Пути конституционной модернизации

ПУТИ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

(предварительные тезисы доклада и инициативные проекты

трех новых глав Конституции Российской Федерации)

К 20-летию Конституции Российской Федерации

МОСКВА

Декабрь 2013 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Стр.

Предисловие 3

 

I. «Потенциал развития Конституции: пути конституционной модернизации Российской Федерации» 4

1) 20-летие Конституции и проблема её развития 4

2) Актуальные задачи конституционной модернизации Российской Федерации 9

3) Некоторые предложения 14

А. Конституционные инициативы, связанные с включением новых глав в Конституцию Российской Федерации 14

Б. Реализация инициатив, не затрагивающих текст Конституции Российской Федерации16

В. Сценарий пересмотра Конституции Российской Федерации. Перспективы созыва Конституционного Собрания 19

 

II. Инициативные проекты новых глав Конституции Российской Федерации 22

 

· Проект главы 2¹ «Гражданское общество» 22

· Проект главы 2² «Избирательная система и референдум» 28

· Проект главы 5¹ «Парламентский контроль» 33

 

III. Об авторах экспертных мнений и участниках обсуждения проекта доклада 39

 

ПРЕДИСЛОВИЕ

Экспертный доклад (Белая книга ФКР) – 2013 развивает первый независимый экспертный доклад Фонда конституционных реформ «Проблемы реализации Конституции» (Белая книга – 2008), подготовленный к 15-летию Конституции России[1], и является отражением дискуссий на заседаниях Конституционного клуба в 2012-2013 годах[2].

Конституционный клуб Фонда конституционных реформ – внепартийная экспертная площадка, где обсуждаются перспективы конституционного процесса в условиях усиления с конца 2011 года внимания общественности к вопросам конституционализма. Среди членов Конституционного клуба – непосредственные участники работы над проектом Конституции Российской Федерации в 1990-1993 гг., ведущие эксперты-конституционалисты разных поколений и взглядов.

В ходе подготовки доклада членами Клуба были представлены экспертные мнения о потенциале и способах развития Конституции, путях конституционной модернизации России.

К 20-летию Конституции Российской Федерации подготовлена сокращённая версия предварительных тезисов доклада и инициативные проекты новых глав Конституции Российской Федерации («Гражданское общество», «Избирательная система и референдум», «Парламентский контроль»).

Доработанная полная версия доклада со всем многообразием экспертных мнений будет опубликована в журнале «Конституционный вестник» в 2014 году.

Доклад предполагается направить в органы государственной власти Российской Федерации, а также сделать доступным широкому кругу исследователей и читателей.

ПОТЕНЦИАЛ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИИ:

ПУТИ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Актуальные задачи конституционной модернизации

Российской Федерации

Необходимо сосредоточиться на поиске путей решения этих проблем.

Предостерегая от фетишизации конституционного текста, вместе с тем, не стоит недооценивать его значение.

Несмотря на длительные обсуждения, технико-юридическую и стилистико-лингвистическую экспертизу проекта Конституции, в тексте Конституции выявлены ошибки, которые допускают его неясность, делают его нелогичным, искажают замысел авторов Конституции или могут привести к неблагоприятным последствиям. В тексте Конституции были обнаружены: 1) пробелы; 2) неунифицированные термины; 3) лингвистические ошибки; 4) логические ошибки; 5) несоответствия и противоречия. На некоторые из них указывают участники экспертного доклада. Замечания в этой части[7] будут представлены при опубликовании полной версии доклада.

Однако, не столько эти изменения привлекли внимание участников доклада.

Для построения практики, соответствующей демократическому конституционному строю, нужны субъективные факторы – внутренняя убежденность, готовность и способность лидеров общественного мнения и правящего класса жить по правилам конституционного общежития и конституционного строя. Но такие убеждения могут воспитываться и закаляться только повседневной конституционной практикой, которая, в свою очередь, должна быть прямым следствием непосредственного применения текста самой Конституции и заложенных в ней правовых механизмов.

Большинство экспертов считает, что ключевой задачей конституционной модернизации на новом этапе развития нашего государства и общества являются развитие:

- конституционных принципов и механизмов народовластия, демократии, правового государства, республиканской формы правления,

- общественного участия в управлении делами государства,

- парламентского контроля в целях обеспечения соблюдения Конституции Российской Федерации и законов государственными органами и должностными лицами,

- противодействия злоупотреблениям властью, обеспечения противодействия коррупции,

- разрешения коллизий и конфликтов при взаимодействии органов государственной власти,

- совершенствования законодательства и практики его применения.

