Эволюция от неформального представительства интересов к формальным институтам внепарламентского представительства интересов в современной России

 

Практика лоббизма имеет свою предысторию с конца 80-х по начало 90-х гг. Тогда происходило зарождение первых крупных интегрированных структур. Впоследствии оказалось, что интегрированные бизнес-группы, созданные на базе советских внешнеторговых представительств, обладают свойством устойчивости. Причиной устойчивости может служить наличие неформальных связей, позволяющих преодолевать многие административные барьеры (например, решать проблемы с получением лицензии на экспорт ресурсов). Кроме того, интегрированные структуры, созданные на базе внешнеторговых представительств, наследовали большинство наработанных связей, что давало возможность выхода на традиционные еще для СССР внешние рынки.

Для начала 1990-х для российской политики было характерно наличие неформальных связей между группами интересов и государством в рамках той же системы представительства интересов. В 1991-1995 годах первоначальное накопление капитала происходило в значительной степени в результате экспортно-импортных операций, поэтому лоббизм на уровне исполнительной власти играл в то время определяющее значение. Одним из самых мощных лоббистов в этой сфере был Национальный фонд спорта (НФС), который, благодаря близости руководителя фонда к Президенту РФ Борису Ельцину, получил беспрецедентные льготы на экспортно-импортные операции - так в 1993-1995 годах именно НФС являлся главным импортером алкоголя и сигарет.

Параллельно с процессом складывания финансово-промышленных групп (ФПГ) в России, происходил процесс усиления роли крупного бизнеса в политической жизни страны. С весны 1992 г. давление групп экономических интересов постоянно растет. Ключевую роль в этом процессе играли два отраслевых лобби: промышленное и аграрное.

Заметными игроками в Верховном Совете были профсоюзы, имевшие собственную депутатскую группу. К самым влиятельным из них можно отнести Федерацию независимых профсоюзов России (ФНПР). ФНПР была образована на базе Всесоюзного Центрального совета профессиональных союзов (ВЦСПС). Данный профсоюз лоббировал принятие Закона о социальном страховании. На выборах в Государственную Думу в 1995 году на базе ФНПР был создан избирательный блок "Профсоюзы и промышленники России - Союз Труда", который не смог преодолеть пятипроцентного барьера. Соцпроф (лидеры - С. Храмов, Л. Воловик) - альтернативный профсоюз, поддерживавший линию экономических преобразований Президента России, - инициировал постановление об изменении системы управления фондом социального страхования, новый проект КЗОТ РФ. Профсоюз имел сильные позиции в комиссии по социальной политике.

Независимый профсоюз горняков (НПГ) - первый независимый от государства профсоюз шахтеров. Профсоюз имел сильные позиции в Комитете Верховного совета по экономической реформе, секретарем которого был президент НПГ народный депутат Виктор Уткин. Данный профсоюз лоббировал приостановление принятия Закона о недрах, активно занимался коммерцией, в частности являлся учредителем Росдомбанка.

Следует, на мой взгляд, выделить еще ряд организаций, оказывавших заметное влияние на законодательный процесс: Союз СТК, Ассоциация товаропроизводителей, некоторые предпринимательские союзы, а также формировавшиеся в это время финансовые холдинги ("Мост", "Гермес", "Менатеп" и другие). Из высших государственных деятелей к отраслевым промышленным лобби были близки секретарь Совета безопасности Ю. Скоков, руководитель Администрации Президента Ю. Петров, вице-премьер Г. Хижа и ряд других высокопоставленных деятелей. Важно отметить, что данные лобби вовсе не были в жесткой, "непримиримой" оппозиции к президенту Б. Ельцину, а скорее пытались заставить его изменить экономическую стратегию, поскольку рыночные преобразования, формирование рынка, прекращение конфронтации с внешним миром поставили их в крайне тяжелое положение.

Период правления Ельцина был характерен наличием, наряду с закулисным, еще и явного, открытого лоббизма. Таким образом, сформировалась узкая группировка богатых людей, получившая доступ к рычагам управления и использовавшая этот доступ в целях личного обогащения. Но, по мнению П. Шевцова, «с приходом к власти В. Путина, падение Березовского, Гусинского, Ходорковского было неизбежным» - и в самом деле, с приходом к власти В. В. Путина ряд громких уголовных дел против известных предпринимателей вынудили крупный бизнес сменить стратегию поведения. В результате этой смены все больший вес начали приобретать крупные объединения.

К моменту избрания Владимира Путина президентом России распад олигархической модели отношений между властью и бизнесом, утвердившейся под конец правления Бориса Ельцина, стал необратимым. Из "большого круга" крупных бизнесменов, которые установили прямые связи в высших эшелонах федеральной власти, лишь узкая группа предпринимателей (например, Роман Абрамович) сохранила политическое влияние через доминирующий клан - "семью".

Обострение взаимоотношений между бизнесом и властью как отражение извечного конфликта бюрократии и бизнеса поставило деловое сообщество перед необходимостью поиска компромиссных решений, легитимных путей отстаивания своих интересов во властных структурах.

