Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств

означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в

рамках установленных для них бюджетных полномочий должны исходить из необходимости

достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или

достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема

средств (ст. 34 БК РФ)

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы

бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками

финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о

бюджете в части, касающейся:

субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы

Российской Федерации;

средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами

(соглашениями) с участием Российской Федерации;

расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в

бюджете) начиная с очередного финансового года (ст. 35 БК РФ).

Принцип прозрачности (открытости) означает:

обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных

бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе

исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению

законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных

органов муниципальных образований;

обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов

бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной

власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и

принятия решений о проектах бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия

либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти

(представительного органа муниципального образования), либо между законодательным

(представительным) органом государственной власти (представительным органом

муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной

администрацией);

стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской

Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего

и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета (ст. 36

БК РФ).

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза

социально-экономического развития соответствующей территории; реалистичность расчета

доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ).

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что

бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных

получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК РФ).

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели

бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных

обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в чьем

ведении они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять

бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям

бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и

получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 БК РФ.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень

подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного

главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю

(распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта

Президента, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа

государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в

силу создания организации - получателя бюджетных средств как учреждения главным

распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, ее

субъекта, муниципального образования (ст. 38.1 БК РФ).

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и

проведение всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по

исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами

органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти

субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного

самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, ее

субъекта, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с

валютным законодательством Российской Федерации (ст. 38.2 БК РФ).

 

4. Свойства бюджетной системы.

 

формулируется тезис об отнесении бюджетной системы современной России к типу бюджетных систем унитарных государств. В пользу такого вывода свидетельствуют основные свойства бюджетной системы России: ее унитарность, централизация, иерархичность, целевой характер бюджетных средств.

1. Свойство унитарности системы появилось и стало развиваться как противовес свойству самостоятельности элементов бюджетной системы (бюджетов публичных образований). Негативные моменты самостоятельности бюджетов (потеря управляемости финансовых потоков в масштабе всей страны; нежелание или неспособность органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления брать на себя ответственность за нарушения в бюджетной сфере) вынудили федеральный центр пойти на сокращение бюджетных полномочий регионов и местного самоуправления, на введение в бюджетную сферу элементов косвенного, а затем и прямого принуждения. Бюджетный унитаризм возник как инструмент, позволяющий организовать слаженное функционирование всей бюджетной системы России. Интенсивное и разнообразное использование бюджетных норм, включающих элементы принуждения, привели к превалированию унитаризма над федерализмом в сущностных свойствах всей бюджетной системы Российской Федерации. О существенном перерождении бюджетной системы свидетельствует, на взгляд автора, и то обстоятельство, что принудительные механизмы переносятся (мультиплицируются) на иные уровни бюджетной системы: субъекты РФ используют те же принудительные инструменты в отношении местных бюджетов.

2. Иерархичность и централизация являются в некотором роде антиподами, поскольку централизация предполагает наличие единственного центра управления системой, иерархичность же указывает на существование нескольких управляющих воздействий. В бюджетной системе России названные свойства не противоречат, а дополняют друг друга и лишь усиливают ее унитарность. Свойство централизации характеризует сущность управляющего воздействия — оно формируется в одном центре, является обязательным для всех бюджетов и подкреплено едиными мерами принуждения. Иерархичность обеспечивает доведение управляющего воздействия до каждого элемента бюджетной системы и контроль за его исполнением. Жесткая централизация бюджетной системы могла бы быть ослаблена механизмом обратной связи, заставляющим в обязательном порядке учитывать интересы региональных и местных бюджетов. Свойство иерархичности «исправляется» включением в действие согласительных процедур при разногласиях между выше- и нижестоящим бюджетами. Отдельные элементы согласительных процедур, а также обратная связь как неотъемлемый институт управления любой системой присутствуют в бюджетной системе России, однако их роль и значение невелико и не позволяет нейтрализовать усиливающиеся свойство унитарности системы.

В § 2 («Унитарность бюджетной системы») проводится детальный анализ свойства унитарности, приобретенного бюджетной системой России и усиливающегося в рамках проводимой реформы межбюджетных отношений. Для анализа свойства унитарности используется метод противопоставления принципу самостоятельности бюджетов, который призван обеспечить бюджетный федерализм в федеративном государстве. В Бюджетном кодексе РФ предусмотрены ограничения принципа самостоятельности, среди которых можно выделить организационные, доходные, расходные ограничения и ограничения в сфере автономной имущественной ответственности.

