Из итогового доклада «стратегия 2020»

Из итогового доклада «Стратегия 2020»

Глава 23 Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика

Основные выводы:

В 2000-х годах господствующей тенденцией в отношении центра с регионами и муниципальными образованиями стала нарастающая централизация. В результате финансовая и политическая централизация достигла критического уровня. Построение управленческой вертикали не оставило возможностей не только для построения отношений с субъектами Федерации на основе принципов федерализма, но и для развития местного самоуправления.

Вместо проведения единой федеральной политики субнациональные власти испытывают на себе противоречивые требования различных ведомственных структур. В этих условиях инициатива подавляется.

Обращенное к регионам требование повысить результативность деятельности входит в противоречие с целью сохранения стабильности любой ценой и популистским удовлетворением запросов населения.

Происходит деградация способности национальных элит действовать в интересах развития территорий. Резко ограничены вертикальные лифты: карьера определяется скорее лояльностью, чем способностями.

Инерционный сценарий не позволит стране перейти к постиндустриальным форматам экономического развития. Реформирование системы федеративных отношений может быть радикальным или умеренным; обоим вариантам присущи определенные преимущества и риски.

Необходима передача региональным органам власти делегированных с федерального уровня полномочий в качестве собственных. Целесообразно дерегулирование исполнения собственных полномочий региональными и муниципальными властями, резкое сокращение отчетности субъектов Федерации и муниципальных образований перед федеральным центром. Должно быть ужесточено регулирование межбюджетных трансфертов, формализована процедура выделения бюджетных кредитов, изменена формула бюджетного выравнивания с целью уменьшения числа дотационных регионов и усиления подтягивания беднейших к среднему уровню.

Необходимо создать условия для максимальной организационной и финансовой самостоятельности городов как центров экономического развития.

776

Анализ ситуации, основные проблемы и вызовы

Централизация

В начале 2000-х годов тенденция к широкой самостоятельности муниципальных образований и особенно субъектов Федерации, индивидуализации их отношений с «центром» стала меняться на противоположную. Была усилена централизация финансовых ресурсов, урегулировано разграничение полномочий, проведена большая работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, ужесточена регламентация местного самоуправления.

На начальном этапе эти преобразования во многом были оправданы, хотя уже в их рамках ограничение автономии субнациональных органов власти во многих случаях было чрезмерным. Однако в дальнейшем, при нарастании данных тенденций:

власти субъектов Федерации потеряли самостоятельность в выборе целей развития и средств их достижения, их деятельность стала детально регламентироваться на федеральном уровне. В частности, введена оценка деятельности региональных органов власти по сотням показателей;

федеральное регулирование деятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления стало менее стабильным и предсказуемым, вызывает существенные издержки на адаптацию к постоянным изменениям и предоставление отчетности;

финансовая централизация достигла критического уровня, доля консолидированного бюджета РФ, остающаяся в распоряжении субнациональных органов власти для реализации полномочий субъектов РФ и решения вопросов местного значения составила в 2005 г. 45 %, а в 2010 г. — 37 %. Доля целевых межбюджетных трансфертов выросла с 24 % в 2005 г. до 63 % в 2010 г.;

существенно снизилась прозрачность распределения межбюджетных трансфертов, усилился субъективизм в отношении распределения значительного объема бюджетных ресурсов. Так, доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в общей сумме межбюджетных трансфертов снизилась с 49 % в 2005 г. до 28 % в 2010 г.;

федеральные органы власти реализуют крупные проекты в сфере компетенции субъектов Федерации и органов местного самоуправления, искажая тем самым принципы разграничения полномочий;

возложение ответственности на глав регионов за исполнение и региональных, и муниципальных полномочий вкупе с предоставлением им разнообразных возможностей вмешиваться в формирование и деятельность органов местного самоуправления фактически привело к ликвидации самостоятельности муниципальных органов власти;

построение управленческой вертикали не оставило возможностей для развития местного самоуправления. Практически не осталось вопросов местного значения, которые население решало бы самостоятельно.

