Политико-правовые принципы П.А. Столыпина при проведении аграрной реформы в Российской империи

П.А. Столыпин, став губернатором в Саратове в предреволюционный период и наблюдая за происходящим, констатировал в докладной записке императору, что крестьяне бедствуют, деревня нищает, нищенство стало распространенным крестьянским промыслом, активность эсеров в деревне увеличивается. Он сделал следующие выводы: «Если бы дать другой выход энергии, … дать возможность трудолюбивому крестьянину сначала временно, а затем и закрепить за ним этот участок, обеспечить условия культурного землепользования, то наряду с общиной, где она жизненна, появился бы самостоятельный и зажиточный поселянин». Единоличная крестьянская собственность не только ведет к подъему сельского хозяйства, она служит залогом порядка, так как мелкий собственник представляет из себя ту ячейку, на которой покоится устойчивый порядок в государстве. Необходимо поддержать нарождение земельной партии, имеющей корни в народе, которая будучи противопоставлена теоретикам-революционерам, могла бы их обезвредить.

Собственно, в этой докладной записке содержится квинтэссенция столыпинской программы по реформированию страны. После аудиенции у императора 26 апреля 1906 г. Столыпин был назначен на должность министра внутренних дел, а с июля и председателем Совета Министров. На посту администратора Столыпин сразу же зарекомендовал себя как жесткий администратор и талантливый политик. Надо отметить, что революция внесла некоторые корректировки в планы Столыпина. Его главный принцип - «успокоение сначало, а реформы потом» - был изменен. «Реформы во время революции необходимы, так как революцию породили в большей степени недостатки внутреннего уклада. Если заняться революцией, то мы устраним последствия, а не причину. Обращать всё творчество полиции на полицейские мероприятия - признак бессилия правящей власти».

Программа П.А. Столыпина не была безальтернативной даже на правительственном уровне. Например, проект товарища министра земледелия П.П. Мигулина предлагал «регулирование мелкой земельной аренды, преобразование деятельности Крестьянского поземельного банка, содействие расселению и переселению. Признание государственных и удельных земель фондом для удовлетворения земельной нужды бывших крестьян и других разрядов мелких землевладельцев. Разверстание чересполосных крестьянских и помещичьих земель с обязательным отчуждением отрезков, мешающих хозяйственной ценности владений и, наконец, при недостаточности этих мер допустимое в случаях государственной важности отчуждение части частновладельческих земель на справедливых условиях вознаграждения, устанавливаемых законодательной властью».

Совет министров склонялся к принятию столыпинского варианта аграрных реформ. «Крепкое, проникнутое идеей собственности богатое крестьянство служит везде лучшим оплотом порядка спокойствия; и если бы правительству удалось проведением землеустроительных мероприятий достигнуть этой цели, то мечтам о государственном или социалистическом перевороте в России раз и навсегда был бы положен конец».

Повлиял на принятие идей П.А. Столыпина и размах крестьянского движения в период революции - необходимо было пересмотреть многие подходы к решению аграрного вопроса в России, да и само дворянство, напуганное революцией, решилось, наконец, пожертвовать общиной.

Свой план деятельности П.А. Столыпин опубликовал в «Правительственном вестнике» 24 августа 1906 г. Возвещалось, что путь правительства - «успокоение, порядок и реформы». В более полном виде программа была изложена премьером в его первом выступлении во II Думе 6 марта 1907 г.

Столыпинский проект преобразований нельзя сводить только к аграрной реформе. В отличие от реформы, предложенной С.Ю. Витте, реформы Столыпина, носившие комплексный характер, предполагали изменение социальной базы монархии. Предреволюционный и в особенности революционный периоды выявили, что крестьянство опорой монархии не является, а сокращение помещичьего землевладения, вызванное невозможностью для очень многих помещиков вести дело по-новому, приводило к сокращению традиционной опоры монархии в лице и помещиков. Можно сказать, что революция показала ненадежность монархии, слабость её социальной базы и, как следствие, рост революционных настроений. Насаждение «крепкого личного собственника в деревне необходимо для переустройства нашего царства… на крепких монархических устоях, для создания преграды революционному движению».

