Верховная власть при В. Путине

Демонтаж регентской системы власти, сложившейся при Б. Ельцине, и политические реформы вывели из кризисного состояния отношения между центрами власти. Была преодолена дисфункция и, отчасти, деинституционализация властных органов. Эти действия путинской администрации можно назвать "наведением порядка", так как реформы 2000 - 2002 гг. внесли большую упорядоченность в функционирование государственных органов. Хотя принципиально характер политической системы оставался все еще прежним - это была олигархия, то есть "власть немногих": состоятельных людей, высших чиновников, военных, церковных иерархов. Гражданское общество по-прежнему не было сформировано: организации женщин, молодежи, сельских производителей, мелких предпринимателей оставались изолированными от политических решений. В отличие от ельцинского периода, где олигархия носила явно выраженный плюралистический, полицентрический характер, новая власть проявляла склонность к моноцентризму. Предприняв усилия для возврата власти в центр и потеснив региональную элиту с политического поля, Кремль достаточно методично начал работу по восстановлению не только "вертикали власти" в регионах, но и всей государственной пирамиды. Поиски независимых центров власти велись по всем направлениям, и повсюду цель была одна - провести переговоры, добиться консенсуса, установить контроль, подчинить или убрать с политического поля. Ельцинские центры власти - Государственная дума, Совет федерации, региональные элиты, правительство, КПРФ, демократическая оппозиция, бизнес-элита, СМИ - один за другим утрачивали свою независимость от государства либо теряли влияние. Политическая система "выстраивалась", становясь все более упорядоченной, моноцентричной, бюрократической. Источники политической инициативы постепенно вырождались, сводясь к предложениям Кремля. Надо отметить, что бюрократизация российской политической системы в этот период была необходимой и желательной, так как общество жаждало "наведения порядка", а элита - упорядочивания отношений и стабилизации.

Советская политическая система тоже была бюрократической, моноцентрической, и имела институционализированную иерархию власти. Но на вершине этой пирамиды власти находился не один правитель, а коллегия высших чиновников, называемая Политбюро. Персональная власть генерального секретаря Политбюро была ограниченной, он не мог принимать единоличные решения, не считаясь с мнением своих коллег.

Решения принимались голосованием, коллегиально. Б. Ельцин сломал каркас старой политической системы и создал новый порядок принятия стратегических решений, когда разные группы интересов оказывали давление на президента, который все же единолично выбирал, какой из проектов будет осуществлен. Порядок принятия решений был деинституционализирован, переведен в неформальное русло.

Перед В.Путиным стояла задача определить, каким путем будет дальше развиваться государство, президентом которого он стал. Надо было выбрать характер верховной власти, адекватный ситуации: будет ли она по- прежнему единоличной, или президент разделит ответственность с новой коллегией. Проводя бюрократические реформы, необходимо было определиться - где у выстроенной пирамиды вершина? На кого, прежде всего, будет опираться президент? Будет ли эта группа людей неформальной или ей будет придан некий официальный статус? Кто будет выносить окончательное решение по стратегическим вопросам? Будет ли в стране единый управляющий центр? Будет ли руководство страны коллективным pro forma или реально?

В. Путин вел реформы в нескольких направлениях: он вернул часть власти в центр, понизил статус региональной элиты, восстановил властную вертикаль в управлении регионами и создал целый ряд "консультационных площадок". В отличие от своего предшественника, В. Путин не устранялся от ведения государственных дел, и режим регентства был заменен прямым правлением президента: он сам выстраивал отношения со своей администрацией, с правительством, с федералами, с губернаторами, с крупными бизнесменами. Для каждой группы элиты был определен куратор - посредник между президентом и элементом политической системы. Но особенностью путинского государства стало то, что он лично направлял деятельность всех элементов политической системы, создавая лишь одно посредническое звено. Если Б. Ельцин переадресовывал властные полномочия своим регентам и фаворитам, тем самым отрывая президентскую власть от деятельности элитных групп, то В. Путин действовал сам, лично участвуя в подготовке всех стратегических решений. На первых порах такая система личного участия была оправдана, так как речь шла о взятии всей полноты власти новым президентом. Но ко второму году правления стало необходимо ограничить личное участие в государственном управлении, все активнее внедряя институт посредников. И В. Путин приступил к созданию такой системы власти (см. рисунок 4).

