Роль органов прокуратуры в обеспечении законности

По федеральному закону «О прокуратуре»[23], #G0Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением #M12291 9004937Конституции Российской Федерации[24]#S и исполнением законов.

В соответствии сост. 21 закона «О прокуратуре» на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, изда­ваемых (принимаемых) федеральными министерствами, госу­дарственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (зако­нодательными) и исполнительными органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также орга­нами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них пол­номочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты(указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, ука­зания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, вы­ражающиеся чаще в превышении своих полномочий. Проку­рорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законода­тельству. Особую опасность представляет принятие (издание) незаконных правовых актов органами представительной и ис­полнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных инте­ресов юридических лиц. Издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки[25].

В связи с этим российские прокуроры традиционно уделя­ют особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечисленными вст. 21 Закона «О прокуратуре». Проверки законности актов занимали в про­шлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, из­даваемых органами представительной и исполнительной вла­сти и органами местного самоуправления.

Осуществляя надзор за законностью правовых актов, про­куроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и про­верки законности правовых актов, изданных соответствую­щими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения Закона «О заня­тости населения в Российской Федерации» в районном центре занятости, прокурор обязательно проверяет и законность из­данных руководителем центра приказов в ходе исполнения этого закона. Руководители любых органов в основном испол­няют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых ак­тов как письменных, так и устных, и совершении других юри­дически значимых действий (например, заключение разного рода договоров)[26].

Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности — предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов[27].

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться в связи с сигналами о нарушении законов, при отсутствии таких сигналов, на основании сведений об издании незаконных устных актов, устанавливающих разного рода запрещения, ограничения, обязанности, не предусмотренные законом.

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и предупреждения наступления негативных последствий, вызванных изданием незаконных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и ведомствах, представитель­ных и исполнительных органах субъектов РФ, органах мест­ного самоуправления, военного управления и органах контро­ля проводятся и при отсутствии сведений о нарушении законов периодически в плановом порядке. Очередность про­ведения проверок в этих органах каждая прокуратура чаще всего устанав­ливает самостоятельно. Однако на практике проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь.[28]

Без сигналов о нарушении законов могут также проводить­ся проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административной ответственности в органах, наделен­ных правом применения административных санкций, по­скольку выносимые ими постановления о привлечении к ад­министративной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее, при получении сведений о неза­конном привлечении к административной ответственности эти проверки проводятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущем­ляющих права и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов могут проводиться прокуро­ром и на предприятиях, в учреждениях и в организациях, не­зависимо от их подчиненности (подведомственности) и фор­мы собственности. По таким же основаниям могут проводиться проверки законности актов, принимаемых обще­ственными организациями и объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, време­ни и возможностей, которыми он обладает, и от других факто­ров может предусматриваться проведение[29]:

• сплошных проверок законности актов, изданных (при­нятых) органом за определенный период времени (квар­тал, полугодие, год);

• целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (при­нятых) по конкретному вопросу за определенный отре­зок времени (например, по вопросу приватизации муни­ципальных предприятий);

• проверок законности конкретного акта или не­скольких актов в связи с получением сведений об их незаконности;

• комплексных проверок, когда наряду с проверкой за­конности актов проводятся и проверки исполнения кон­кретного закона или нескольких законов.

Проверки законности актов могут проводиться в прокура­туре путем истребования туда изданных актов и по месту их издания. По взаимной договоренности многие представитель­ные и исполнительные органы власти всех уровней направля­ют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, по­становления, решения, распоряжения. Законность этих актов проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной и ис­полнительной власти, направляются в вышестоящие органы власти. В связи с этим прокуроры имеют возможность прово­дить проверки законности актов по их копиям. Так, по копиям могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельски­ми органами местного самоуправления, поступившим в рай­онные органы местного самоуправления, а постановления, из­данные главами поселковых и сельских администраций — по копиям, поступившим в районную администрацию[30].

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам закон­ности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления проку­рора с материалами, послужившими основанием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вывод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость озна­комления с соответствующими документами:

• материалами проверок, расследований, ревизий;

• разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, заключениями, планами и многими другими материалами.

