Проблемы и совершенствование антимонопольной политики в

России

Проблемы антимонопольной политики в России и пути их

Решения

 

Применение антимонопольного законодательства в Росси в последние годы выявило ряд проблем, позволяющих считать относительной правильность развития конкуренции всегда и везде. Заранее отметим, что речь не идет о естественных монополиях, где конкуренция в принципе нецелесообразна.

Остановимся на двух аспектах этой проблемы.

Прежде всего, ситуация модифицируется под влиянием глобализационных процессов, происходящих как в мире, так и в отечественной экономике. В особенности эти процессы усилились в связи со вступлением Российской Федерации во ВТО. Если на внутреннем рынке монополизм имеет в основном негативный характер, то на внешнем рынке он может выступать орудием противодействия более сильным зарубежным конкурентам. Подтверждением этого является деятельность крупнейших нефтяных компаний России - Роснефти и Лукойла, которые не только сохраняют свои позиции на внутреннем рынке, но и ведут наступательную инвестиционную политику на мировой арене.

В данном случае монополия отождествляется с крупномасштабной фирмой, имеющей существенную рыночную власть и благодаря этому, способной успешно проводить политику экспансии и на внутреннем и на внешнем рынках. Кроме этого, как отмечает отечественный исследователь данного вопроса С. А. Лукьянов, «либерализация экономики России актуализирует проблему субституции либо комплементарности прямых иностранных инвестиций и торговли, что в свою очередь обращает внимание на два аспекта:

- со стороны национальных фирм, - сдерживание входа на рынок, причем как продуктового входа, так и входа капиталов;

- со стороны зарубежных фирм, - выход на рынок, причем как продуктовый выход, так и прямые инвестиции» [16].

Таким образом, преодоление рыночных барьеров становится одним из важнейших условий успешности работы компании. Однако такая политика возможна только для крупных фирм. Успешность преодоления барьеров повышается, когда фирма аффилирована с государством. Однако прямая поддержка таких компаний запрещена как правилами ВТО, так и законом «О защите конкуренции». Так, в Статье 16 Закона отмечается, что запрещены любые действия или соглашения, приводящие или могущие привести к «ограничению доступа на товарный рынок, выхода с товарного рынка или устранению с него хозяйствующего субъекта» [17].

Допустимой формой поддержки отечественного производителя в его конкурентной борьбе с крупными иностранными корпорациями является политика поощрения концентрации рынка. В этом случае срабатывает не только закон эффективности от масштаба производства, но и реализуются монопольные преимущества. Безусловно, подобная политика имеет далеко неоднозначные последствия для экономики. Рост рыночной силы отечественных корпораций, с одной стороны, повышает их конкурентные позиции на внешнем рынке, но, с другой - несет в себе негатив монополизма.
Представляется, что подобное поощрение концентрации рынка целесообразно в тех отраслях, где размер первоначального капитала велик, например, нефтедобывающая или металлургическая промышленность, судостроение, Там фирма и так обладает значительной долей рынка.

Еще одной причиной, вызывающей пересмотр однозначной политики поддержки конкуренции, является необходимость в ряде случаев на первый план выдвигать неэкономические факторы в функционировании фирмы. Речь, прежде всего, идет об обеспечении безопасности потребителя. Типичным примером данной ситуации является сфера авиаперевозок. Как известно, в советский период истории отечественной авиации, авиаперевозками занималась единственная отечественная авиакомпания «Аэрофлот - Советские авиалинии». После 1991 г. она распалась, была приватизирована и к 1994г. на российских авиалиниях функционировало 393 авиакомпании [22].

Большинство из этих компаний представляли собой мелкие фирмы, владеющие несколькими (а то и одним) самолетом. В условиях высоких затрат на эксплуатацию (топливо, услуги аэропортов, ремонт и т.п.), мелкие авиаперевозчики оказываются на грани банкротства. Для того чтобы выжить и получать прибыль, они вынуждены жестко экономить на всех затратах. К сожалению, часто оказывается, что экономия осуществляется за счет качества перевозок и безопасности пассажиров. Самолетный парк этих мелкий компаний, как правило, безнадежно устарел. Это самолеты, полученные в наследство от «Аэрофлота». Ремонт осуществляется по схеме «минимум затрат». Еще одной острой проблемой стало качество летного состава. Мелкие компании экономят как на заработной плате пилотов, так и не обладают эффективной системой их подготовки. Трагическим результатом подобной картины является рост авиакатастроф в нашей стране.
За последнее десятилетие наблюдается значительная концентрация рынка авиаперевозчиков России. К 2006 г. их количество сократилось более чем в 2 раза и составило 183 [9]. Однако данная ситуация далека от совершенства. Как представляется, было бы целесообразным оставить всего лишь несколько крупных авиакомпаний или вернуться к схеме единой государственной авиакомпании.

