых поселений делает невозможным разделение поселения.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Мнение населения, выраженное представительными органами местного самоуправления, носит рекомендательный характер и не является обязательным для органов государственной власти.

Изменение статуса городского поселения – это преобразование городского поселения и прилегающего муниципального района, в результате которого городское поселение наделяется статусом городского округа и выводится из состава муниципального района либо теряет статус городского округа и входит в состав муниципального района.

Изменение статуса городского поселения осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, выраженного путем голосования, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного путем голосования.

Несогласие населения преобразуемого городского поселения или населения прилегающего района делает невозможным изменение статуса городского поселения.

Смысл данной нормы более чем очевиден: не дать крупным городским поселениям возможности выхода из состава района. Сложно предположить, что населения района позволит выйти из его состава городскому поселению, на территории которого почти всегда находится значительное количество организаций, значимых для районного бюджета. Кроме того, на территории города всегда находятся объекты инфраструктуры, отсутствующие в прилегающей сельской местности.

 

Тема 5. Общественное самоуправление жителей