В результате делается вывод о том, что заявленная Бюджетным кодексом РФ самостоятельность бюджетов присутствует как правовое явление, однако реальное влияние принципа самостоятельности на совокупность существующих бюджетов не приводит к возникновению свойства федерализма бюджетной системы Российской Федерации. Все предусмотренные в Бюджетном кодексе РФ ограничения, а также используемые в текущем бюджетном законодательстве отступления от принципа самостоятельности бюджетов приводят к тому, что бюджетная система России приобретает дополнительные свойства, характерные именно для бюджетных систем государств унитарного типа.

В устройстве бюджетной системы России сочетаются два принципа: иерархичности и централизации. Такое сочетание обеспечивает, с одной стороны, единство бюджетной системы, а с другой — позволяет учитывать существенные особенности регионов России. Иерархичность системы, предполагающая некоторую децентрализацию, не выходит за рамки, обрисованные необходимостью обеспечения централизованного принятия и исполнения решений в бюджетной сфере.

Структура бюджетной системы России иерархична, отношения между уровнями системы исследованы в § 3 («Иерархичность бюджетной системы»). Иерархичность бюджетной системы может быть понята через сопоставление ее с принципом единства бюджетной системы. Выяснение объема бюджетных полномочий органов публичной власти вышестоящего уровня бюджетной системы по отношению к. бюджетам нижестоящего уровня позволяет утверждать, что свойство иерархичности бюджетной системы России, обусловленное федеративным устройством государства, обеспечивает, главным образом, единство бюджетной системы. В управляющем воздействии вышестоящего бюджета преобладают предписывающие команды, в ущерб процедурам согласования и координации.

 

3. централизация рассматривается как объективно существующее свойство бюджетной системы России, усиление действия этого свойства результат сознательных действий законодателя, вынужденного действовать именно таким образом в целях обеспечения конституционных прав граждан на всей территории РФ.

Питательной почвой для развития свойства централизации является существование консолидированного бюджета как свода бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. При отсутствии собственной правовой формы консолидированный бюджет вынуждает публичные органы проводить единообразные действия по предоставлению аналитических и отчетных данных, необходимых для формирования экономической, финансовой и налоговой политики государства.

Противовесом тенденции усиления централизации бюджетной системы может рассматриваться создание гибкого механизма координации всех бюджетов системы со страховыми элементами, позволяющего сочетать самостоятельность бюджетов с «субсидиарной» бюджетной ответственностью всей бюджетной системы.

Централизация бюджетной системы России имеет несколько отчетливых проявлений, в том числе установление федеральными органами единообразных правил бюджетного процесса для бюджетов всех уровней; осуществление операций со средствами всех бюджетов через счета Федерального казначейства; применение мер принуждения к публичным субъектам по изъятию и восстановлению бюджетных средств, переданных на другой уровень.

4. целевой характер бюджетных средств раскрывается применительно к бюджетным средствам как на этапе выделения из бюджета, так и на этапе их использования получателями.

Целевой характер бюджетных средств, рассматриваемый как предназначенность средств заранее установленным целям, обусловливает деятельность всех участников бюджетного процесса (как властных органов, так и организаций — получателей бюджетных средств) в определенном режиме, отклонение от которого порицается бюджетным законодательством с различной степенью жесткости.

Целевой характер является системным свойством, поскольку присущ бюджетным средствам бюджетов всех уровней, критерии целевого/нецелевого использования бюджетных средств едины для всей системы. При передаче бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы на другой целевой характер бюджетных средств сохраняется в качестве целевой предназначенности. Федеративное устройство государства привносит необходимость разграничения полномочий по обеспечению целевого характера бюджетных средств, прежде всего контрольных полномочий, а также полномочий по изъятию средств, использованных нецелевым образом. Свойство унитарности бюджетной системы России приводит к тому, что все правовое регулирование в части применения мер ответственности за нецелевое использование бюджетных средств сосредоточено в руках федерального законодателя.

Средствам, поступающим в бюджет, также имманентен целевой характер, заключающийся в том, что в бюджет должно поступить столько средств, сколько необходимо для отправления публичной власти. Целевой характер поступающих средств связан с объемом и структурой бюджетных расходов или публичных функций и задач, решение которых принимает на себя государство.