Конституция за 20 лет не всегда рассматривается участниками конституционно-правовых отношений как акт прямого действия, в первую очередь, в части конституционных норм о правах и свободах личности. Суды в Российской Федерации далеко не всегда основывают и обосновывают свои решения конституционными положениями. Суды порою продолжают мыслить категориями советского позитивизма, когда Конституция воспринималась только как рамка для законодательства, но не как закон непосредственного действия, на который можно опереться при принятии решения даже в отсутствие любого законодательного регулирования по конкретному вопросу.

Претворение в жизнь прямого действия Конституции позволило бы не допускать монополизацию власти и создавать условия для дефицита политической конкуренции.

Важнее то, что Конституция всё ещё недостаточно поддерживает развитие гражданской активности и самоорганизацию институтов гражданского общества. Нужны конституционные гарантии для развития форм общественного участия в управлении делами государства и общественного контроля за таким управлением.

Слабые полномочия Парламента и сложившийся дисбаланс между ними и особым статусом Президента подчас «обнуляют» и без того ослабленную систему сдержек и противовесов, содержащуюся в действующей Конституции. Полноценное разделение властей с системой сдержек и противовесов является одним из условий полновесного соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Участники экспертного доклада исходят из следующих принципов:

1) Конституцию следует менять только тогда, когда её нельзя не менять;

2) Конституционные перемены невозможны, если они несут риск дестабилизации в обществе, подрывают общественное согласие или чреваты ухудшением качества жизни граждан Российской Федерации;

3) Масштаб и пути конституционной модернизации не только зависят от политических и экономических условий, но и сами должны стимулировать политическую и экономическую конкуренцию;

4) Задачей предлагаемой к обсуждению ограниченной конституционной реформы является создание конституционных предпосылок для дальнейшего развития России как демократического федеративного правового социального государства с республиканской формой правления.

Конституционная модернизация должна быть направлена на придание конституционным институтам их первоначального предназначения: парламенту –его общей представительной функции (она состоит в том, что парламент, как представитель народа принимает законы, контролирует исполнительную власть, назначает высших должностных лиц, ратифицирует международные договоры и т.д.); суду – справедливое правосудие для всех граждан; выборам – демократической процедуры замещения постов; а системе властеотношений - сбалансированность.

Переходный период решил задачу стабилизации в обществе. Но допущенные временные перекосы рано или поздно нужно исправлять. Система разделения властей, сдержек и противовесов, свободные выборы и иные механизмы народовластия придуманы неслучайно. Нужны конституционные гарантии осуществления контроля за фактами злоупотребления властью, казнокрадства, законодательного попустительства массовому вывозу сверх-доходов из под российской юрисдикции, и других явлений, ведущих к углублению социального раскола в обществе.

С допущенными искажениями Россия живет уже двадцать лет, и пора, видимо, задуматься о том – как выходить из затянувшегося «переходного» периода.

Эксперты – члены Конституционного клуба признают действительно важную роль сильного главы государства в таком сложном федеративном государстве как Российская Федерация. Однако, это не должно ставить под сомнение необходимость баланса ветвей власти и наличия реальных механизмов конституционного контроля.

Современные тенденции развития российской конституционно-правовой системы фактически свидетельствуют о существенном ослаблении и ограничении конституционных полномочий парламентских учреждений в системе органов государственной власти, которые должны выполнять существенную роль в механизме «сдержек и противовесов». Внесение поправок в Конституцию России в конце 2008 года хотя и предусматривает новый элемент парламентской ответственности Правительства в виде ежегодных отчетов о результатах деятельности, но, по существу, пока что не определяет правовых последствий и критериев оценки эффективности деятельности российского Правительства.

Конституция имеет огромный потенциал в обеспечении национального согласия. Эпоха «принуждения к согласию», начатая 21 сентября 1993 года, уходит в прошлое. Это должно быть согласие рациональное и осознанное.

Члены Конституционного клуба, политики и эксперты разных взглядов, имеющие разногласия по многим вопросам, тем не менее сошлись в главном: объединяющей является идея «новейшего российского конституционализма» - конституционного закрепления действенных механизмов общественного участия, общенственного и парламентского контроля за действиями органов государственной власти.

Не менее важен контроль избирателей, общества над самим парламентом – обратная связь между народным представительством и народом. Развитие форм новейшего российского конституционализма должно привести, во-первых, к упрочению легитимности государственной власти, во-вторых, к реабилитации конституционного принципа народовластия, реальному участию граждан России в управлении делами государства. Если говорить всерьёз о национальном согласии и конституционном патриотизме – то они могут быть выстроены в современной России именно по этим вопросам.