Аграрные преобразования, предложенные правительством П.А. Столыпина, поместное дворянство в основном поддержало. Противодействие помещиков реформам в области местного управления объяснялось неготовностью большей части сословия к резкому изменению своей роли в социальной структуре общества.

«Смута политическая, революционная агитация…начала пускать корни в народе, питаясь смутою более серьезною, смутою социальною, развившеюся в нашем крестьянстве. Социальная смута вскормила и вспоила нашу революцию, и одни только политические мероприятия бессильны были её уничтожить. Лишь в сочетание с социальною аграрною реформою политические реформы могли получить жизнь, силу и назначение».

Манифест 17 октября 1905г. предусматривал, что любой законопроект должен получить одобрение Государственной Думы, и поэтому законопроект «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающегося крестьянского землевладения и землепользования», положивший начало преобразованиям под названием «столыпинская реформа», первоначально был проведен в форме Высочайшего императорского указа в ноябре 1906 г. в междумский период.

Столыпин, выступая в Думе, разъяснил суть предлагаемых мер. Реформы, предлагаемые правительством, носили комплексный и единый характер: первый комплекс был связан с переходом Российского государства в правовое - по воле монарха. Провозглашенные в манифесте такие гражданские права, как свобода слова, печати, профсоюзов, личности, жилища и др., были или декларативными, не подтвержденные законодательством совсем, или имели характер временных правил, поэтому подлежали разработке с последующим законодательным подтверждением. Именно эти законы должны были составить правовую базу государства.

Эта часть предлагаемых реформ была наиболее неопределенной - Столыпин предлагал своего рода «правовое самодержавие», одно положение которого исключало собой другое. С одной стороны, целью правительства было создание правового государства на основе манифеста, с другой - сохранение неограниченных полномочий российского монарха. «Историческая самодержавная власть и свободная воля монарха являются важнейшим достоянием русской государственности» (надо сказать, что в этих взглядах он был не одинок - например, крупнейший российский философ, государствовед И.А. Ильин также считал монархическое правосознание для России определяющим при выборе формы правления).

Другие реформы, предлагавшиеся Столыпиным, связывались с органами местного самоуправления, преобразованием полиции, местных судебных органов; предлагались законопроекты социально-политического плана, и здесь на первом месте был уже получивший известность Указ от 9 ноября 1906г. «О выходе крестьян из общины, и закрепление наделов в личную собственность крестьян»; предполагалось провести законодательное оформление норм трудового права, в частности, узаконение экономических забастовок, введение ряда социальных льгот и гарантий; а также проведение реформы образования и налоговой системы с целью изыскания средств на проведение этих реформ. Столыпин вносил на рассмотрение Думы проекты законов о переходе из одного вероисповедания в другое, а разрешении еврейского вопроса.

Он планировал создать министерство национальностей, министерство труда и социального обеспечения и т.п. - меры, которые, по его планам, могли способствовать формированию в России правового государства. Аграрная реформа была одной из основных, но её проведение предполагалась в тесной связи с другими реформами.

Не вызывает спора утверждение, что предполагаемый комплекс реформ не вносил в жизнь страны ничего революционного или структурных преобразований - все предлагаемые меры давно назрели, были разумны и вполне могли помочь выходу страны из системного кризиса.

