Тема 6. Институциональная теория государства

Тема 6. Институциональная теория государства

Функции государства в экономических теориях

Функции государства

Институты представляют собой общие формальные и неформальные правила, которые структурируют пространство социальных и экономических взаимодействий. В современных условиях основная, самая важная часть правил отражается в совокупности законов, судебных и административных актах. Как следствие, государство выступает важнейшим элементом институционального устройства общества.

При рассмотрении структуры и иерархии институтов отмечалось, что политические институты первичны по отношению к экономическим институтам. Это означает, что государство, являясь важнейшим политическим институтом, определяет нормы и правила поведения субъектов экономической деятельности. Это позволяет сказать, что функционирование экономики в значительной степени определяется государственным устройством, формирующим экономические законы, создающим и обеспечивающим права собственности и влияющим на политику развития.

В классической школе функции государства являются минимальными и сводятся к тому, чтобы стоять на страже законов справедливости, от выполнения которых, по мнению Смита, всецело зависит само существование общества. Эти законы выступают как право индивида распоряжаться своей личностью (собственность над самим собой) и имуществом (собственность движимая и недвижимая). Эти права – суть «естественной» свободы человека. Её можно интерпретировать в том смысле, что никто не имеет права произвольно препятствовать другим индивидуумам в использовании их возможностей для достижения поставленных ими перед собой целей. Все люди наделены неотъемлемыми правами, на которые никто не вправе посягать. Каждый человек имеет право служить своим собственным целям и не может рассматриваться лишь как инструмент для достижения целей других людей.

Выраженные в концепции «естественного права», эти священные, неотчуждаемые права и свободы индивида отливались в механизм власти, который обеспечивал формальное равенство всех перед законом. Следовательно, государству надлежало:

v ограждать общество от насилия и вторжений других независимых обществ;

v ограждать, по мере возможностей, каждого члена общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов;

v обеспечивать исполнение добровольно заключаемых контрактов, которые представляют собой, как отмечалось выше, каналы обмена пучками правомочий.

Роль государства в неоклассической теории – ликвидация провалов (фиаско) рынка, к которым принято относить несовершенную конкуренцию, внешние эффекты и асимметричность информации. Указанные проблемы государство решает путём регулирования экономической деятельности монополий, специального налогообложения в отношении внешних эффектов (налог Пигу), создания различных структур, призванных частично преодолеть проблему асимметричности информации.

Как видим, в рамках данной концепции обязанности государства просты и недвусмысленны и сводятся к защите членов общества от принуждения со стороны своих сограждан или извне. Ведь если мы не защищены от принуждения, мы не обладаем реальной свободой выбора, представляющей в рамках либеральной идеологии высшую ценность. Именно свобода выбора предполагает добровольность и взаимовыгодность последующего обмена и является в этом качестве условием повышения эффективности общественного производства и роста богатства нации.

Роль государства в неокейнсианской теории – регулирование экономики путём воздействия на совокупный спрос за счёт бюджетного финансирования общественных работ, увеличения денежной массы в обращении, снижения ставок процента (стимулирование частной инвестиционной деятельности).

Дж. Кейнс выстраивал следующую цепочку: падение общего покупательского спроса вызывает сокращение производства товаров и услуг. Сокращение производства ведёт к разорению мелких товаропроизводителей, к увольнениям наёмных работников большими предприятиями и крупномасштабной безработице. Безработица влечёт снижение доходов населения, т.е. покупателей. А это в свою очередь форсирует дальнейшее падение покупательского спроса на товары и услуги. Возникает замкнутый круг, удерживающий экономику в состоянии хронической депрессии.

В связи с этим Дж. Кейнс предложил следующий выход: если массовый потребитель не способен оживить совокупный спрос в масштабах национальной экономики, то это должно сделать государство. Если государство предъявит (и оплатит) предприятиям некий крупный заказ, это приведёт к дополнительному найму рабочей силы со стороны этих фирм. Получая заработную плату, бывшие безработные увеличат свои расходы на потребительские товары и, соответственно, повысят совокупный экономический спрос. Это в свою очередь повлечёт рост совокупного предложения товаров и услуг и общее оздоровление экономики. При этом начальный государственный заказ, предъявленный предприятиям, может быть грандиозным и в той или иной степени даже малополезным.

