Принцип компенсируемых ограничений

Поступая на государственную службу или занимая в ней долж­ность опреде­ленного уровня, человек принимает на себя до­полнительные обязательства и огра­ничения по сравнению со статусом "обычных" граждан. Например, ограничения на по­литическую и коммерческую деятельность, на гражданство, на использование средств зарубежных "спонсоров"; ограничения, связанные с секретностью, особый порядок декларирования доходов установлены законодательно. Ограничения на пуб­личные выступления по вопросам служебной деятельности, особенно по поли­тически "деликатным" вопросам, регулиру­ются на полуформальном уровне или даже на уровне норм ад­министративной морали. К сожалению, у нас слишком часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями. Но так или иначе, они существуют. Поэтому представляется справед­ливым и прагматически целесооб­разным компенсировать их материально и морально, через определенные привиле­гии. Иначе государственная служба еще более теряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую привлекатель­ность, что входит в явное противоречие с первым принципом нашей концепции, а нечестным дает своеобразное моральное оправдание. Действующий Закон отчасти решает эту задачу через гарантию спец­медобслуживания, а также льготный поря­док пенсионного обеспечения (послед­ний, впрочем, насколь­ко мы знаем, практически не действует из-за отсутствия средств).

Мог бы быть полезен опыт мер, принятых в этой сфере правительством М.Тэтчер. Оно установило конт­роль над "эффектом вращающейся двери", т.е. ми­грацией ра­ботников между госслужбой и коммерческими структурами, а также над "эффектом шлепанцев", т.е. переходом бывших вы­сокопоставленных сотрудников госаппарат после их отставки в фирмы той сферы, которую они недавно куриро­вали, в свя­занные с их предыдущей работой банки и т.п., поскольку эти "эффекты" стимулируют коррупцию, приводят к утечке в сфе­ру бизнеса государственных сек­ретов, подрыву принципа ра­венства условий на конкурсах за получение госзаказов и пр. Теперь бывший госслужащий, чтобы осуществить подобные перемещения в течение 2 лет после своей отставки, должен получать санкцию соответствующего госоргана.

4. Принцип приоритета прямых денежных выплат над "теневыми" льготами и привилегиями

Не вдаваясь в вопрос об абсолютных размерах выплачиваемых государст­венным служащим сумм, ограничимся проблемой необходимости "переворачива­ния пирамиды". Сейчас в рос­сийской госслужбе соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в пользу косвенных. Возможно, это и позволяет хоть как-то удер­жать часть квалифицирован­ных кадров. Но и ущерб от такого унаследованного еще от ста­линских времен способа решения проблемы тоже весьма ве­лик и многоме­рен. Прежде всего любая теневая привилегия есть разновидность тайного соглаше­ния и потому содержит в себе негативный нравственный потенциал, а также по­тенциал для злоупотреблений как со стороны "дающего", так и со сто­роны "беру­щего" (к тому же для "дающего" открываются воз­можности произвола). Кроме того, теневая привилегия в силу своей якобы "бесплатности" по определению все­гда использу­ется менее эффективно, чем то, за что платится сполна. Вспомним хотя бы навязшие в зубах еще с перестроечных вре­мен, но до сих пор так и не ре­шенные проблемы государственных дач и слу­жебных машин. И это лишь вершина айсберга.

Поэтому представляется необходимым сделать тайное яв­ным и перевернуть соотношение: существенно увеличить пря­мые денежные выплаты и одновременно резко сократить пре­доставляемые за казенный счет льготы и привилегии. Разуме­ется, это не так просто: с одной стороны, можно представить общественную реак­цию на резкое повышение зарплат нашим отнюдь не жалуемым в общественном мнении чиновникам и всевозможные политические спекуляции на этом, с другой – очень непросто перевести в режим рентабельности десятиле­тиями создававшуюся для обслуживания "спецнужд" элиты инфраструктуру. Но, думается, дело того стоит, ибо меры в этом направлении эффективно послужат превращению "госу­да­ревой" службы в публичную и изменят отношение общест­ва к управленческому аппарату. К тому же мы открытым пу­тем установим конкурентоспособный на рынке труда уровень оплаты чиновников, чем стимулируем приток достойных кан­дидатов, сохранение лучших кадров и эффективную и интен­сивную их работу.