Вторая Дума указ не одобрила. Необходимо отметить, что П.А. Столыпин не настаивал на принудительном разрушении общины: «Пусть собственность эта будет общая там, где община свое не отжила, пусть будет подворная там, где она не жизненная, но пусть она будет крепкая, пусть будет наследственная». Он отмечал, что западные государства проводили аграрные реформы десятилетиями (сейчас можно сказать, что частная собственность на землю складывалась даже столетиями), что в России решение аграрного вопроса также требует значительного количества времени, будет достаточно болезненным, но «не решать далее этот вопрос нельзя». Столыпин не допускал национализации земли, отвергал даже компромиссный вариант трудовиков и кадетов, а перераспределение земель считал возможным лишь путь скупки государством продаваемых скупщиками земель и перепродажи их земель. Главным направлением аграрной политики, подчеркивал он снова и снова, является освобождение крестьян из тисков общины, укрепление наделов в личной собственности и, как следствие, формирование крепкого хозяина, заинтересованного в стабильности государства.

Надо отметить, что основания считать каждого крестьянина потенциальным собственником и кулаком вовсе не лишены оснований. «Известной долей кулачества обладает каждый крестьянин. Каждый мужик в известной степени кулак, щука, которая и на то в море, чтобы карась не дремал… хотя крестьяне и не имеют еще понятия о наследственном праве собственности на землю, земля ничья, земля царская, но относительно движимости понятия о собственности у них очень твердо. У крестьян крайне развит индивидуализм, эгоизм, стремление к эксплуатации… каждый крестьянин, если обстоятельства позволят, будут отличнейшим образом эксплуатировать другого, выжимать его сок, эксплуатировать его нужду. Однако это не мешает крестьянину быть добрым, терпимым, по-своему гуманным. Но при всем при том, нажать на кого при случае - нажмет».

«В настоящее время государство у нас хворает. Самой больной частью является крестьянство. Ему надо помочь. Предполагается простой способ: взять и разделить все 130000 существующих в настоящее время поместий. Государство ли это? Нельзя укрепить больное тело, питая его вырезанными из него самого кусками мяса; надо дать толчок организму, создать прилив питательных соков к питательному месту - и тогда организм сам осилит болезнь. Наш принцип таков: государство закупало бы предлагаемые в продажу частные земли, которые вместе с землями удельными и государственными составляли бы государственный земельный фонд. Из этого фонда получали бы землю малоземельные крестьяне, а затем и те, которым необходимо улучшить формы теперешнего землепользования. Государство приняло бы на себя разницу в проценте, выплачиваемым по выпускаемым им листам, и тем процентом, который был бы посилен крестьянину. Разница должна была бы вноситься в ежегодную роспись государственных расходов. Таким образом, вышло бы, что все классы населения помогли бы крестьянам приобрести ту землю, в которой они нуждаются. Если бы одновременно был установлен выход из общины и создана таким образом крепкая индивидуальная собственность, было бы упорядочено переселение, облегчено получение ссуд на надельные земли, создан был широкий мелиоративный землеустроительный кредит, то хотя круг предполагаемых правительством земельных реформ и не был вполне замкнут, но виден был бы просвет».

Выступая перед III Думой 16 ноября 1907 г. Столыпин вновь изложил правительственную декларацию о программе действий. Центральное место занимала аграрная реформа. Столыпин неуклонно, постепенно проводил в жизнь отдельные мероприятия, призванные достичь поставленной ими цели - разрушение общины и укрепление собственника. Столыпин пытался спасти государство от надвигающейся катастрофы, пытаясь приспособить самодержавие к экономическим и политическим преобразованиям в стране.

Актами от 12, 27 августа, 19 сентября 1906 г. Крестьянскому банку передавались для продажи крестьянам участки казенной, удельной и кабинетской земли в европейской России и в Сибири. Указом 5 октября 1906 г. был отменен ряд ограничений в правовом положении крестьян: отменялись ограничения, касающиеся поступления в учебные заведения, право свободного получения паспортов, выбора места жительства, разрешались семейные разделы имущества и многое другое.

В итоге указ 9 ноября стал законом от 14 июня 1910г. Он гласил, что в связи с отменой выкупных платежей надельные земли освобождаются от ограничений общинного владения, а крестьяне приобретают право свободного выхода из общины с укреплением надела в личную собственность. Формально заявление о выходе должно было утверждаться решением сельского схода, но если сход в течение месяца не принимал решения, то дело переносилось на усмотрение земского начальника, который выполняя установку правительства, обычно выносил решение в пользу заявителя.

