Нормы конституционного права

Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс в 2 т. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2014

 

Конституционное право - одна из ключевых отраслей системы права Российской Федерации - представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих в Конституции и конституционном законодательстве основы взаимоотношений личности и государства, правового статуса человека и гражданина, принципы общественного, государственного и территориального устройства страны, социально-экономических отношений, организации системы государственной власти и местного самоуправления.

 

Норма права в юридической литературе характеризуется обычно единообразно с небольшими нюансами. Например, проф. В. И. Червонюк определяет норму права как общеобязательные, формально определенные предписания и принципы, устанавливающие меру должного и возможного поведения участников регулируемых отношений и выступающие критерием правомерности такого поведения.

Проф. А. В. Мицкевич дает следующее определение нормы права: это общеобязательное правило социального поведения, установленное или санкционированное государством, выраженное публично в формально-определенных предписаниях, как правило, — в письменной форме и охраняемое органом государства путем контроля за его соблюдением и применением предусмотренных законом мер принуждения за правонарушени я.

Норма права определяется также как установленное и обеспечиваемое государством общеобязательное правило поведения, предназначенное для урегулирования отношений в обществе (В. В. Лазарев, С. В. Липень).

Правовые нормы, образующие ту или иную отрасль права, характеризуются внутренним единством, общими признаками, тесно связаны между собой и отличаются от норм других отраслей права.

Нормы конституционного права являются завершающим элементом в структуре конституционного права России.

Нормы права — это формально определенные правила поведения участников правовых отношений, имеющие общий характер, адресованные широкому кругу субъектов права и рассчитанные на многократное применение. Это определение относится и к нормам конституционного права.

 

Нормы конституционного права России можно классифицировать по следующим основаниям.

1) По территории действия. По этому признаку нормы конституционного права делятся на действующие на всей территории РФ, на территориях группы субъектов РФ, одного субъекта, муниципального образования. К примеру, нормы Конституции РФ действуют на всей территории РФ, нормы конституции, устава субъекта РФ — на территории соответствующего субъекта, а устава муниципального образования — на его территории.

2) По времени действия. Нормы конституционного права по данному признаку делятся на группы:

· нормы постоянного действия, т. е. не обусловленные сроком действия, иначе говоря, бессрочные; таких норм большинство в конституционном праве;

· нормы временного действия, т. е. рассчитанные на установленный срок (порой говорят «срочные», однако это слово имеет и другое значение — «неотложные» и поэтому здесь не совсем удачно). Срок может быть как назван в самом акте, так и не назван, и временность норм подчеркивается тем, что акт, в который они включены, называется временным — «временное положение», «временный регламент» и т. п. Если нормы (и содержащие их акты) являются временными, это не всегда означает краткосрочность. Известное в российском обиходе выражение «ничто не бывает таким постоянным, как временное» порой проявляется и в конституционном праве: акты (и, следовательно, нормы) действуют довольно долго (например, Временное положение об обеспечении деятельности членов Совета Федерации, принятое палатой в 1996 г., действует многие годы).

3) По правовой форме, используемой для установления норм. По указанному признаку нормы конституционного права делятся на содержащиеся в следующих источниках права — в Конституции РФ, законах о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента РФ, конституциях и уставах субъектов РФ и т. д. Следует отметить, что в конституционном праве есть своеобразные правовые формы источников, содержащих нормы этой отрасли права, — декларации, внутригосударственные договоры, регламенты, положения, утверждаемые законами, указами, постановлениями, и др.

4) По субъектам правотворчества. Нормы конституционного права могут исходить от народа (решения референдумов), парламента (законы государства, нормативные акты парламента или его палат), президента (указы и распоряжения), правительства (постановления и распоряжения), порой от министерств и ведомств, региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

5) По юридическому значению. По данному критерию, иначе говоря, по роли в регулировании общественных отношений, нормы конституционного права можно подразделить на следующие группы:

· материальные — закрепляют статус, компетенцию, т. е. полномочия (правомочия, права и обязанности — в данном случае это равнозначные понятия) участников конституционных правоотношений;

· процессуальные (или процедурные) — устанавливают порядок реализации материальных норм. Для конституционного права характерно наличие больших групп таких норм, для их оформления используются как нормативные акты, определяющие положение соответствующих органов, так и акты регламентно-процедурного характера – регламенты Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, ЦИК РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и других органов;

· методические — определяют правила применения и материальных, и процессуальных норм (например, БК РФ устанавливает, как составляется проект бюджета, какие позиции в него включаются и т. д.; Государственная Дума в своем Регламенте называет, какие требования предъявляются к тем документам, которые вместе с проектом закона представляются в Думу);

· технико-юридические — отражают описание документов и параметров некоторых действий, имеющих конституционно-правовое значение (например, описание удостоверения и знака депутата, регламентация порядка оформления проездных документов депутата).