Проблемы и вызовы

Основной целью подобных преобразований было обеспечение согласованности действий всех уровней власти в усилиях по обеспечению модернизации страны. Однако на практике последствия чрезмерной централизации и «вертикализации» отношений между различными уровнями власти носили в первую очередь негативный характер:

вместо проведения единой взаимосвязанной федеральной политики субнациональные власти испытывают на себе противоречивые требования различных ведомственных, в т. ч. контрольных, структур, загружены огромным объемом отчетности, отвлекающей от содержательной работы; вынуждены действовать в условиях мелочного регулирования и контроля, а иногда и силового прессинга;

разрушение складывавшихся и отсутствие новых «правил игры» во власти, бизнесе, обществе в целом, разрыв между формальной и неформальной системой институтов приводят к запретительно высоким трансакционным издержкам любых проявлений самостоятельности и инициативы;

основное противоречие федеральной политики в отношении региональных и муниципальных властей состоит в том, что, с одной стороны, требуется повышение результативности деятельности, рост эффективности бюджетных расходов; с другой — сохранение социальной стабильности любой ценой, максимальное удовлетворение запросов населения, в т. ч. популистских. Подобная несбалансированная позиция, наряду с ограничением самостоятельности в расходовании бюджетных средств, отсутствием мандата от населения и мелочным контролем, тормозит проведение любых серьезных реформ;

постоянно воспроизводящиеся, по сути своей популистские требования сокращения управленческого аппарата и его удешевления, наряду с потерей содержательного компонента деятельности, приводят к оттоку наиболее квалифицированных и творческих кадров из системы власти, снижению качества управленческой деятельности, усилению коррупции;

происходит деградация способности субнациональных элит действовать в интересах развития территорий (в результате падения квалификации и искажения мотивации). Одновременно наблюдается укрепление способности реализовывать собственные личные и узкогрупповые интересы на основе тесной связки власти, привилегированной части бизнеса и силовых структур;

негативные процессы эволюции элит напрямую связаны с резким ограничением «вертикальных лифтов» в связи с тем, что возможности карьерного роста определяются не столько способностями, сколько успешным встраиванием в «вертикаль». Отсутствует социальный заказ на ярких, самостоятельных политиков, более того, подобные региональные и местные лидеры активно вытесняются из сферы публичной деятельности;

777

подавление политического плюрализма приводит к тому, что общество не структурировано в соответствии с идеологическими и политическими программами. В нем нарастают националистические и популистские протестные настроения.

Ограничение самостоятельности и подавление инициативы региональных и местных органов власти, деградация субнациональных элит, отчуждение населения от власти и рост протестных настроений происходят в условиях, когда развитие конкурентоспособных территорий, обеспечение в них высокого качества жизни становятся ключевыми факторами современного экономического роста. В глобальном мире экономическое развитие определяется конкуренцией не только стран и регионов, но все в большей степени глобальных городов и агломераций — центров постиндустриальной экономики и инновационного развития.

Конкуренция осуществляется в первую очередь по параметрам качества городской среды, привлекательной для молодых, талантливых, креативных людей. Именно подобные центры становятся точками роста, где производится основной объем валового национального продукта развитых стран. Политическая и экономическая централизация, не оставляя возможностей творческой деятельности для талантливой молодежи и креативного класса в целом; не формируя четких «правил игры», обеспечивающих безопасность жизнедеятельности; не создавая стимулов и ресурсов для формирования комфортной жизненной среды в центрах экономического развития, ставит практически непреодолимые препятствия для перехода на новую модель экономического роста.

Сценарии

Развитие отношений между различными уровнями власти на период до 2020 г. может осуществляться по трем основным сценариям:

1) инерционный сценарий: дальнейшее нарастание процессов централизации;

2) умеренно-реформаторский: административная децентрализация и восстановление «правил игры» с постепенным возвратом к демократическим механизмам на всех уровнях власти, начиная с местного самоуправления;

3) радикально-реформаторский сценарий: первоочередная активизация процессов демократизации, в т. ч. немедленный возврат к выбору губернаторов, с восстановлением автономии каждого из уровней власти, широкой децентрализацией полномочий и финансов.