Таким образом, концентрация рынка и образование монополий на аналогичных типах рынка может стать правильной государственной политикой. Еще раз подчеркнем, что данная тенденция не является универсальной и подобные меры государственной поддержки концентрации должны проводиться «точечным методом» после тщательного анализа ситуации. Но, применение подобной государственной политики вызывает необходимость модификации концепции антимонопольного законодательства. Если в действующем законе «О защите конкуренции» делается попытка совместить интересы производителя и потребителя, частные и общественные позиции, то переход к политике выборочной поддержки концентрации рыка неизбежно меняет эти соотношения. Закон в модифицированной форме встанет на защиту прежде всего интересов национального производителя. При этом потребитель может пострадать, т.к. снижение конкуренции весьма вероятно приведет к росту цен и навязыванию ему заведомо невыгодных условий сделки.
Еще одной актуальной проблемой современного российского антимонопольного регулирования является необходимость уточнения самого понятия конкуренции. Под ней понимается «соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключаются или ограничиваются возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке».

Нетрудно заметить, что с точки зрения экономической теории подобное определение фактически воспроизводит общепринятое в экономической науке понятие «совершенная конкуренция». В данном пункте Закона речь идет о том, что хозяйствующий субъект не может воздействовать на условия сделки и является «получателем цен».

В экономической литературе под совершенной конкуренцией понимается ситуация, когда выполняются по крайней мере четыре основных условия: «Фирмы являются ценополучателями. Существует полная свобода входа в отрасль для новых фирм... Все фирмы производят идентичную продукцию... Производители и потребители обладают совершенными знаниями о рынке». Как известно, подобная ситуация является абстрактной идеальной формой рыночных отношений и вводится в теорию как упрощение, позволяющее проследить определенные закономерности в экономике. В реальной жизни оно практически не встречается. Даже рынки, где существует множество относительно однородных мелких продавцов, как правило, не выполняют всех четырех условий одновременно.

Как правило, среди мелких продавцов существует или лидер, определяющий цены, или «хозяин рынка», устанавливающий соответствующие цены. Требование «свободы входа на рынок» означает в долговременном периоде полную мобильность факторов производства, что также не соответствует реальной жизни. Идентичность продукции подразумевает отсутствие влиянии рекламы и моды на поведение потребителя. Абсолютно фантастическим предстает условие совершенной информированности. Весь бизнес основан на неравномерном распределении информации.
Таким образом, модель совершенной конкуренции не соответствует реальной жизни и поэтому данное положение Закона требует определенной модификации.

Еще один институциональный недостаток отечественного антимонопольного регулирования связан с определением недобросовестной конкуренции. В законе «О защите конкуренции» предлагается следующее определение. «Недобросовестная конкуренция - любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации» [22].

Представляется, что введение в закон категорий, связанных с морально-этическими нормами (разумность, справедливость и т.п.) дают возможность достаточно широко и, что главное, субъективно толковать это явление. Правда, далее в статье 14 перечисляются основные виды недобросовестной конкуренции: распространение ложных, неточных сведений, способных нанести ущерб другому хозяйствующему субъекту; введение в заблуждение в отношении характера, способа и места изготовления и потребительских свойств товара; некорректное сравнение своего товара с товаром другого хозяйствующего субъекта; продажа, обмен товара при незаконном использовании результатов чужой интеллектуальной деятельности; незаконное использование, разглашения информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну.
Безусловно, подобное дополнение усиливает Закон, позволяет применять его во многих конкретных случаях. Однако и здесь необходимо ввести уточнения. Например, перечислить основные противоправные способы использования результатов чужой интеллектуальной собственности. Кстати, подобный перечень присутствовал в раннем законе 1991 г.

Еще одним местом, в котором юридическая формулировка не вполне адекватна экономической действительности, является определение новой, ранее не используемой в отечественном антимонопольном законодательстве категории «согласованных действий хозяйствующих субъектов». Эти действия должны удовлетворять следующим требованиям: 1) результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; 2) действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной степени влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке».

С юридической точки зрения это содержательное, непротиворечивое определение. Однако с экономической точки зрения оно далеко от совершенства. Как представляется, на практике доказать наличие первого условия не только затруднительно, но и проблематично. Как правило, в реальной жизни тайный сговор, приводящий к нелегальным картельным соглашениям, прослеживается только по последствиям. Существующая методика определения тайных картельных соглашений далеко не всегда позволяет доказать их наличие. Эта проблема существует не только в российской, но и других системах антимонопольного регулирования.
Определенного развития требуют существующие нормы государственного контроля за экономической концентрацией (глава 7 закона «О защите конкуренции»).