Основные методологические положения подхода Дж. Кейнса:

v важнейшие проблемы расширенного воспроизводства необходимо решать не с позиции предложения ресурсов, а с позиции спроса, обеспечивающего реализацию ресурсов;

v рыночная экономика не может саморегулироваться, и поэтому вмешательство государства неизбежно;

v кризисы перепроизводства нежелательны, поэтому проблему равновесия в макроэкономике следует решать с позиции «эффективного спроса», который выражает равновесие между потребителем и производством, доходом и занятостью;

v основным инструментом регулирования экономики признавалась бюджетная и фискальная политика, на которую возлагалась задача обеспечения занятости рабочей силы.

Провалы государства

Функционирование государства, как и любой другой организационной структуры, связано с трансакционными издержками. И они тем больше, чем в большем числе трансакций государство выступает в качестве гаранта выполнения условий контракта. Властные отношения, возникающие между индивидом и государством, носят сложный и позиционный характер.

Во-первых, индивиды делегируют государству вместе с правом контроля и право передачи государством контроля своим представителям, государственным служащим.

Во-вторых, индивиды делегируют право контроля не конкретному лицу, а занимающим определённые позиции в государственной структуре функционерам, бюрократам. Речь идёт об обосновании властных отношений не личными качествами функционеров, а их «деловой компетентностью, обоснованной рационально созданными правилами». Чем активнее роль государства в спецификации и защите прав собственности, тем сложнее внутренняя структура государства и больше численность государственных служащих, и, следовательно, выше искажения циркулирующей внутри государственного аппарата информации. Кроме того, возрастают издержки на мониторинг и предотвращение государством оппортунистического поведения своих представителей, бюрократов.

Поэтому при моделировании любого вмешательства государства в процесс спецификации и защиты прав собственности мы должны учитывать возможные искажения информации и тот факт, что вероятность легитимного использования насилия всегда меньше 100%.

Поэтому аналогично тому, как говорят о «провалах рынка», следует принимать во внимание и «провалы государства».

Провалы (фиаско) государства – случаи, когда государство не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов.

В частности, выделяют такие «провалы» государства:

v Несоответствие доходов и расходов. В отличие от обычной фирмы степень жёсткости бюджетного ограничения государства далека от абсолютной. Государство значительно сложнее превратить в банкрота, даже если оно оказывается неспособным выполнять взятые на себя обязательства.

v Отсутствие чётких критериев эффективности деятельности. В отсутствие таких чётких критериев эффективности деятельности государства, каковым является прибыль для фирмы, государственные структуры подменяют их самостоятельно разработанными стандартами. Таким образом, деятельность государства зачастую оценивается по задаваемым им самим критериям: росту бюджетных поступлений, экспансии государственного контроля и т.д.

v Высокая вероятность достижения результатов, отличных от поставленных. Рост информационных издержек и издержек мониторинга и контроля, сопровождающий развитие государства, создаёт предпосылки для систематического отклонения реализованных задач от поставленных.

v Неравномерное распределение ресурсов. В распоряжении государства при распределении прав собственности на ресурсы, когда трансакционные издержки отличаются от нуля, находится несколько стандартов справедливости. Наряду с оптимумом по Парето такими стандартами являются правило Калдора (изменение в распределении ресурсов допускается, если выигрывающая в его результате сторона способна компенсировать потери, проигрывающей стороне), правило Ролза (справедливое распределение ресурсов – это то, которое улучшает положение наименее обеспеченных) и многие другие.

Граница государства

Поэтому выбирать приходится не между двумя идеальными ситуациями: распределением прав собственности на основе функционирующего без издержек рыночного обмена с частными гарантиями исполнения контракта и передачей контроля над обменом правомочиями государству, действующему в интересах сторон контракта, а между двумя несовершенными альтернативами. «Выбор между рынком и государством является лишь выбором между различными степенями и типами несовершенств».

С одной стороны, рыночный механизм обмена и защиты прав собственности предполагает отличные от нуля трансакционные издержки и эскалацию использования насилия. С другой стороны, получение государством монопольного права на использование насилия тоже приводит к росту трансакционных издержек, на этот раз – внутри государственного аппарата, и к систематическим искажениям в распределении правомочий.

Необходимо оценивать эффективность того или иного варианта распределения прав собственности, сравнивая его не с гипотетическим идеалом, а с реально осуществимыми альтернативами. «Вариант распределения, для которого нельзя предложить альтернативу, которую можно описать и внедрить с большим чистым выигрышем, следует считать оптимальным». В такой перспективе многие примеры распределения прав собственности, ранее считавшиеся неэффективными, оказываются с учётом реальных альтернатив оптимальными.