Инерционный сценарий

В рамках этого сценария:

сохраняются детальное регулирование деятельности субнациональных органов власти, финансовая централизация, крупные общенациональные проекты в сфере компетенции субнациональных властей;

778

продолжается/усиливается федеральная регламентация полномочий субнационального уровня;

усиливается роль федеральных округов — на этом уровне все более концентрируются ресурсы и принятие стратегических решений;

усиливается роль федеральных институтов развития;

еще более ограничиваются возможности местного самоуправления. Базовой становится наиболее далекая от населения модель управления муниципальными образованиями (выборы главы муниципального образования из состава представительного органа, найм главы администрации с участием субъекта Федерации). По установленным «верху» критериям еще сильнее дифференцируется режим функционирования муниципальных образований, продолжают усиливаться возможности вмешательства субъекта Федерации в деятельность органов местного самоуправления;

агломерации становятся способом централизации на региональном уровне процесса управления территориями муниципальных образований.

Данный сценарий имеет определенные преимущества. Он продолжает сложившийся курс, к которому уже адаптировались элиты и население. Он не добавляет политических рисков к существующим на настоящий момент, с которыми система до сих пор справлялась. Этот сценарий не требует жесткой институциональной ломки. В то же время в условиях подобного выбора:

деградация системы будет нарастать, а ее способность решать позитивные задачи — еще более снижаться;

«цена» сохранения статус-кво будет увеличиваться при более чем вероятном сокращении ресурсов для уплаты этой цены;

продолжится эмиграция из страны наиболее активной, образованной, креативной части населения;

города не смогут стать полноценными центрами постиндустриального, инновационного экономического развития;

протестные настроения, в т. ч. в форме националистические, будут нарастать, что может привести к неконтролируемым политическим и социальным последствиям.

Очевидно, в условиях реализации данного сценария невозможно создать условия для перехода на новую модель экономического роста, стимулировать современные, постиндустриальные форматы экономического развития. Тем самым данный сценарий не может быть предложен в качестве базового для реализации на период до 2020 года.

779

Реформаторские сценарии

Выбор из оставшихся двух сценариев — умеренно-реформаторского и радикально-реформаторского — не столь очевиден. Реализуемые в их рамках меры направлены на решение следующих основных задач, общих для обоих сценариев.

1) Восстановление автономии каждого из уровней власти, его возможности самостоятельно определять цели собственного развития и средства их достижения, что предполагает:

резкое сокращение федерального воздействия на деятельность субнациональных властей;

ликвидацию промежуточных звеньев между конституционно закрепленными уровнями власти, стимулирование добровольной координации деятельности региональных и муниципальных властей;

повышение финансовой автономии каждого из уровней власти;

подотчетность и подконтрольность субнациональных властей в первую очередь населению соответствующих территорий, а не вышестоящим органам;

восстановление условий для местного самоуправления.

2) Усиление государственного управления пространственным развитием, создание условий для современного экономического роста на городских территориях, в рамках городских агломераций, что предполагает:

концентрацию объектов федеральной инфраструктуры в рамках основной полосы расселения, прекращение масштабных федеральных проектов на малонаселенных территориях;

усиление роли конкуренции территорий как стимула экономического роста;

обеспечение организационной и финансовой самостоятельности городов, их возможности адаптироваться к современным потребностям развития и мобилизовывать необходимые для этого ресурсы;

стимулирование и поддержку процессов пространственной трансформации территории: роста городских агломераций, свертывания обитаемого и экономического пространства на территориях интенсивной депопуляции и деградации человеческого капитала (с учетом особенностей отдельных регионов).

3) Максимальная стабильность, простота, прозрачность и предсказуемость «правил игры» в федеративных отношениях, включая межбюджетные, что предполагает:

существенное упрощение системы регулирования в целом и межбюджетных отношений в частности

780

нормативное урегулирование периодичности изменения законодательства по вопросам федеративных отношений, в т. ч. установление моратория на внесение изменений на определенный период;

урегулирование процедурных моментов внесения изменений в законодательство по вопросам федеративных отношений, предусматривающих учет мнения субнациональных властей в данном процессе;

существенное сокращение поля дискреционных решений.

Различия между сценариями определяются темпами проведения политических реформ, которые позволяют обеспечить легитимацию субнациональных органов власти не со стороны вышестоящих властей, а со стороны населения, и тем самым определяют темпы проведения комплекса всех других реформ. Без проведения политических реформ, предполагающих возврат к полноценным выборным механизмам на муниципальном и региональном уровнях, централизация как в формальных, так и в неформальных формах будет неизбежно воспроизводиться, и система будет эволюционировать обратно, в направлении инерционного сценария.