В настоящее время получение предварительного согласия ФАС требуют следующие случаи:

- Слияние коммерческих организаций (за исключением финансовых), если суммарная стоимость их активов превышает 3 млрд рублей, или годовая суммарная выручка превышает 6 млрд. р.

- Присоединение коммерческих организаций (кроме финансовых) к иной коммерческой организации, если суммарная стоимость их активов превышает 3 млрд. р., или суммарная выручка от реализации их товаров за последний год превышает 6 млрд. р., либо одна из организаций включена в реестр.

- Слияние финансовых организаций, при условии, что суммарная стоимость их активов превышает величину, установленную Правительством РФ.

- Создание коммерческой организации, если ее капитал оплачивается акциями или имуществом другой коммерческой организации при условии, что балансовая стоимость активов создаваемой организации превышает 3 млрд рублей, или выручка превышает 6 млрд. р., либо организация, имущество которой вносится, занесена в реестр [14].

В статье 28 Закона достаточно подробно описаны случаи государственного контроля над процессом покупки акций.

Безусловно, положения статей 27–28 крайне важны и сформулированы гораздо более реалистично, чем это было в предыдущем антимонопольном законодательстве. Там предусматривался контроль за созданием организаций, чей уставной капитал превышал 100 000 МРОТ. Однако и сейчас, зафиксированные в Законе пороговые величины излишне малы. Предприятие с размером уставного капитала в 3 млрд рублей не может считаться крупным в значительном числе отраслей и вряд ли обладает соответствующей рыночной силой. Это приводит к тому, что антимонопольные органы вынуждены заниматься незначительными случаями монополизма, отвлекаясь от действительно крупных дел.

Подобная ситуация очевидна для отечественных законодателей. Поэтому в 2011 г. в статью 27 были внесены определенные изменения. Так, порог контролируемой стоимости активов организаций при их слиянии был повышен с 3 до 7 млрд р., а суммарная выручка увеличена с 6 до 10 млрд. р.

Спорное положение содержит статья 33 закона «О защите конкуренции». В ней установлено, что антимонопольный орган, рассматривающий ходатайство хозяйствующего субъекта имеет право продлить срок рассмотрения данного ходатайства в связи с необходимостью его дополнительного рассмотрения, а также получения дополнительной информации для принятия мотивированного решения. Возможность пролонгации сроков рассмотре6ния дела - безусловно, необходимая мера. Часто для принятия мотивированного ответа антимонопольный орган вынужден собирать дополнительную информацию о рынке и о аффилированных с хозяйствующем субъекте лицах. Это позволяет не допустить возникновения или усиления доминирующего положения. Однако то, что в Законе не установлены сроки подобной пролонгации, может не только существенно затянуть принятие решения, но и несет в себе определенную коррупционную составляющую. Подобная формулировка тем более выглядит странной, так как в Пункте 3 той же статьи 33 установлен предельный срок пролонгации в девять месяцев при принятии решения о слиянии хозяйствующих субъектов.
Некоторые замечания следует высказать по поводу предусмотренных в Законе видов ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Так, предусмотренное статьей 38 Закона принудительное разделение коммерческих организаций в реальной жизни чаще всего бывает недостаточно эффективным. Смысл этой меры прозрачен - на месте монополиста должно появиться несколько хозяйствующих субъектов, которые будут конкурировать друг с другом. Вполне реалистичными являются требования к разделяемой организации:

- существование возможности обособления структурных подразделений организации;

- отсутствие между этими подразделениями тесной технологической взаимосвязи;

- существование возможности самостоятельной деятельности возникших юридических лиц [13].

Проблемы возникают при реализации этой нормы закона. Зачастую возникающие юридические лица оказываются связанными с ранее существующей монополией.

Кроме этого, следует проанализировать возможность введения в нормативные акты такой жесткой, но эффективной меры наказания, как частичная или полная конфискация имущества монополиста, неоднократно нарушающего законодательство.

В заключение следует обратить внимание еще на одну институциональную проблему, возникающую при реализации закона «О защите конкуренции».

Она касается организации работы ФАС РФ. В настоящее время в соответствии с Законом, ФАС имеет территориальные подразделения во всех субъектах Российской Федерации (за исключением объединенного управления по Санкт-Петербургу и Ленинградской области). Это создает несколько проблем. Во-первых, увеличивается штат работников ФАС. В настоящее время он значительно превышает штат соответствующей американской антитрестовской службы. Во-вторых, очень неравномерно распределена нагрузка на работников ФАС между регионами России. В целом ряде случаев (крупные промышленные регионы) количество рассматриваемых дел велико, в то время как в некоторых регионах монополии не так распространены. В-третьих, при данной форме организации территориальные управления ФАС могут сильно зависеть от региональных властей, в то время как зачастую именно эти власти и нарушают антимонопольное законодательство.
В связи этим представляется целесообразным укрупнить структуру ФАС, создавая территориальные органы по президентским округам.