Это был первый шаг на пути реализации аграрной реформы, толчок к разрушению общины: проблемы чересполосицы, совместным пользованием угодьем не затрагивались. В дальнейшем реформа корректировалась и другими законами. Например, законом от 29 мая 1911г., касающимся землеустройства. Основной упор делался на образование хуторских (с перенесением усадьбы на свой участок) и отрубных - (с оставлением усадьбы в деревне) участковых хозяйств. С согласия пятой части домохозяев деревни можно было бы взять место разрозненных полос равноценный участок в одном месте при сохранении двора в деревне (отруб). Если крестьянин переселялся на свой отдельный участок со всем хозяйством, это землевладение называлось хутором.

Видное место в Столыпинской аграрной реформе был призван играть Крестьянский банк, которому было дано право самостоятельно скупать земли, прежде всего у помещиков и продавать их крестьянам. Основная масса земель банка образовалась из имений, проданных ему главным образом в годы революции 1905-1907 гг. и сразу после бежавшим из деревень помещикам.

Помещики предложили на продажу более 15 млн. десятин угодий, и правительству пришлось искусственно сдерживать цены на землю во избежание их обесценивая. Всего помещики продали около 11 млн. десятин, и помещичье землевладение сократилось без национализации. Налицо был активный процесс экономического вытеснения помещиков, не могущих грамотно вести хозяйство в условиях рынка и отсутствия даровой рабочей силы, из сельскохозяйственного производства. Среди покупателей главное место занимали отрубники (54% купленных земель) и хуторяне (23%). Покупать землю запрещалось некрестьянам и иностранным гражданам - очевидно, с целью недопущения спекулятивной продажи и перепродажи земли и нецелевого её использования. Существовали и другие ограничения в праве распоряжения землей: «надельная земля не могла отчуждаться лицам других сословий, не могла быть заложена иначе, чем в Крестьянском банке, не могла быть завещана и продана за долги; временный предел концентрации земель в отдельных руках - не свыше 6 наделов в одном уезде».

К 1917 г. Крестьянский банк, который единственный имел право на продажу земли располагал собственным земельным фондом в 6,7 млн. десятин, из которых почти 5 млн. составляли земли, купленные у помещиков. Крестьяне приобретали земли на основе ссуд, которые выдавали под незначительные проценты на срок 55, 5 лет с июля 1912 г. была разрешена выдача ссуд под залог. В стране получили распространение различные виды кредита: агрокультурного, ипотечного, землеустроительного, мелиоративного. За годы реформ было выдано ссуд более чем на 1 млрд. золотых рублей. Отрубники и хуторяне пользовались наибольшими льготами по ссудам. Таким образом, курс на формирование крепкого хозяина на селе поддерживался и специальной финансовой политикой правительства. Всего за 1907-1915 гг. из фонда банка и при его посредничестве было продано 3736 тыс. десятин, разделенных на 270340 хуторских и отрубных участков. К сожалению, массовые статистические материалы и покупателях земли отсутствуют, но свидетельства современников реформы и результаты частичных обследований говорят о том, что крестьянские наделы переходили в руки деревенской верхушки, и подавляющая часть 4, 15 млн. десятин надельной земли, проданной за годы столыпинской реформы, перешла к её владельцам, впервые севшим на землю, а в основном к сельской буржуазии.

Дворянство в результате этих реформ фактически лишалось своей роли в деревне. В сознании поместного дворянства возрастало враждебное отношение к бюрократии, к чиновникам, т.е. к реальным представителям коронной администрации. На дворянских земских собраниях, с трибуны дворянских съездов реформы подвергались критике как «нецелесообразные и вредные». Активное противодействие поместного дворянства реформам в области местного управления было вызвано неготовностью большей части сословия к столь резким переменам.