Необходимо также побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался, согласовывался, поскольку осуществить это в офисе прокуратуры или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведению проверок законности актов также необходи­мо готовиться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от подготовки к проведению проверок исполнения законов. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно опове­щается руководитель органа, где она будет проводиться. Про­курор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы. Желательно поговорить с ним о выделении в распо­ряжение прокурора на время проверки работника органа для оказания соответствующей помощи.

В зависимости от характера проверки прокурору предос­тавляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы, послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать утвержденный перечень дел, ведущихся в органе; дела, журналы, книги, где могут со­держаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений и телефонограмм[31].

Перед началом проверки прокурор должен поинтересо­ваться, какие меры приняты соответствующими должностны­ми лицами в связи с ранее внесенными протестами или пред­ставлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействительными и отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Президента РФ и нормативным поста­новлениям Правительства РФ. Что касается правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они, кроме того, должны соответствовать законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это обстоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов.                                               

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличе­нию предписаний, содержащихся в нем, с нормами применяе­мого закона, а также к ознакомлению с материалами, послу­жившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к то­му, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными либо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.

В связи с этим возникает проблема автоматизации рабочего места работника прокуратуры, с целью увеличения скорости обращения к большому количеству нормативных актов. Для этого используются электронные правовые базы типа «Кодекс», «Гарант», «Консультант+». Но, к сожалению, финансирование органов Прокуратуры идет явно в недостаточном количестве и зачастую компьютеризация затрагивает только высшее руководство органов Прокуратуры, которое само, в основном, не участвует в правовой проверке нормативных актов.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет:

• правомочен ли орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа. Иными словами, не нарушена ли орга­ном его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы;

• не допущено ли в акте нарушение материального закона

по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;

• не ограничивает ли акт права и свободы граждан, за­конные интересы юридических лиц;

• не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и дру­гих субъектов федерации;

• не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;

• не содержится ли в акте сведений о совершении престу­плений и других правонарушений;

• соответствует ли содержание акта фактическим обстоя­тельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внеш­не акт может выглядеть вполне законным, хотя в дейст­вительности он не соответствует фактическим обстоятельствам;

• содержат ли акты, в особенности изданные представи­тельными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на финансовые, мате­риально-технические и организационные средства, не­обходимые для обеспечения их выполнения;

• не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;

• соблюден ли порядок принятия или издания акта, за­крепленный в регламенте органа;

• содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и другие, и указан ли срок вступления его в силу;

• каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому[32].

Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти, необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия. Прокурор интересуется также, как органы представительной и исполнительной власти и дру­гие органы осуществляют контроль за исполнением своих ре­шений физическими и юридическими лицами, применяют ли они санкции к соответствующим должностным лицам, руко­водителям коммерческих организаций, неисполняющим эти решения, и соответствуют ли примененные санкции закону. Прокурор может выяснять и другие вопросы.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяс­нения от должностных лиц, их издавших, и при необходимо­сти от других лиц. При выявлении устных актов, противоре­чащих закону, обязательно потребуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами.

Ответственность должностных лиц за указанные правонарушения рассмотрим в следующей главе данной научной работы.

 

 

2.2. Методические рекомендации по проведению проверок в области законности нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти.

 

В своей работе сотрудники прокуратуры обращаются к различным методическим сборникам, где собран довольно большой практический опыт по организации надзорной деятельности органов прокуратуры. Наиболее распространенным изданием является выпуск издательства НИИ Проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ. Это Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов[33]. Он имеет несколько частей - по отраслям надзорной деятельности. Нам будет наиболее интересна вторая часть этого издания, так как здесь упоминается надзор за органами законодательной и исполнительной власти.

Любая проверка независимо от степени ее сложности должна проводиться на основе четкого плана, в котором выделяются вопросы, подлежащие выяснению, исполнители, сроки исполнения.

