Тема 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної інфраструктури

Формування інституту місцевого самоврядування і місцеві фінанси

Основи теорії місцевого самоврядування та місцевих фінансів

Повноваження та функції місцевого самоврядування

Сутність, функції та роль місцевих фінансів

Фінансове забезпечення функцій місцевого самоврядування

Нормативно-правове регулювання місцевих фінансів в Україні

 

Формування інституту місцевого самоврядування і місцеві фінанси

 

Питання місцевого самоврядування вивчаються економічною та правовою наукою вже близько двохсот років. Теорія місцевого самоврядування концентрувалася навколо формування відносин територіальної громади і держави. Наука про самоврядування починається зі спроби розв’язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу, чи вона є незалежною від держави публічною правовою корпорацією, міцно включеною в державний організм і виконує тільки функції органу держави.

Термін «самоврядування» має англійське походження (selfgovernment). В англійському конституційному праві він використовується, починаючи з кінця XVIII ст., для позначення специфіки організації англійського суспільного ладу, тобто такої його моделі, коли народ самоорганізу­ється через обрані ним парламент і місцеві представницькі органи самоврядування, діяльність яких позбавлена будь-якої зовнішньої адміністративної опіки.

У законодавстві ряду зарубіжних країн, наприклад у деяких країнах англосаксонської системи, термін «місцеве» використовується поряд з поняттям «муніципальне», «муніципалітет» (від латинського «municipium»: «munis» – тягар і «capio», «recipio» – приймаю), яким ще у Давньому Римі визначали місцеве управління, що займалося вирішенням проблем міст, розпорядженням господарськими об'єктами, призначеними для задоволення загальних потреб жителів міст.

Існують муніципальний і регіональний рівні місцевого самоврядування. Муніципальний рівень є первинним, оскільки територіальні колективи громадян репрезентовані традиційними місцями їх поселення: селами, селищами, містами. Регіональний рівень зосереджений у районах та областях і має власну природу, яка є похідною від муніципального рівня. Регіональний рівень місцевого самоврядування формується для обслуговування спільних інтересів муніципальних рівнів і, таким чином, являє собою певну асоціацію муніципального самоврядування. Як бачимо з цього визначення, автор відмінності вказує не на сутність, а на напрями розміщення місцевого самоврядування.

Поняття «місцеве самоврядування» розглядалося як у широкому розумінні, де під самоврядною організацією розумілася держава, у структурі механізму якої парламент виступає органом самоврядування, так і у вузькому розумінні – власне місцеве самоврядування. У ХІХ ст. англійський термін був запозичений німецькими і російськими вченими, але в його вузькому значенні, тобто як самоврядування населення адміністративно-територіальних утворень, а вже з Росії він перейшов в Україну.

Визначення поняття місцевого самоврядування, які пропонувалися та пропонуються вченими, можна розподілити на три основні групи залежно від доктрини, на якій вони ґрунтуються, а саме:
1) європейській континентальній концепції;
2) на англосаксонській концепції;
3) на змішаній концепції (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Концепції місцевого самоврядування

Європейська континентальна концепція розглядала місцеве самоврядування як складову державного управління. Так, М. Свєшников характеризував місцеве самоврядування як добровільну участь населення у місцевому управлінні; Б. Нольде вважав, що місцеве самоврядування – це форма здійснення державних функцій за допомогою незалежних тією чи іншою мірою – осіб та установ.

Прибічники англосаксонської концепції, зокрема Г. Барабашев, А. Градовський, В. Фадєєв, вважали, що місцеве самоврядування є самостійною діяльністю громадян з вирішення питань місцевого значення.

На підтримку змішаної концепції висловлюються А. Коваленко та Т. Смирнова. Як зауважує А.. Коваленко, місцеве самоврядування є системою суспільних відносин, що виникають у процесі самоорганізації населення певних територій для самостійного та під власну відповідальність управління місцевими справами, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через утворювані ним органи місцевого самоврядування та інші органи його самоорганізації за місцем проживання.

Таким чином, серед вчених окреслилося певне коло прибічників тлумачення місцевого самоврядування як складової державного управління, форми здійснення державних функцій за допомогою незалежних осіб та установ,що є не достатньо правильним, на нашу думку, тому, що не враховує право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення. Прибічники визначення місцевого самоврядування як самостійної діяльності громадян з вирішення питань місцевого значення не враховують того, що самостійна діяльність громадян має здійснюватися в межах законів. Вважаємо найбільш вдалою змішану концепцію, тому що вона враховує гарантоване державою право на самостійні рішення у питаннях місцевого значення. Основний зміст цього визначення найменше суперечить визначенню місцевого самоврядування в Конституції України.

Таким чином, місцеве самоврядування може розглядатися і як форма організації місцевої влади, за якою громадяни – жителі відповідної території (територіальної громади) – безпосередньо або через уповноважені ними органи, незалежно, під власну відповідальність, в межах конституції, законів країни і власних матеріальних та фінансових можливостей вирішують питання місцевого значення.