Предлагаемые меры

Меры по реализации умеренно-реформаторского и радикально-реформаторского сценариев, как и решаемые в их рамках основные задачи, различаются не по содержанию, а по темпам и последовательности их практического воплощения. Применительно к умеренно-реформаторскому сценарию ряд ключевых мер разделен на два этапа, связанных с темпами осуществления демократизации.

В рамках радикально-реформаторского сценария, когда время осуществления демократических преобразований на региональном и муниципальном уровне совпадает, меры первого и второго этапа могут осуществляться единовременно либо последовательность их осуществления определяется в ходе переговоров между самостоятельными политическими субъектами, относящимися к разным уровням власти.

Политические меры

Этап.

Отказ от жесткого регулирования межбюджетных отношений на уровне «субъект Федерации — муниципальное образование», фиксация в федеральных нормативных актах лишь общих принципов и требований к межбюджетной политике на уровне субъектов Федерации.

Этап.

1) Создание условий для максимальной организационной самостоятельности городов, их превращения в городские округа:

для городских поселений численностью более 100 тыс. человек автоматическая трансформация в городские округа, если референдум не высказался против;

для более мелких городов — возможность трансформации в городские округа по решению референдума, проведение которого обязательно.

2) Стимулирование обеспечения бездотационности региональных столиц и других крупных городов на региональном уровне, в т. ч. в рамках конкурсов за выделение федеральных субсидий на развитие агломераций.

3) Снятие существующих законодательных ограничений на развитие межмуниципальной кооперации. Стимулирование межмуниципальной кооперации, в т. ч. в рамках конкурсов за выделение федеральных субсидий на развитие агломераций.

4) Формирование полноценной муниципальной статистики.

5) Повышение качества муниципальных руководителей и служащих, предъявление квалификационных требований к наемным управляющим при реализации соответствующих моделей муниципального управления.

Этап.

Изменение законодательства о местном самоуправлении, в соответствии с которым на федеральном уровне определяются вопросы местного значения, организационные и финансовые основы местного самоуправления в целом; передача на уровень субъектов Федерации регулирования территориальных основ местного самоуправления

790

распределения полномочий и финансовых ресурсов между уровнями местного самоуправления (если таковые будут предусмотрены региональным регулированием).

При этом за городскими округами, которые формируются в соответствии с указанными выше мерами, закрепляется полный объем полномочий и источников финансирования, предусмотренных федеральным законодательством. Закрепление за ними региональных нормативов налоговых отчислений и выделение им межбюджетных трансфертов остается в компетенции субъектов Федерации.

Приложение

Таблица

Вариант 1.

1. Передача 2 % налога на прибыль регионам.

2. Передача следующих делегированных полномочий в качестве собственных регионам (перечень № 1):

— составление (изменение и дополнение) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации;

— государственная регистрация актов гражданского состояния;

— осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий;

— реализация отдельных полномочий в области лесных отношений;

— осуществление полномочий Российской Федерации по контролю, надзору, выдаче лицензий и разрешений в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания;

— охрана и использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;

— охрана и использование объектов животного мира (за исключением отнесенных к объектам охоты, а также водных биологических ресурсов);

— осуществление полномочий Российской Федерации по контролю качества образования, лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений, надзору и контролю за соблюдением законодательства в области образования;

— осуществление полномочий Российской Федерации по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения;

— обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий;

— перевозка несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений.

3. Отмена всех дотаций, кроме выравнивающих.

4. Изменение формулы ФФПР — пропорциональное выравнивание до 80 % от среднероссийской бюджетной обеспеченности (в результате число бездотационных регионов увеличивается с 12 до 25).

5. Распределение 50 % субсидий по единой формуле (подушевое финансирование с пропорциональным выравниванием до 150 % от среднероссийской бюджетной обеспеченности), оставшиеся 50 % расходуются на проекты (агломерации и оптимизация системы расселения на периферии).

Основные требования:

1) Объем ФФПР не менее 50 % общего объема МБТ.

2) Объем доходов КРБ в результате реформы не меняется (изменяется лишь его структура).

Условия расчетов: расчеты проводятся в ценах 2010 г. по усредненным данным за 2006—2010 гг.

Таблица 1

После реформы