6) По характеру регулятивного воздействия. Этот квалификационный признак весьма распространен в праве и связан со спецификой влияния правовых норм на общественные отношения и их субъекты. Конституционное право использует методы дозволений, предписаний и запретов в регламентации общественных отношений. Соответственно в конституционном праве можно выделить:

· управомочивающие нормы, символизирующие дозволение (например, ч. 1 ст. 104 Конституции РФ определяет круг субъектов права законодательной инициативы, т. е. тех органов и лиц, которые имеют право внести проект федерального закона на рассмотрение Государственной Думы, следовательно, она управомочивает их на соответствующие действия). К управомочивающимможно отнести нормы, закрепляющие права Российской Федерации и её субъектов (ст. 71–73), Президента Российской Федерации (ст. 83–86) и других органов государственной власти Российской Федерации;

· обязывающие нормы, более всего напоминающие предписания (например, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ предусматривает, что Правительство представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; тем самым норма обязывает Правительство подготовить и представить в Думу соответствующий документ). К обязывающимотносятся нормы, в которых содержится строгое правило поведения. Например, в соответствии со ст. 58 Конституции Российской Федерации «каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам»;

· запрещающие нормы (например, в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ говорится: «Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни»). К запрещающим относится диспозиция ч. 2 ст. 34 Конституции Российской Федерации: «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию».
Необходимо подчеркнуть, что не следует понимать данное классификационное основание буквально. Не всегда можно найти в норме права слова «управомочить» («наделить правом»), «обязать», «запретить». Смысл и характер воздействия нормы на общественные отношения предопределяется сутью предписания, а оно может содержать в себе одновременно все 3 начала, даже избегая тех или иных терминов. Например, приведенное положение ст. 114 Конституции РФ о представлении Правительством РФ отчета об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу в равной мере можно толковать не только как обязывающее, но и как управомочивающее Правительство, а также запрещающее ему уклониться от выполнения требования Конституции. Кстати, данную норму можно трактовать и как запрет для других органов — они не могут вместо Правительства представить указанный отчет.

7) По степени обязательности предписания определенного поведения. По данному основанию можно выделить следующие нормы:

· категорические — предусматривают один вариант поведения (например, только Президент РФ имеет право представлять Совету Федерации кандидатуры на пост судьи Конституционного Суда РФ; только Государственная Дума вправе выдвинуть обвинение против Президента РФ, причем это может быть обвинение в государственной измене или ином тяжком преступлении, но никак не в другом правонарушении);

· диспозитивные — во-первых, норма дает несколько вариантов ее реализации (например, поступивший из Государственной Думы федеральный закон Совет Федерации может одобрить или не одобрить; если Совет Федерации не одобрил закон, Дума может согласиться с его мнением, а может преодолеть вето Совета Федерации и принять закон в своей редакции, но уже не простым большинством, а двумя третями голосов от общего числа депутатов); во-вторых, норма может возложить одно и то же полномочие на несколько субъектов конституционного права (к примеру, ст. 104 Конституции РФ называет широкий круг субъектов права законодательной инициативы; согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» кандидатуры на пост судьи Конституционного Суда могут предлагать Президенту РФ члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные собрания субъектов РФ, высшие судебные органы и федеральные юридические ведомства, всероссийские юридические сообщества, юридические научные и учебные заведения); в-третьих, норма оставляет на усмотрение адресата, осуществлять определённое полномочие или отказаться от его осуществления (в приведенных примерах это хорошо видно, в частности, в последнем случае, получив предложения о кандидатурах на пост судьи Конституционного Суда, Президент по своему усмотрению решает, принять ли ему во внимание предложенные кандидатуры);