Последующие события показали, что власть начала строить более гибкую и сбалансированную систему отношений с предпринимателями. Первым шагом по этому пути стало образование осенью 2000 года Совета по предпринимательству при правительстве. Но диалогу государства с бизнесом на федеральном уровне задали узкие рамки, исключавшие обсуждение проблемы распределения и перераспределения собственности и властных полномочий, а также политических перспектив развития страны.

Таким образом, предпринимателям отвели роль экспертов, призванных страховать кабинет от ошибок при проектировании экономической политики. Но было бы неправильно напрямую сравнивать новый Совет с прежними аналогичными структурами (консультативные органы под руководством Владимира Шумейко и Олега Сосковца). Во-первых, он получил в федеральной иерархии более высокий ранг, ибо его возглавил премьер, а не вице-премьеры, как прежде. Во-вторых, в отличие от прошлого, официальный уровень представительства бизнеса вполне адекватно отражал его реальный статус: после смены высшего политического руководства страны иерархический ранг всех элит по отношению к нему существенно снизился.

Создание Совета по предпринимательству подтвердило ключевые принципы нового подхода к бизнесу - восстановление ведущей роли государства и деполитизация отношений. Кроме того, стало ясно, что в них есть место институционализированному диалогу. Членов Совета подбирали около двух месяцев. В конечном счете из него исключили политизированных предпринимателей, таких как Березовского или Гусинского, разного рода посредников между правительством и предприятиями (чиновники из фондов поддержки предпринимательства, руководители союзов и ассоциаций бизнеса), а также фигуры, которые могли бы вывести дискуссию за предложенные рамки.

Во второй половине 2000 года государство начало создавать институты диалога с бизнесом (консультативно-экспертные советы по предпринимательству) и при полномочных представителях президента в федеральных округах. Тем самым правительство, по-видимому, рассчитывало постепенно разрушить политическую базу региональных лидеров в местных деловых сообществах, и инициировать формирование единого экономического пространства и высвободить предпринимательскую инициативу. Окружные советы были созданы в Приволжском, Центральном, Уральском, Северо-Западном и Дальневосточном округах. Организация окружных советов проходила при содействии представителей либерального крыла правительства - Грефа и Южанова.

Несмотря на то, что правительство создавало эти советы в одностороннем порядке, на индивидуальной основе, они не просто копировали федеральный Совет по предпринимательству. Переговорный процесс в округах должен был стать постоянным, приняв характер официально закрепленного соглашения (социального контракта) между государством и бизнесом. В этих советах появилось место и для предпринимательских союзов - Торгово-промышленной палаты РФ и Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), чьи ресурсы были использованы при установлении первичных контактов с полпредами Центрального и Приволжского округов.

Но на практике окружные советы оказались менее эффективными, чем федеральный. На местах не всегда можно найти сильные корпоративные организации бизнеса, способные вести диалог, и потому в округах отношения с деловыми сообществами строятся и напрямую. В этом случае контрагентом федеральных полпредов становятся не столько союзы и ассоциации, сколько региональный большой бизнес.

Защита интересов через РСПП представляет собой форму двухуровнего лоббизма - предприятие, финансово-промышленная группа, желающая донести информацию о своих интересах до органов власти через РСПП, первоначально должна пролоббировать свои интересы в самом Союзе. В случае успеха, желаемая информация будет донесена до правительства в режиме взаимных консультаций. Двухуровневое лоббирование представляет собой схему, когда и предприятие, и лоббирующая структура (например, РСПП) имеют свои собственные интересы и донесение информации происходит только при их согласовании. Заинтересованность РСПП в лоббировании интересов отдельных предприятий и отраслей определяется цепью взаимных контрактов, которыми связаны члены Союза.

Восстановление доминирующей роли власти качественно изменило характер ее отношений с бизнесом. Превращение РСПП в институт официального представительства бизнес-элиты позволило несколько уравновесить неформальное влияние. Однако главная перемена заключалась в том, что ограничение политической автономии и политических ресурсов экономической элиты не позволяет ей вести торг с властью или оказывать на нее давление.

Усиление значимости посреднической роли РСПП между бизнесом и властью привело к тому, что схемы лоббирования распространились и в самом союзе. Лоббирование интересов в РСПП обострило борьбу за влияние в руководстве Союза летом-осенью 2005 года. Еще в августе президент РСПП Аркадий Вольский публично опроверг информацию о своей предстоящей отставке. Однако уже в конце сентября он подал прошение об отставке, которое было принято. Новым председателем РСПП стал Александр Шохин, поскольку «диалог между бизнесом и властью в лице РСПП в последнее время ослабел и поэтому нужен был новый импульс, новые люди, новые технологии».

Тем не менее, основные предпочтения крупный бизнес продолжает отдавать не избирательным кампаниям, а обычной лоббистской деятельности, которую можно классифицировать следующим образом:

общецеховой финансово-промышленный лоббизм;

корпоративный финансово-промышленный лоббизм;

региональный финансово-промышленный лоббизм;

индивидуальный (частный) финансово-промышленный лоббизм.