Посреднические функции во взаимодействии Президента РФ с политическими институтами стали исполнять: между президентом и правительством, обеими палатами парламента - руководители этих структур и профилированные сотрудники Администрации президента; между президентом и губернаторами - полпреды, а также президиум Госсовета; между президентом и бизнесом - руководители двух уполномоченных структур: торгово-промышленной палаты (ТПП, Е.Примаков) и Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП, А. Вольский).

Означала ли такая система концентрацию власти в руках одного лица - президента страны? Или существовал какой-либо орган коллективного принятия государственных стратегических решений? Попробуем ответить на этот вопрос, проводя аналогию с советским периодом. Анализируя составы Политбюро ЦК КПСС с 1965 г. и до 1991 г., вычленим ключевые государственные должности, которые были представлены в высшем руководстве страны на протяжении всех этих лет, а затем составим список людей, которые занимают эти должности теперь, и посмотрим - объединены ли они сейчас в некую коллегию?

В советское время к ключевым относились следующие посты: секретари ЦК КПСС, курировавшие идеологию и экономику, председатель Совмина и его заместители, министры иностранных дел, обороны, культуры, председатель КГБ, председатель Комитета партийного контроля, председатели обеих палат Верховного Совета СССР, и 6 - 7 первых секретарей ЦК компартий некоторых союзных республик. Для сопоставления лишим названия этих должностей специфичности советского времени, обнажив их функциональную суть. Тогда список ключевых должностей будет выглядеть так:

- руководители аппарата;

- кураторы идеологии и экономики;

- премьер-министр и вице-премьеры;

- министры-силовики;

- министр иностранных дел;

- главный контролер;

- спикеры парламента;

- руководители ключевых регионов.

Таблица 4 Структура высшего руководства страны с 1981 по 2002 гг. (в %% к численности группы)

	Советское Политбюро		Ельцинский Совбез		Путинский Совбез 2002 г.
	1981 г.	1988 г.	1993 г.	1999 г.
Всего (чел.)^2	21	21	14	28	24
В том числе: Руководители аппарата, идеологи, секретари	23,8	42,9	7,1	3,6	4,2
Члены правительства (за исключением силовых министров)	19,0	28,6	50,0	39,3	8,3
Силовики и контролеры	14,3	9,5	42,9	46,4	45,8
Руководители парламента	4,8	4,8	-	7,1	8,3
Регионалы	38,1	14,3	-	-	29, 1^3
Представители науки	-	-	-	3,6	4,2

В 2002 г. люди, занимающие перечисленные ключевые должности, были объединены в орган, называемый Совет безопасности РФ, который был создан еще Б. Ельциным в 1992 г.

Как видно из таблицы 4, Совет безопасности В. Путина 2002 г. гораздо больше похож на советское Политбюро ЦК КПСС и по численности, и по структуре, нежели Совбез РФ 1993 г. Б. Ельцин в начале своего правления отдавал приоритет членам правительства и силовикам в составе Совета безопасности. К 1999 г. он наращивает присутствие силовиков, вводит в состав Совбеза руководителей парламента, но так и не допускает туда регионалов. В. Путин восстанавливает их присутствие, причем не выделяя отдельные регионы (как это было в СССР), а введя в Совбез всех своих полпредов. Но самой представительной группой путинского "политбюро" стали "силовики и контролеры". Советское Политбюро имело строгую внутреннюю иерархию: фамилии его членов перечислялись, как правило, не по алфавиту, а в порядке значимости, разделенные на две группы - "членов" и "кандидатов в члены". Путинский Совбез также имеет двухслойную структуру: он состоит из "постоянных членов" (5 чел.) и просто "членов" (19 чел.). Ранжированы только первая группа: согласно указам Президента РФ N 486 от 26.04.2001 г. и N 83 от 24.01.2002 г. постоянные члены Совета безопасности РФ перечислены в следующем порядке: председатель правительства РФ, секретарь Совета безопасности, министр иностранных дел, министр обороны и директор Федеральной службы безопасности РФ, что позволяет судить о том, кто на самом деле является вторым лицом в государстве. Этот список демонстрирует, что формально высшие чины государства - спикеры верхней и нижней палат парламента - на самом деле уступают в важности трем министрам: МИД, обороны и ФСБ ¹.