В частности, часто используемая в качестве иллюстрации пагубности для экономики государственного вмешательства «сахарная программа» (поддержание национального производства сахара вместо его более дешёвого импорта) федерального правительства в действительности является единственной, отвечающей всем экономическим, социальным и политическим реалиям.

Аналогично постановке вопроса о наличии предела в экспансии фирмы по отношению к рынку требуется объяснить существование пределов роста государства. Если учесть, что полная монополия государства на выполнение функций гаранта исполнения контрактов приводит к высоким трансакционным издержкам, принимающим форму высоких издержек подчинения закону, то разумно предположить, что государство выступает гарантом не во всех, а лишь в некоторых взаимодействиях. В остальных сделках действуют альтернативные механизмы гарантирования их реализации. Чем же определяется круг гарантируемых государством сделок?

Этот круг ограничивается теми сделками, гарантирование которых государством связано с меньшими издержками, чем те, которые возникают при обращении сторонами контракта к альтернативным гарантам. Поэтому вопрос «делать самому или покупать на рынке», сформулированный в отношении фирмы, следует переформулировать в отношении государства на «гарантировать самому или делегировать право контроля другим гарантам».

Например, сравнительный анализ различных стран показывает, что в одних странах все сделки, связанные с социальным и медицинским страхованием, гарантируются государством, тогда как в других странах социальное и медицинское страхование делегируется частным фирмам. То же самое верно и в отношении образовательных услуг. Это позволяет предположить, что при сравнении альтернативных механизмов гарантирования сделок следует принимать во внимание соотношение связанных с ними трансакционных издержек в конкретных экономических, социальных и политических условиях.

Следовательно, не существует абсолютной границы государства и не существует оптимальных размеров государственного вмешательства в экономическую и социальную жизнь безотносительно к конкретным историческим реалиям.

Социальный контракт

Бандит-гастролёр, превращаясь в оседлого бандита, фактически, заключает с данным обществом некий контракт, а именно в обмен на налоги обеспечивает защиту прав собственности. Последнее предполагает, во-первых, создание системы формальных правил, в рамках которой будет происходить спецификация прав собственности, во-вторых, формирование системы донесения этих правил до людей и, в-третьих, обеспечение контроля над выполнением этих правил посредством создания структур, выявляющих нарушителей и применяющих к ним соответствующие санкции.

В рамках НИЭТ появление государства означает формирование и соблюдение своеобразного социального контракта. Суть последнего в том, что граждане добровольно передают государству часть своих прав в расчёте на то, что государство обеспечит их защиту намного эффективнее, чем они сделают это в частном порядке.

Социальный контракт – это договор между индивидами о правилах взаимодействия в обществе и о создании особого агента (государства), специализирующегося на обеспечении выполнения принятых правил.

При заключении социального контракта (общественного договора) стороны соблюдают принятые на себя обязательства (например, общество – платить налоги, предъявляя обеспеченный спрос на общественные блага, а государство – предоставлять общественные блага), поскольку такое поведение рационально с точки зрения соотношения выгод и издержек

Современные концепции общественного договора восходят к философии Нового Времени. Тогда же сформировались и два основных подхода к теории социального контракта: подход Гоббса (вертикальная социальная контрактация) и подход Локка (горизонтальная социальная контрактация).

По Гоббсу (вертикальный общественный договор), естественные человеческие законы (как то, справедливость, беспристрастность, скромность, милосердие) не могут поддерживаться сами по себе, т.к. они противоречат «естественным страстям» каждого человека. Именно для защиты этих естественных законов и необходима сила государства.

«Для установления общей власти необходимо, чтобы люди назначили одного человека или собрание людей, которые явились бы их представителями; чтобы каждый человек считал себя доверителем в отношении всего, что носитель общего лица будет делать сам или заставит делать других в целях сохранения общего мира и безопасности, и признал себя ответственным за это; чтобы каждый подчинил свою волю и суждение воле и суждению носителя общего лица».

Власть «единого лица» – государства или суверена – над подданными практически полная. Единственное право, которым обладают подданные перед сувереном – право бороться за свою жизнь. Иными словами, человек, приговорённый государством к смертной казни, имеет право попытаться спасти свою жизнь любым возможным способом: в этом случае индивид разрывает социальный контракт и возвращается в «естественное состояние».

Интересно, что хотя, по Гоббсу, государство может быть основано двумя способами – власть может быть приобретена силой или передана правителю по доброй воле индивидов – обязанности подданных перед сувереном в обоих случаях одинаковы.