Російські дослідники зазначають, що порівняно з державою місцеве самоврядування є рівноправним суб’єктом управління, який володіє фінансовими ресурсами самостійно в межах своїх повноважень. Тільки, на відміну від держави, місцеве самоврядування передбачає, що суб’єкти управління є ланками системи власного, а не державного управління. Таким чином, вони звертають увагу на матеріальну сторону місцевого самоврядування, що вкрай важливо для повноцінного розуміння його сутності.

Досліджуючи систему місцевого самоврядування, українські вчені П. Біленчук, В. Кравченко, М. Підмогильний підкреслюють, що в структурно-організаційному розумінні вона являє собою сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові виконують завдання та функції місцевого самоврядування, вирішують питання місцевого значення. Отже, у структурі місцевого самоврядування можна виокремити два основні елементи – територіальну громаду та органи місцевого самоврядування.

Первинним суб’єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, з її розвитком багато в чому пов’язане подальше вдосконалення в Україні місцевого самоврядування. Територіальну громаду складають жителі села (кількох сіл), селища, міста. Вона безпосередньо вирішує питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, використовуючи різні форми прямої демократії. Територіальна громада як первинний суб’єкт місцевого самоврядування є основним носієм його функцій та повноважень. Функції територіальних громад – це основні напрями та види муніципальної діяльності зазначених спільностей щодо реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні, які виражають свою волю та інтереси місцевих жителів і забезпечують здійснення ними взаємовідносин з державою, її органами, органами місцевого самоврядування у межах Конституції і законів України.

Якщо розглядати територіальну громаду як спільність громадян, що виникла внаслідок природного розселення і об’єднана постійним проживанням в межах одного або кількох населених пунктів з єдиним адміністративним центром, то можна визначити основні ознаки, характерні для територіальної громади. До таких ознак належить

Ø спільність постійного проживання на території самостійної адміністративно-територіальної одиниці;

Ø спільність економічних, соціальних інтересів; спільність корпоративної власності (комунального майна, місцевого бюджету, землі тощо).

За територіальною громадою Конституцією та законами України визнане право вирішувати питання місцевого значення в межах законодавства України.

Характеризуючи територіальну громаду зазначимо, по-перше, що територіальна громада – це спільність людей, яка не має ієрархічної підпорядкованості; по-друге, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через створювані нею представницькі органи в межах закону; по-третє, територіальна громада має право на власність, безпосередньо або через утворювані нею органи управляє майном, що є в її комунальній власності; по-четверте, територіальні громади можуть об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів на виконання спільних проектів.

Відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування перше місце в механізмі здійснення місцевого самоврядування посідають ради або збори, тобто представницькі органи місцевого самоврядування, далі – територіальний колектив. Серед учених формуються різні думки щодо ролі територіальних колективів та органів місцевого самоврядування.

Підбиваючи підсумок, слід зазначити, що місцеве самоврядування є самостійним інститутом публічної влади, відокремленим від державної влади, що функціонує в політичній системі на засадах принципу субсидіарності. Держава гарантує організаційно-правову, матеріальну і фінансову основи місцевого самоврядування, яке здійснюється в територіальних межах місцевої громади на демократичних засадах народовладдя, законності, гласності, виборності, колегіальності, самостійності, що дає змогу виокремити її як самостійну демократичну одиницю. Однак, в сучасному українському суспільстві практична реалізація вимог до функціонування інституту місцевого самоврядування ще далека від законодавчо закріплених положень. Місцеве самоврядування є одним з важливих принципів правової демократичної держави, а також необхідною умовою становлення в Україні громадянського суспільства відповідно до сучасних стандартів економічно і соціально розвинених країн світу.

Таким чином, в умовах сучасної України інститут місцевого самоврядування є первинною соціально-політичною системою, основним системоутворюючим елементом, основу якого становить територіальна громада, а не органи влади, що має принципове значення, оскільки характеризує місцеве самоврядування як владу народу та політичний інститут.

Аналіз природи місцевого самоврядування підтверджує те, що в ньому одночасно поєднуються суспільний і державний аспекти, місцеве самоврядування за своєю сутністю є специфічною формою реалізації публічної влади, яка відрізняється від державної і від влади об'єднань громадян, що реалізують політичні, соціальні, культурні й інші інтереси своїх членів.

Отже, визначення природи інституту місцевого самоврядування, його соціального призначення в суспільстві певною мірою стає можливим під час розкриття його поняття. Враховуючи особливості регулювання інституту місцевого самоврядування нормами права та різноманітні погляди вчених, місцеве самоврядування можна визначити як гарантоване державою право і спроможність територіальної громади в межах закону, власної матеріально-фінансової бази, під свою відповідальність і в інтересах населення самостійно здійснювати регулювання та управління справами, які належать до їхньої компетенції.