Рассматривая взаимоотношения крупного бизнеса с властью, следует отметить, что сплотившиеся вокруг РСПП бизнесмены не сумели наладить конструктивного диалога с властью. Несмотря на то, что российский крупный бизнес и его представительство - РСПП убедительно доказывали Правительству, что не существуют как политическая группа. Однако, Правительство отказало РСПП как представителям крупного бизнеса в праве на эксклюзивное посредничество при установлении контактов с деловым миром, а стремление власти диверсифицировать связи с предпринимателями получило продолжение. 18 сентября 2001 года состоялась учредительная конференция Объединения предпринимательских организаций России (ОПОРА) - постоянного органа представительства мелкого бизнеса, которое возникло под политическим патронажем Кремля. Кремль намерен вести диалог с мелким и средним бизнесом напрямую, без посредничества крупнейших предпринимателей и региональных лидеров. РСПП был с самого начала "изолирован" от участия в создании ОПОРА, а вся подготовка этого события прошла не в регионах, а в федеральных округах.

Следует также отметить, что корпоративное представительство аграрных интересов за последнее десятилетие сильно изменилось, что объясняется приходом в сельское хозяйство инвесторов из промышленности, а также созданием крупных агрокомпаний, действующих на рыночных принципах. В апреле 2000 года была основана Ассоциация отраслевых союзов АПК (АССАГРОС), объединившая 17 отраслевых союзов, что позволяет государству строить отношения с новыми сельскими хозяевами на корпоративной основе. Однако, аграрного лобби, призванного представлять в парламенте интересы новых аграриев, пока нет, но их идеологи уже внесли в Думу законопроект о передаче отраслевым союзам российского агробизнеса части функций государственного регулирования.

Явный интерес к выработке открытых, прозрачных взаимоотношений с органами государственной власти проявляют и некоторые деловые общественные организации, например Ассоциация менеджеров России. С 27 февраля 2004 года в Ассоциации проходят заседания Комитета по отношениям с органами власти. В этих заседаниях принимают участие представители ведущих отечественных компаний из более чем 12 секторов экономики России, которые все более ощущают необходимость в изменении существующих правил игры, осознают, что методы взаимодействия бизнеса с органами власти "начала 90-х годов" отживают свое и им на смену должны прийти новые, цивилизованные формы отношений бизнеса и государства.

Таким образом, противостояние конкурирующих организаций посредством механизма лоббирования случай типичен для России, поскольку в условиях переходной экономики крупный бизнес тесно связан с государством. Поэтому чиновник, назначенный на крупную государственную должность после пребывания на высокой позиции в крупной коммерческой структуре, интегрирован в сеть коммерческих связей. Работая в госструктуре, чиновник, во-первых, сохраняет наработанную прежде модель поведения и, во-вторых, продолжает на новой должности исполнять прежнюю ролевую функцию (в сети коммерческих связей).

В России крупные коммерческие структуры, в особенности сырьевого сектора, способны оказывать серьезное политическое влияние, которое включает в себя, в том числе, и назначение нужных политических фигур на должности в исполнительной власти. Назначение подобного рода представителей интересов в органы власти имеет ряд преимуществ и недостатков, причем как для коммерческих структур, так и для самих чиновников. Основным преимуществом такого назначения для лоббистов является то, что этот чиновник лоббирует ее интересы в органах власти. Среди таких интересов могут быть заказы, соответствующим образом сформулированные законопроекты, различные льготы.

Теневые формы политического лоббирования, процветающие сейчас в стране, определяются, прежде всего, недостатками действующего законодательства. Ограниченный размер избирательных фондов, обуславливает непрозрачность финансирования предвыборных кампаний, действующих партий и независимых депутатов, что является благодатной почвой для развития нелегитимного лоббирования на коррупционной основе. Открытое нежелание большинства политических деятелей принимать закон о правовом регулировании лоббистской деятельности еще раз подтверждает неготовность власть предержащих работать по принципам цивилизованного и развитого гражданского общества, правового государства.

Путь к решению проблемы коррупции, связанной с лоббизмом, по мнению А. Любимова, «лежит через налаживание в стране демократических процедур, позволяющих бизнесу на законных основаниях, открыто и финансово прозрачно влиять на общество через легальные лоббистские структуры». Попыткой легализовать лоббистскую деятельность и придать ей государственный статус можно назвать создание государственной консалтинговой структуры - Государственного инвестиционного агентства на месте Центра содействия инвестициям при Министерстве экономики. Деятельность этой структуры заключается в бесплатном консультировании иностранных инвесторов о привлекательных инвестиционных проектах в России и координации деятельности торгпредств. То, что такие услуги оказываются бесплатно, может существенно подорвать рыночные позиции частных консалтинговых агентств. Возникновение крупного монополиста на рынке консультационных услуг, которое имеет мощные зарубежные связи через торгпредства, позволит лоббировать интересы некоторых коммерческих структур, давая им высокий инвестиционный рейтинг и подбирая определенным образом деловых партнеров. Таким образом, рассматривая внепарламентскую лоббистскую деятельность в современной российской политике можно прийти к выводу, что для создания эффективного правого механизма деятельности групп интересов необходимо принятие закона, регулирующего деятельность групп интересов. Данный аспект будет более подробно рассмотрен в третьем разделе данной главы.