Подход Локка (горизонтальный общественный договор) отличается от подхода Гоббса тем, что хотя и тот и другой говорят о передаче индивидами государству части своих «естественных прав», государь, по Локку, «обязан править согласно установленным постоянным законам, провозглашённым народом и известным народу, а не путём импровизированных указов; править с помощью беспристрастных и справедливых судей, которые должны разрешать споры посредством этих законов, и применять силу сообщества в стране только при выполнении таких законов».

Иными словами, даже после образования государства сувереном остаётся народ. Более того, народ имеет право лишить правителя его власти и заменить его другим в том случае, если правитель не выполняет своих обязанностей, связанных с производством общественных благ.

Основоположники теории общественного договора полагали, что их концепция исторична, т.е. сам факт договора неоднократно имел место в человеческой истории. Однако на сегодняшний день отсутствуют исторические свидетельства того, что такого рода события действительно когда-либо имели место в человеческой истории. Общественный договор – это, скорее, не историческая, а логическая предпосылка возникновения государства.

Современный этап развития теории общественного договора связан, в первую очередь, с работами нобелевского лауреата Дж. Бьюкенена. Предложенная им концептуальная схема общественного договора выглядит следующим образом.

На первом этапе происходит «естественное распределение» благ, которое определяется усилиями, затрачиваемыми индивидами на захват и защиту ограниченных благ. Фактически, «естественное распределение» благ по Бьюкенену соответствует «естественному состоянию» общества Томаса Гоббса. Это «естественное состояние» «служит для идентификации, определения индивидов, на основе чего становится возможным заключение договорных соглашений».

После этой идентификации заключается конституционный договор, предметом которого является «государство защищающее», т.е., определяются права свободы и права собственности индивидов, и права государства, функцией которого является защита этих прав.

Третий этап – постконституционный договор, или договор о «государстве производящем». На этом этапе устанавливаются правила, по которым государство и должно действовать, занимаясь производством общественных благ.

Общественный договор, по Бьюкенену, не является, разумеется, раз и навсегда установленной, жёсткой схемой: он может и должен быть пересмотрен на конституционной стадии в том случае, если государство пытается установить правила, противоречащие конституционным. Общественный договор может и должен быть пересмотрен также и на постконституционной стадии, если государство поддерживает неэффективный, с точки зрения общественного благосостояния, способ производства общественных благ.

Таким образом, в теории общественного договора государство предстаёт стражем «священных» законов справедливости, обеспечивая «естественное» право индивидов распоряжаться собой и своим имуществом, и гарантирует условия для добровольного взаимовыгодного обмена, результатом которого будет рост богатства нации. Иными словами, государство будет способствовать экономическому расцвету нации посредством лучшей спецификации и защиты прав собственности и создания институтов, снижающих ТАН.

При всех различиях, вышеназванные теории предполагают наличие общественного договора между гражданами и государством и, как следствие, принимают за основу анализа модель контрактного государства.

Контрактное государство – это государство, в котором каждый гражданин делегирует государству часть функций по спецификации и защите исключительных правомочий, а государство использует монополию на насилие в рамках делегированных ему правомочий в интересах граждан, которые рассматривают уплату налогов не как повинность, а как свою обязанность – «порядок в обмен на налоги».

В основе этой красивой конструкции ряд предпосылок:

v наличие чётких конституционных рамок деятельности государства;

v существование механизмов участия граждан в деятельности государства;

v существование института рынка как главного альтернативного механизма распределения прав собственности до появления контрактного государства;

v наличие механизмов контроля и сдерживания со стороны институтов гражданского общества (независимых профсоюзов, прессы, политических партий, органов местного самоуправления и т.п.) и альтернативных государственному механизмов разрешения конфликтов и гарантов исполнения обязательств (международные судебные и иные органы, оппозиционные партии и т.д.).

При соблюдении этих предпосылок часто говорят о существовании правового государства (это понятие синонимично понятию «контрактное государство»). В современном мире оно предполагает безусловное подчинение государства следующим принципам:

v народный суверенитет;

v нерушимость прав и свобод человека со стороны государства;

v связанность государства конституционным строем;

v верховенство конституции по отношению ко всем другим законам;

v разделение властей;

v независимость суда;

v свобода слова, совести, печати, собраний, митингов, шествий;

v приоритет норм международного права над нормами национального права.

Однако все эти предпосылки не имели места в реальной действительности, что вызывает сомнения в контрактном происхождении государственной власти. Предложенные Бьюкененом и другими редукционистами модели общественного договора, очевидно, отражают процесс горизонтальной социальной контрактации, характерный, в основных своих чертах, для современных развитых демократий.

Тема 6. Институциональная теория государства