· рекомендательные — во-первых, такими являются нормы, которые что-либо предлагают, но не обязывают (например, можно предусмотреть или не предусмотреть должность главы муниципального образования; если такая должность предусматривается, то это отражается в уставе муниципального образования); во-вторых, рекомендательными зачастую являются положения федеральных актов, устанавливающих рамочные стандарты регулирования, с которыми обязаны считаться субъекты РФ, — в данном случае рекомендательными нормы и акты будут скорее формально, чем по существу. Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» говорит о том, что срок полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления устанавливается субъектами РФ, но он не может быть менее 2 и более 5 лет (ст. 8). Это правило одновременно категорическое и рекомендательное, поскольку обязывает субъекты РФ не выходить за пределы сроков, но дает свободу выбора внутри этого периода. «Рекомендации» как вид нормативного акта распространены в практике ЦИК РФ, однако чаще всего это лишь форма «облачения» соответствующих предписаний, на которые субъекты избирательных правоотношений, прежде всего нижестоящие избирательные комиссии, неукоснительно опираются в своей работе.

8) По значимости для регулирования и возникновения конституционных правоотношений. Этот критерий классификации норм права, в том числе конституционного, используется не всеми учеными. Те, кто выступает за его применение, предлагают выделять основные и дополнительные нормы права.

Основными являются нормы, содержащие ключевое правило, но для его реализации нужны дополнительные нормы. Например, в Конституции есть основная норма — Президента РФ можно отрешить от должности. Порядок же реализации данной нормы определяется дополнительными нормами, включенными в Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации. Или: Государственная Дума принимает федеральные законы — основная норма. А нормы Регламента Государственной Думы о порядке внесения и обсуждения законопроектов есть совокупность дополнительных норм по отношению к указанной норме.

Таким образом, основная норма предопределяет появление дополнительных норм и линию регулирования в них общественных отношений.

Вместе с тем необходимо учитывать следующее. Во-первых, не следует считать, что дополнительные нормы имеют второстепенное значение. Каждая норма играет свою роль. Подчиненный характер дополнительных норм не означает меньшую меру их обязательности. Наоборот, отсутствие дополнительных норм может свести на нет и само генеральное правило (например, в Конституции СССР 1936 г. была предусмотрена в качестве основного правила возможность отзыва депутата; но законы об отзыве не принимались вплоть до 1960-х гг., а значит, и реально отзыв не использовался).

Во-вторых, не следует полагать, что основные нормы обязательно материальные, а дополнительные — процессуальные. Зачастую так оно и есть. Однако иногда одна основная материальная норма вызывает ряд дополнительных, также материальных норм (например, из основного положения Конституции РФ о том, что Россия есть федеративное государство, вытекают многие другие материальные нормы, регулирующие статус Российской Федерации и её субъектов).
В-третьих, в зависимости от отношения норма может из основной превратиться в дополнительную и наоборот. Например, применительно к праву Государственной Думы рассмотреть проект федерального бюджета норма об обязанности Правительства РФ внести законопроект о бюджете будет дополнительной. Однако применительно к статусу Правительства и его отношениям с органами, представляющими материалы к формированию бюджета, эта норма, в свою очередь, будет основной. Или еще пример: применительно к праву Совета Федерации назначать судью Конституционного Суда РФ норма о представлении кандидатуры на должность судьи Президентом РФ может считаться дополнительной. Но для статуса Президента это основная норма, в свою очередь, она дополняется нормами о круге субъектов, имеющих право предложить Президенту свои кандидатуры на пост судьи.

9) По структуре. Классические подходы теории права предлагают находить в структуре правовой нормы 3 элемента — диспозицию, гипотезу и санкцию. Диспозиция — основное содержание нормы, правило поведения; гипотеза — условия, при которых правило применяется; санкция — неблагоприятное последствие, наступающее для тех, кто не следует правилу данной нормы. В конституционном праве нет таких классических по структуре норм.

Есть нормы, состоящие только из основного правила — диспозиции. Например, это правило ст. 94 Конституции РФ: «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации».

Есть нормы, содержащие диспозицию — основное правило и гипотезу — условие ее применения. Причем в тексте нормы порой есть слово «если», но часто правило «если — то» выводится путем толкования нормы. Например, согласно ч. 5 ст. 105 Конституции РФ «в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы». Здесь очевидны 2 «если»: если Государственная Дума не согласна с решением Совета Федерации и если при повторном голосовании ее решение получило не менее двух третей голосов депутатов. А вот в ч. 1 ст. 107 Конституции читаем: «Принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования». Условие «если» здесь связано со словом «принятый» — только такой закон можно направить Президенту РФ. На практике возникает немало споров по поводу того, правильно ли процессуально принят соответствующий закон, поступивший Президенту.

