Модели организации местного самоуправления.

Мировой опыт выработал такие модели организации управления на местах, как централизация, децентрализация, деконцентрация власти, кооперативные начала в местном самоуправлении и т.п. Выбор той или иной модели обусловлен историческими условиями, национальными традициями, географическими, социально-экономическими и политическими факторами. Системы управления периодически меняются: они зависят от соотношения социальных сил, экономического развития территории, возможности применения достижений научно-технического прогресса и иных обстоятельств. В соответствии с двумя подходами и с учетом национальных особенностей тех или иных стран можно выделить четыре основные модели местного самоуправления: 1) англосаксонскую, 2) континентальную, 3) иберийскую и 4) советы.

Государства англосаксонской модели — Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, многие страны Африки и Юго-Восточной Азии. Для решения местных вопросов и управления местными Делами в административно-территориальных единицах избираются советы.

 

Наряду с такими коллегиальными органами общей компетенции в городах и других административно-территориальных единицах, а также в округах, образованных для определенных целей (природоохранные, школьные и др.), создаются небольшие советы (иногда их называют по­печительскими) по вопросам библиотечного, школьного дела, муниципального жилья, местных дорог и т.д. Они распоряжаются денежными суммами, выделенными для этих целей из городского бюджета.

При этой системе население непосредственно избирает должностных лиц (шериф, казначей, прокурор). Исполнительных коллеги альных органов общей компетенции (подобных исполкомам советов в социалистических странах) учреждения самоуправления не создают. В США эту функцию исполняют должностные лица и отчасти советы, в Великобритании — отраслевые постоянные комиссии, состоящие из членов совета и служащих по найму.

В городах исполнительной работой занимаются мэры, избираемые непосредственно гражданами или советом города либо нанимаемые на несколько лет по контракту из числа специалистов-управленцев (менеджеров). В мелких приходах избираются советы либо функции органа местного самоуправления выполняет сход жителей.

Характерно, что деятельность органов местного самоуправления не контролируется чиновниками из центра. Эти органы самостоятельно решают вопросы местного значения, утверждают собственный бюджет, используют субсидии центра, а центральные государственные органы осуществляют финансовый контроль над целевым использованием выделенных средств. Однако, будучи относительно автономными от центральной власти, муниципалитеты этой системы находятся под жестким судебным контролем. Государства континентальной модели — Франция, Италия, Болгария, Венгрия, Польша и др. Модель основана на сочетании выборных местных колле сальных органов самоуправления (советы и мэры общин, городов) с назначаемыми центром чиновниками. Однако в общинах назначенных чиновников нет, а в районном звене (где оно существует) есть назначенный представитель центра, контролирую­щий законность деятельности советов нижестоящих общин.

Представитель государства (комиссар, префект) в административно-территориальных единицах имеет свои полномочия (например, поддержание порядка, руководство местной полицией), и ни одно постановление муниципального совета не вступает в силу, если на нем нет его визы.

Эта модель в определенной степени ограничивает права местного самоуправления административной опекой со стороны назначенного чиновника, который может приостановить решения местного органа самоуправления, обратиться к центральным органам государства с предложениями о смешении мэра или роспуске выборного коллегиального органа, подать жалобу в специальный административный суд на деятельность органа местного самоуправления.

Таким образом обеспечивается необходимая для государства централизация, особенно если у населения еще не сформировалась соответствующая политическая и правовая культура. Главная проблема состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант сочетания централизма с инициативой на местах и их правами.

Государства иберийской модели— Испания, Португалия, многие испаноязычные страны Латинской Америки. Во всех звеньях административно-территориального деления существуют избранные советы (хунты, муниципалитеты) и избираемые ими или непосредственно населением единоличные органы (алкальды, регидоры). Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, а алкальд или регидор — как исполнительный орган.

Назначаемых должностных лиц из центра нет, а алкальд после своего избрания утверждается центральной властью в качестве ее представителя в административно-территориальной единице и, таким образом, действует в двух качествах: как исполнительный орган совета и как представитель государства, контролирующий законность действий местного самоуправления.

В юридической литературе разработаны пять основных моделей местного самоуправления: I) сущностная, 2) функциональная, 3) организационно-структурная, 4) материально-финансовая и 5) правовая. В последнее время выделяется еще один тип модели,— территориальный. Все модели взаимообусловлены, а также подтверждены конституционными нормами.

Основу сущностной модели составляют выборность и ответственность органов местного самоуправления перед населением. Вычленение именно этих элементов базируется на мировом и отечественном опыте развития местного самоуправления. Сущностная модель есть форма децентрализации государственной власти. Местное самоуправление в России осуществляется в рамках административно-территориального устройства субъектов Федерации, порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований регулируется законом субъекта Федерации.

Отличие функциональной модели местного самоуправления обусловлено масштабами самоуправляющейся территории и другими объективными показателями, которые влияют на объем закрепленных в уставе муниципального образования местных задач. Иными словами, муниципальные образования должны на основе полной ответственности самостоятельно решать все общественные задачи, сформулированные законом. Самостоятельность реализуется в пределах их полномочий.

Наличие разных вариантов функциональных моделей в большей степени связано с осуществлением в границах муниципальных образований государственных полномочий. В зависимости от способа решения этой задачи выделяются два типа региональных моделей: 1) создание территориальных органов государственной власти субъекта Федерации, осуществляющих государственные полномочия на территориях муниципальных образований; 2) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Нижегородская область и др.).

Материально-финансовая модель местного самоуправления вобрала в себя комплекс проблем, связанных с управлением и распоряжением муниципальной собственностью, с финансовым положением городов, районов и других территорий. Типовая правовая модель выглядит следующим образом. На федеральном уровне в законодательном порядке решаются вопросы децентрализации и деконцентрации власти, собственности, земли, фи­нансово-бюджетной политики, закрепления функций местного самоуправления; определяются понятия муниципальной власти, муниципальных образований и т.д.

Принцип децентрализации фактически положен в основу института местного самоуправления, т.е. само его существование свидетельствует о реализации начал децентрализации. Принцип деконцентрации отражен в институте территориальных органов государственной власти субъектов Федерации, действующих в муниципальных образованиях.