 

5. Принцип "выведения за штат" и перевода на хозрасчет значительной части функций госслужбы

Здесь содержится значительный резерв для сокращения и уде­шевления гос­аппарата, и отрадно, что первые шаги в этом на­правлении уже сделаны. Экономи­ческое приспособление гос­службы к условиям рынка предполагает как сокращение мас­штабов деятельности государства в сфере экономики, так и внесение в деятель­ность госорганов принципиальных струк­турных и организационных изменений. Наиболее значитель­ная по объему функция непосредственного управления обще­ственным производством должна сохраниться лишь по отно­шению к ограничен­ному числу не подлежащих приватизации предприятий, выполняющих такие пуб­личные и социальные функции, реализация которых не может быть обеспечена на коммерческих принципах, а также к естественным монополи­ям. В то же время многочисленные обеспечивающие и "техни­ческие" службы и функции "отсека­ются" от госслужбы и вы­водятся за ее пределы с переводом их на коммерческие нача­ла. Выполняющим их организациям придается особый статус полунезависи­мых "агентств" или учреждений (в отличие от госорганов). Материальную основу их существования состав­ляют договорные отношения с госорганами по выполне­нию госзаказов (здесь возможны элементы конкурса). Статус же работников этих учреждений, за исключением руководителя и, возможно, главного бухгалтера, ме­няется: они больше не яв­ляются госслужащими, а, следовательно, по отношению к ним действуют общие условия найма, вознаграждения и увольне­ния. Тарифная сетка, пенсионные и другие льготы сохраняют­ся лишь за работниками собственно аппарата госорганов, чис­ло которых благодаря такой перестройке значительно умень­шается. Скажем, в Англии за счет похожих реформ оно сокра­тилось при­мерно на треть. За счет этого не только компенси­руется повышение жалованья ос­тавшимся работникам аппара­та, которые занимаются действительно государствен­ными де­лами, но и достигается общее уменьшение суммарных затрат на гос­службу. К тому же сокращается "экономическое поле" для коррупции. Хорошим примером движения в этом направ­лении может служить недавнее решение о пере­воде на ком­мерческие принципы систем Военторга и Военстроя.

Принцип прозрачности

Государственная служба в демократическом обществе должна быть институ­том, открытым для общественного контроля. Граждане должны знать, как и по ка­ким правилам она работа­ет, иметь доступ к необходимым им нормативным мате­риалам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Это должно быть обеспечено правовы­ми средствами, административной, а при необходимости и су­дебной практикой и в целом является необходимым эле­мен­том действительно публичной (а не "государевой") службы. Разрушив мифоло­гию о "тайне государственной машины", такая открытость помимо всего прочего поднимет авторитет гос­службы в глазах общества, защитит ее от столь распростра­нен­ного у нас огульного ее очернительства, которое, как извест­но, часто сопутст­вует закрытости, дефициту информации. Ра­зумеется, речь идет не о секретной или конфиденциальной информации, а об открытости, не наносящей ущерба государ­ственным интересам. Мы сейчас не имеем возможности сколько-нибудь подробно рассматривать эту тему, а лишь ог­раничимся отсылкой к опыту США и ряда дру­гих стран, где за последние полтора-два десятилетия принят и проводится в жизнь ряд законов, обеспечивающих такую открытость в мак­симально возможных преде­лах.