Правильному выбору подлежащих проверке вопросов способствует знание возможных нарушений законов теми или иными органами власти. Одну их часть можно определить путем анализа законодательства, другую – большую и наиболее необходимую – на основе изучения практики прокурорского надзора[34]. 

Основной объем информации общего характера сотрудники прокуратуры получают на основе анализа данных о структуре проверяемого органа, функциональном назначении интересующих прокурора структурных подразделений, деловой документации, в которой отражается их работа. Эти сведения можно почерпнуть из справочников, отчетных документов, устава и положений об отделах (управлениях), должностных инструкций, устанавливающих должностные обязанности различных категорий служащих.

Данные о соблюдении законов, определяющих порядок несения службы, и статус служащих содержатся в материалах коллегий министерств и ведомств, заседаний и совещаний, отчетах о работе органа власти. Полезными в этом плане могут быть материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел. Разноплановую информацию о нарушениях законодательства получают также из средств массовой информации, жалоб и обращений граждан и должностных лиц.

Для обеспечения результативности проверок и ревизий прокурору надлежит: четко сформулировать задачи; в требовании, направляемом руководителю, указать период, который должна охватить проверка или ревизия, а в тех случаях, где это возможно, круг проверяемых лиц; обозначить также реальный срок, по истечении которого ожидается получение акта ревизии или проверки. При этом необходимо контролировать исполнение требования прокурора.

Наиболее распространенной формой реагирования на выявленные нарушения законодательства является протест[35]. Это связано с тем, что деятельность служащих в большей части оформляется правовыми актами. Протест приносится на противоречащий закону правовой акт по следующим критериям:

· издание правового акта во исполнение недействующего закона, неправильный выбор закона;

· несоответствие правовых актов предписаниям зафиксированных в законе норм;

· искажение смысла правовых актов;

· выход за пределы полномочий, предоставленных органу, издавшему правовой акт, несоблюдение формы и процедуры издания правового акта.

Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему противоречащий закону правовой акт. Это делается в тех случаях, когда прокурор вправе рассчитывать на деловое и объективное рассмотрение своего документа. При отсутствии такой уверенности следует обратиться с заявлением в суд.

Заявление в суд может быть направлено и после отклонения протеста прокурора, однако такой вариант не совсем желателен. Адресат прокурорского реагирования должен определяться точно, на основе всесторонней оценки ситуации во избежание промедления с решением вопроса об отмене незаконного акта[36].

Правовой акт может быть опротестован в целом либо в части, противоречащей закону. 

Представление прокурора направлено на устранение нару­шений закона, их причин и способствующих им условий. Оно вносится в орган или должностному лицу, полномочным устранить выявленные нарушения. Следует иметь в виду, что принимаемые по представлениям меры нередко носят формальный характер. Поэтому от прокурора требуется обеспе­чение жесткого контроля за результативностью действий ор­ганов и должностных лиц по устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

По результатам проверки может быть возбуждено уголов­ное дело в случае, если будут установлены данные, указы­вающие на наличие признаков состава должностного преступ­ления в действиях конкретных лиц. Возбуждение уголовного дела оформляется постановлением прокурора. Возбужденное уголовное дело направляется органу расследования преступ­лений для производства предварительного следствия.

Основанием для возбуждения производства об администра­тивном правонарушении является установление в ходе про­верки признаков административного проступка. Постановле­ние о возбуждении производства об административном пра­вонарушении выносится при наличии достаточных доказа­тельств, подтверждающих факт административного правона­рушения, виновность конкретного лица в его совершении, наступление вредных последствий, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Постановление о возбуждении производства об админи­стративном правонарушении направляется органу (должност­ному лицу), уполномоченному рассматривать дело об адми­нистративном проступке.

Привлечение по инициативе прокурора государственных и муниципальных служащих к административной ответственно­сти является эффективной формой укрепления законности в сфере государственного управления и местного самоуправ­ления, однако возможности данного средства прокурорского реагирования пока используются не в полной мере.

Меры прокурорского реагирования должны быть нацелены па усиление борьбы с коррупцией, своевременное пресечение корыстных и иных злоупотреблений служебным положением государственными и муниципальными служащими[37].