Представляется, что этого можно достичь следующими путями:

1) через реализацию конституционных инициатив, не затрагивающих текст Конституции;

2) через реализацию конституционных инициатив, связанных с изменением текста Конституции (включение новых глав без пересмотра Конституции).

Большинство участников доклада в настоящее время склоняются к целесообразности сочетания первого и второго пути развития и реформирования Конституции, что отражено в следующих рекомендациях доклада.

 

НЕКОТОРЫЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Новые главы (см. инициативные предложения ниже) должны затрагивать следующие вопросы:

а) принятие дополнительных конституционных гарантий общественного и парламентского контроля за деятельностью органов государственной власти.

Усиление народовластия и роли Парламента возможно через:

- введение норм (отдельной главой «Парламентский контроль») о парламентском контроле, о федеральном конституционном законе о парламентском контроле, о гарантиях оппозиционной деятельности;

- определение форм осуществления парламентского контроля, в т.ч. заслушивания и обсуждения посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и принятия постановлений палат Федерального Собрания по оценке действий Президента Российской Федерации; рассмотрения вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности; отрешение Советом Федерации от должности судей Верховного Суда и иных должностных лиц; рассмотрение федерального бюджета и отчета о его выполнении; заслушивание и обсуждение ежегодных отчетов Правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; заслушивание ежегодных отчетов и докладов Председателя Центрального банка и принятие решений по ним; проведение парламентских слушаний; депутатские запросы, запросы комитетов и комиссий, палат Федерального Собрания с возможностью обсуждения и принятия постановлений палат по представленным ими ответам; контрольная деятельность комитетов палат Федерального Собрания; создание и деятельность специальных парламентских комиссий по расследованию; контрольная деятельность Счетной палаты и должностных лиц, назначаемых Федеральным Собранием или его палатами, в том числе уполномоченных по защите прав; постановка и рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству, выражение Государственной Думой недоверия Правительству; вынесение Государственной Думой резолюций порицания отдельным руководителям федеральных органов исполнительной власти; организация всенародного обсуждения законопроектов и контроль за его результатами; проведение оценки регулирующего воздействия законопроектов, внесенных в Государственную Думу Президентом и Правительством;

б) Включение в Конституцию РФ новой главы о конституционных основах гражданского общества в целях развития самоорганизации граждан и их объединений, гражданской активности, более эффективном участии ответственных граждан и их объединений защите и представительстве своих интересов, в осознанном управлении делами государства, дополнительных гарантий трудовой, предпринимательской, научно-педагогической и иной социально значимой деятельности.

в) В Конституции Российской Федерации необходима дополнительная глава об избирательной системе, посвящённая свободным выборам и референдуму, не допускающая в дальнейшем на уровне федерального законодательства постоянных изменений юридических процедур избирательного процесса и референдума. В настоящее время нормы российской Конституции содержат отдельные положения о принципах избирательного права, о выборах Президента и депутатов Государственной Думы, которых явно недостаточно для обеспечения стабильности избирательной системы, правил проведения референдумов и свободных выборов. Конституционные нормы позволят освободить избирательную систему от беспрестанных наслоений, привносимых конъюнктурными политическими технологиями.

В данной новой главе необходимо закрепить:

- общие основополагающие нормы о выборах высших органов власти и референдумах; - круг субъектов активного и пассивного избирательного права;

- исчерпывающий перечень оснований ограничения избирательных прав граждан и их права на участие в референдуме;

- ограничения для чрезмерного вмешательства федерального законодателя в избирательные процессы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, в порядок проведения региональных местных референдумов;

- основополагающие правила формирования избирательных комиссий и комиссий референдума.

г) Ряд экспертов считает обоснованным начать обсуждение целесообразности «интеграционной» главы Конституции Российской Федерации, в которой должны быть отражены конституционно-правовые аспекты участия России в межгосударственных объединениях, призванных обеспечивать единую и согласованную политику в рамках уставных целей, а также порядок делегирования Российской Федерацией части своих суверенных полномочий органам такого объединения, а, возможно, и перечень таких полномочий.

 

КОНСТИТУЦИОННОГО СОБРАНИЯ

 

С момента принятия Конституции было подготовлено несколько проектов федерального конституционного закона о Конституционном Собрании, в том числе и депутатами Государственной Думы. Хотя в Конституции Российской Федерации предусмотрен федеральный конституционный закон о созыве Конституционного Собрания. Законопроекты же содержат и порядок его работы. Окончательно все попытки принятия этого закона были остановлены в 2012 году.