7. Принцип ориентации на "клиента"

Он тесно коррелирует с предыдущим принципом, а его реали­зация позволит переместить конституционный принцип госу­дарственной защиты прав, свобод и законных интересов чело­века с политико-декларативного на инструментальный уро­вень, сделать его одним из реальных приоритетов деятельно­сти чиновников. Слово "клиент" в данном контексте употреб­ляется по аналогии с рыночными от­ношениями и находится в смысловой оппозиции слову "проситель", предполагаю­щему бесправность обращающегося. Разумеется, аналогия эта частична и отнюдь не предполагает понимания ее в слащаво-ре­кламном смысле "клиент всегда прав". Важен ее общий век­тор: чиновник прямо или косвенно служит гражданам. Это им­ператив гражданского общества в отличие от различных ва­риантов авторитаризма. Инструментально он проще всего ре­ализуется на уровне чиновников, непосредст­венно имеющих дело с гражданами (тех, кого по-английски называют street level bureaucrats). Применительно к ним не составляет сложно­сти непосредственно включить этот критерий в оценку их тру­да, например, через сроки рассмотрения дел, наличие и коли­чество жалоб и т.п. Но и деятельность бюрократов, работаю­щих на других уровнях, решающих задачи общего характера, можно и нужно оце­нивать по социальным последствиям их действий и принимаемых ими решений. В общем контексте совершенствования госслужбы этот принцип тесно коррелиру­ет с проблемами децентрализации, приближения к гражданам уровня принятия реше­ний, непосредственно затрагивающих их интересы, а также сокращения объема юрисдикции чинов­ников, особенно в вопросах, при решении которых значителен фактор личного усмотрения конкретного служащего ("могу дать, а могу и не дать"). В целом же это означает поворот гос­службы к людям.

Принцип этичности

Мы придаем очень большое значение этическим регуляторам человеческого поведения. Сейчас, в поголовном увлечении жесткими, предельно материализован­ными рыночными отно­шениями, мы как-то забыли о внеэкономических, мораль­ных мотивах человеческого поведения, о том, что "не хлебом еди­ным жив чело­век". В контексте обсуждаемого вопроса об ог­раничении бюрократического произ­вола и злоупотреблений это означает необходимость специального внимания к мо­раль­но-этическим качествам работающих в аппарате людей, к про­блемам админи­стративной морали, которым, кстати, в запад­ных странах с развитой рыночной экономикой придают боль­шое и самостоятельное значение. Практический подход к ре­шению данной проблемы мы видим в разработке и широком обсуждении в кру­гах работников госаппарата неформального Этического кодекса служащего.

Необходимость создания именно Этического, а не только нормативно-юри­дического кодекса обусловлена несколькими причинами. Во-первых, практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для слу­жа­щих на уровне юридических документов. Во-вторых, многие действия или воз­держание от тех или иных действий по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действен­ными) нормами групповой (в данном случае административ­ной) морали, а также индивидуальными нормами нравствен­ности. Этические нормы – это базовые детерминанты соци­ального поведения человека, которые постоянно проявляют себя в огромном разнообразии конкретных поведенческих ак­тов, лишь отчасти улавливаемых нормами права. В-третьих, профессиональная этика госслужащего обладает существенной спецификой, как, впрочем, и любая корпоративная этика. Ме­жду тем многие служащие имеют весьма смутное либо иска­женное представле­ние об этих нормах или же относятся к ним с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится руководство­ваться нормами служебной морали, заботится о своей репу­та­ции, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию Этического кодекса путем проб и ошибок. Поэтому представ­ляется крайне важным разработать такой документ, который, не нося юридически обязывающего характера, задавал бы тем не менее систему нравственных ориентиров, давал рекоменда­ции по поведению в тех или иных "щекотливых" ситуациях и ясно обозначал бы область нравственных "табу" для служаще­го. Думается, сам факт возникновения такого Кодекса и его об­суждения в административных коллективах послужил бы повышению уровня ад­министративной морали, в чем наш ап­парат так нуждается.

Дух "общественного служения" должен лечь в основу но­вого неформального кодекса административной морали. О том, что это не утопия и не беспочвенные мечты, напомина­ют нам как некоторые эпизоды нашей собственной истории (на­пример, весьма быстрые позитивные изменения, происхо­дившие в среде россий­ского чиновничества в 60-е годы про­шлого века – в начале реформ Александра II), так и недавний опыт ряда западных стран.