Но, несмотря на структурную идентичность путинского Совбеза и советского Политбюро, их функции и роль в государстве были различны. Политбюро решало все важные вопросы жизни общества, а Совбез сосредотачивался только на вопросах безопасности (хотя и понимаемой расширительно). Решения Политбюро были директивами для всех других институтов политической системы, а решения Совбеза носили часто рекомендательный характер. Совбез, в отличие от Политбюро, не решал все кадровые вопросы власти.

О становлении власти нового правителя говорят цифры кадровых изменений в высшем эшелоне власти. Логика таких изменений, казалось бы, проста: чем больше своих сторонников аккумулирует президент вокруг себя, тем сильнее и устойчивее его власть. Посмотрим на то, как В. Путин, придя к легитимной власти в 2000 г., поступал с кадрами

Б.Ельцина. Из 24 членов Совета безопасности РФ 2002 г. 12 человек были также членами последнего ельцинского "политбюро" 1999 г., что составило 50 %. В то же время сам Б. Ельцин с конца 1993 г. по 1999 г. обновил Совбез на 93,3%- "Президентом-мясорубкой" был и М. Горбачев, быстро и резко производивший кадровые чистки, что и привело к дестабилизации его режима и утрате власти. Это свидетельствует о том, что стабильная власть выстраивается не путем резких шагов и кадровых перетрясок, а постепенной, медленной заменой кадров и институтов новыми при сохранении доверия старой элиты и чиновничества. Именно так новый правитель формирует опору своей власти в широких кругах политического класса, не создавая при этом мощного противодействия реформам. Важен не только (а может быть не столько) приток новых кадров своих сторонников в высший эшелон власти, но и создание широкой базы поддержки в обществе, и особенно - на его верхних этажах.

Итак, ключевые чиновники при В. Путине были объединены в Совет безопасности РФ. Это был коллективный орган, по численности и структуре весьма схожий с советским Политбюро, но реально не играющий роли верховной власти в стране. Совбез был "заготовкой" политбюро, которая была вполне сформирована для исполнения верховных стратегических функций, но пока таковых не исполнявшая. Вершина власти находилась у самого президента и группы, которую мы, вслед за Келли, называем "стратегической элитой". Она не была институционализирована и состояла из высших чиновников, являющихся главными поставщиками новых идей. Поскольку при анализе этой группы позиционный подход неприменим, мы вынуждены ступить на зыбкое поле предположений. Об окружении В.Путина писалось много. Самой распространенной является точка зрения, что путинская команда состоит из трех частей: осколков ельцинской "Семьи", коллег по работе в органах безопасности и его земляков-петербуржцев. Действительно, Путин сохранил многих чиновников предшествующей эпохи, а среди новых назначенцев большинство составляли выходцы из спецслужб и силовых структур либо его петербургские друзья и коллеги. Однако, несмотря на то, что В. Путин действительно способствовал продвижению по власть многих своих земляков и сослуживцев, все же основные, принципиальные решения о ходе политической реформы и чертах нового режима принимались, на наш взгляд, в недрах Администрации президента. Поэтому в центре "стратегической группы" находились высшие кремлевские чиновники: А. Волошин, В.Сурков, Д.Медведев, Д.Козак, Л.Абрамов, И.Сечин, В.Иванов, Д.Поллыева. Именно ими была разработана реформа федеративного устройства России, принципов партийного строительства и формирования Совета федерации. Безусловно, определенную роль играли и близкие к В.Путину руководители силовых ведомств (С.Иванов, Н.Патрушев, Б. Грызлов) и министерства иностранных дел. Несмотря на важность экономической составляющей, на наш взгляд, здесь все же не было проведено принципиальных реформ, что позволяет говорить о относительном снижении веса экономического блока команды В. Путина. Вспомним, какую новаторскую роль играли экономисты (Е.Гайдар, А.Чубайс и др.) при Б. Ельцине, когда ход экономической реформы кардинально изменил облик страны. Путин лишь продолжает начатый его предшественником процесс "маркетизации", но не меняя его направления и сути. Все путинские экономические шаги носили не стратегический, а тактический характер, продолжая углублять реформы, начатые в 90-х годах. Это было поступательное движение по ранее выбранному курсу, а не структурная перестройка экономики. Поэтому, на наш взгляд, можно говорить о изменении баланса сил внутри элиты, связанном с некоторым уменьшением стратегической роли экономической элиты и увеличением роли военной элиты. При этом стратегический центр также поменял свое местоположение.