В конституционном праве много санкций, но часто они формулируются в виде правила, для применения которого надо найти основания в реальном фактическом поведении субъекта конституционного права.

10)     По сфере применения нормы конституционного права делятся на общие, специальные и исключительные. К общим относятся нормы, действие которых распространяется на все отношения, регулируемые конституционным правом. Специальные нормы регулируют ограниченный круг общественных отношений, связанных с определенной сферой общественной жизни, определенным органом и т.д. Исключительные нормы - это нормы конституционного права, которые издаются в качестве дополнения к общим или специальным нормам и устанавливают различные исключения из правил, содержащихся в них.

 

Обеспечение действия норм конституционного права достигается различными путями. Это организаторская работа, создание материальных условий и предпосылок. Немаловажную роль играет и такая категория, как конституционно-правовая ответственность.

С. М. Шахрай, Конституционное право РФ.

Понятие «конституционно-правовые нормы» охватывает не только нормы Конституции Российской Федерации, но и правовые нормы, содержащиеся в иных источниках конституционного права.

Конституционное право основано на:

· правовых нормах, содержащихся в Конституции РФ, в конституциях и уставах субъектов Федерации;

· правовых нормах, регулирующих отношения, связанные с гражданством;

· правовых нормах, закрепляющих государственное устройство РФ;

· регулирующих отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственной власти Президентом РФ, законодательными (представительными), исполнительными органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также непосредственно народом при проведении референдумов и свободных выборов.

Конституционно-правовые нормы обладают всеми признаками, присущими правовой норме, это общеобязательность, установление государством, формальная определённость, обеспечение их реализации с помощью государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами и т.д.

В то же время конституционно-правовые нормы обладают рядом специфических свойств.

От норм других отраслей права конституционно-правовые нормы отличаются:

1) своим содержанием, зависящим от той сферы общественных отношений, на регулирование которых эти нормы направлены;

2) источниками, в которых они выражены. Основополагающие, наиболее значимые нормы содержатся в особом акте, обладающем высшей юридической силой во всей системе права, - в Конституции РФ.
Особенность норм конституционного права заключается в многообразии юридических форм выражения. Нормы конституционного права содержатся в конституциях, законах (конституционных, органических и др.), в президентских и правительственных актах, в нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Специфической формой выражения конституционно-правовых норм являются публичные договоры, акты референдумов, сходов граждан.

3) своеобразием видов: среди рассматриваемых норм значительно больше, чем в других отраслях, общерегулятивных норм;

4) учредительным характером содержащихся в них предписаний. Нормы конституционного права имеют учредительный характер не только для конституционного права, но и для других отраслей. Именно конституционно-правовые нормы первичны, устанавливают обязательный для создания всех других правовых норм порядок: определяют формы основных нормативных правовых актов, порядок их принятия и опубликования, компетенцию государственных органов в сфере правотворчества, наименование принимаемых ими правовых актов;

5) особым механизмом реализации, которая для многих конституционно-правовых норм связана не с возникновением конкретных правоотношений, а с особого вида отношениями общего характера или правового состояния (состояние в гражданстве, состояние субъектов в составе Российской Федерации);

6) специфическим характером субъектов, на регулирование отношений между которыми данные нормы направлены. Характерной чертой норм конституционного права является особый круг субъектов: многонациональный народ, органы государственной власти, политические партии, избиратели, избирательные комиссии, зарегистрированные кандидаты;

7) особенностями структуры: для конституционно-правовых норм не характерна традиционная трехчленная структура, выделяемая в составе правовой нормы, - гипотеза, диспозиция и санкция. В большинстве своем рассматриваемые нормы либо не имеют гипотезу, диспозицию или санкцию, либо имеют только гипотезу и диспозицию и лишь в отдельных случаях - санкцию.
Так, в некоторых конституционно-правовых нормах может отсутствовать гипотеза. К подобным нормам относятся нормы-принципы, нормы-цели и запретительные нормы.

Также к особенностям норм конституционного права можно отнести следующие положения:

· специфика норм конституционного права обусловлена предметом правового регулирования. Нормы конституционного права регулируют основополагающие в государстве отношения, связанные с формой правления, системой организации органов государственной власти и территориально-политическим устройством государства, правовым статусом человека и гражданина.

· нормы конституционного права имеют политический характер, который выражается в функциональном предназначении положений конституционного законодательства как средства регулирования политических отношений.