В концентрированном виде эту позицию официально выразил Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству: «в Конституции Российской Федерации заложен механизм, в максимальной степени затрудняющий принятие новой Конституции», поэтому «этот механизм должен быть приведен в действие в тот момент, когда назреет настоятельная необходимость в изменениях, и призван к тому, чтобы в ходе его применения обществом, научной, юридической общественностью, политическими и государственными структурами дополнительно были оценены риски и последствия внесения изменений в Конституцию Российской Федерации». Правительство Российской Федерации также не поддержало идею принятия законопроекта о Конституционном Собрании, в частности, потому, что «на содержание Конституционного Собрания, включая расходы на обеспечение деятельности членов Конституционного Собрания и проведение выборов членов Конституционного Собрания, потребуются значительные финансовые средства из федерального бюджета».

Основываясь на этих соображениях, осенью 2012 года Государственная Дума отклонила все законопроекты о Конституционном Собрании.

Часть экспертов рассматривает принятие Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации» как приоритетную конституционную обязанность законодателя. Эти эксперты выступают за созыв Конституционного Собрания, считая, что порядок принятия существующей Конституции был нарушен, что Конституция не содержит предохранителей от авторитаризма, что Конституция, как символ свободы и справедливости себя дискредитировала, и нужен «новый символ», и т.д.

Вместе с тем, большинство членов Конституционного клуба считает принятие новой Конституции России шагом необоснованным, чреватым дестабилизацией основ конституционного строя, прав и свобод человека, основных принципов федеративного устройства Российской Федерации, а также опасается, что текст такой новой Конституции окажется ещё менее сбалансированным, нежели текст существующей Конституции РФ 1993 года.

Есть и такие эксперты, которые считают, что должен быть принят закон исключительно о созыве Конституционного совещания, как это и предусмотрено в Конституции Российской Федерации. Причем его не должны формировать действующие органы власти. Оно должно получить полномочия непосредственно от источника власти в Российской Федерации, от ее народа.

 

 

ПУТИ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

(предварительные тезисы доклада и инициативные проекты

трех новых глав Конституции Российской Федерации)

К 20-летию Конституции Российской Федерации

МОСКВА

Декабрь 2013 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Стр.

Предисловие 3

 

I. «Потенциал развития Конституции: пути конституционной модернизации Российской Федерации» 4

1) 20-летие Конституции и проблема её развития 4

2) Актуальные задачи конституционной модернизации Российской Федерации 9

3) Некоторые предложения 14

А. Конституционные инициативы, связанные с включением новых глав в Конституцию Российской Федерации 14

Б. Реализация инициатив, не затрагивающих текст Конституции Российской Федерации16

В. Сценарий пересмотра Конституции Российской Федерации. Перспективы созыва Конституционного Собрания 19

 

II. Инициативные проекты новых глав Конституции Российской Федерации 22

 

· Проект главы 2¹ «Гражданское общество» 22

· Проект главы 2² «Избирательная система и референдум» 28

· Проект главы 5¹ «Парламентский контроль» 33

 

III. Об авторах экспертных мнений и участниках обсуждения проекта доклада 39

 

ПРЕДИСЛОВИЕ

Экспертный доклад (Белая книга ФКР) – 2013 развивает первый независимый экспертный доклад Фонда конституционных реформ «Проблемы реализации Конституции» (Белая книга – 2008), подготовленный к 15-летию Конституции России[1], и является отражением дискуссий на заседаниях Конституционного клуба в 2012-2013 годах[2].

Конституционный клуб Фонда конституционных реформ – внепартийная экспертная площадка, где обсуждаются перспективы конституционного процесса в условиях усиления с конца 2011 года внимания общественности к вопросам конституционализма. Среди членов Конституционного клуба – непосредственные участники работы над проектом Конституции Российской Федерации в 1990-1993 гг., ведущие эксперты-конституционалисты разных поколений и взглядов.

В ходе подготовки доклада членами Клуба были представлены экспертные мнения о потенциале и способах развития Конституции, путях конституционной модернизации России.

К 20-летию Конституции Российской Федерации подготовлена сокращённая версия предварительных тезисов доклада и инициативные проекты новых глав Конституции Российской Федерации («Гражданское общество», «Избирательная система и референдум», «Парламентский контроль»).

Доработанная полная версия доклада со всем многообразием экспертных мнений будет опубликована в журнале «Конституционный вестник» в 2014 году.

Доклад предполагается направить в органы государственной власти Российской Федерации, а также сделать доступным широкому кругу исследователей и читателей.

ПОТЕНЦИАЛ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИИ: