Понятие, предмет, метод, система муниципального права

Муниципальное пра­во — вторичное комплексное образование, объединяющее пред­писания различных отраслей (конституционного, админист­ративного, финансового, экологического, земельного, собствен­но муниципального), регулирующих деятельность местных органов власти и управления, муниципальных образований в целом.

Предмет муниципального права. Его образует местное самоуправление как комплекс общественных отношений властно-управленческого, органи­зационного, финансово-экономического свойства. Говоря бо­лее конкретно, предмет муниципального права составляют че­тыре группы общественных отношений, связанные: 1) со спо­собностью местного населения непосредственно решать воп­росы местного значения (по реализации институтов прямой демократии: выборов, местных референдумов и др.); 2) с орга­низацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления (представительных и исполнитель­ных, глав муниципальных образований); 3) с функционирова­нием различных отраслей местного хозяйства — через опре­деление компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества; 4) с осуще­ствлением органами местного самоуправления отдельных го­сударственных полномочий.

Конструкция местного самоуправления: местное население — муниципальные образования — вопросы местного значения. Данная схема получила отражение в конституционном и теку­щем законодательстве РФ, в ней заложена общность отноше­ний территориального самоуправления.

Предмет муниципального права оказывает решающее воз­действие на характер муниципально-правового регулирования. Коль скоро местное самоуправление охватывает сферу публич­ного и частного, правовое регулирование в этих условиях осно­вано на сочетании императивного и диспозитивного методов, опирающихся на присущие им способы юридического воздей­ствия: обязывание, запрет и дозволение. Таким образом, метод отрасли муниципального права фокусирует в себе эти традици­онные приемы правового регулирования. Его специфика как раз и состоит в комбинации различных способов правового регули­рования, свойственных другим отраслям права, применитель­но к разным объектам муниципальной действительности. Ска­жем, в имущественных отношениях органы местного самоуп­равления, выступая от имени муниципальных образований со­гласно ст. 125 Гражданского кодекса РФ, находятся в равных условиях с другими субъектами, являясь партнерами в право­отношениях такого рода. Юридический режим этих отноше­ний задается диспозитивным методом правового регулирова­ния. Данный метод будет определять характер взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, уч­реждениями, организациями, не находящимися в муниципаль­ной собственности (ст. 32 Федерального закона от 28 августа 1995 г.), порядок осуществления договорных обязательств при выполнении муниципального заказа (ст. 33 данного акта).

Поскольку местное самоуправление является преимуще­ственно публично-правовым институтом, для него свойствен­но доминирование императивного метода в сочетании с обя­зывающими и запрещающими способами регулирования.

Императивный метод четко дифференцируется в зависи­мости от уровня правового регулирования. С одной стороны, с его помощью определяются основные параметры развития местного самоуправления как в стране в целом, так и в от­дельных субъектах Федерации, реализуется мера единства и общности в построении муниципальной власти. В качестве при­мера приведем нормы Конституции РФ и Федерального зако­на от 28 августа 1995 г. об отграничении органов местного само­управления от системы государственно-властных органов, о необходимости государственной регистрации уставов муници­пальных образований, об обязательности выборных предста­вительных органов местного самоуправления и т. д. С другой стороны, метод императивного регулирования реализуется в деятельности органов местного самоуправления при принятии ими в пределах своих полномочий решений, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципаль­ного образования предприятиями, учреждениями и организа­циями различных организационно-правовых форм, а также гражданами (ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.).

Императивный метод обусловливает, кроме того, приме­нение в муниципальном праве метода гарантий. Метод гарантирующего воздействия распространяется на правотворческие полномочия местных сооб­ществ и представляющих их органов. В соответствии с Консти­туцией РФ и Федеральным законом от 28 августа 1995 г. после­дние получили право создавать юридические нормы по воп­росам местного значения. Вот почему правотворчество мест­ных сообществ, органов местного самоуправления носит санк­ционированный государством характер. В то же время государство ограничивает свободу муниципального правотвор­чества: компетенционным фактором (решения принимаются по предметам ведения муниципальных образований в рамках полномочий местных органов власти или должностных лиц ме­стного самоуправления); территориально-субъектным при­знаком (обязательность решений только для субъектов, нахо­дящихся на территории муниципального образования); по ха­рактеру создаваемых норм (отмечается, что государство сан­кционировало создание органами местного самоуправления только регулятивных норм).

Императивный, диспозитивный и гарантирующий методы правового регулирования, свойственные федеральному уров­ню нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют метод саморегулирования, присущий авто­номному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования. Речь идет о нормах, принятых посредством пря­мого волеизъявления, правотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Самостоятель­ность местного самоуправления, гарантированная Конститу­цией Российской Федерации, позволяет сделать вывод о том, что метод саморегулирования распространяется в принципе на все муниципальные образования.

Анализируя муниципально-правовые методы регулирова­ния, мы сталкиваемся с интересным явлением — взаимообус­ловленностью методов профилирующих отраслей права и спе­циально-отраслевых методов воздействия, рельефно выражен­ных в отношениях местного самоуправления, — методов га­рантий и саморегулирования. Образно их взаимовлияние можно представить в виде перевернутой пирамиды, основание кото­рой составляют императивный и диспозитивный методы, за­тем следует метод гарантий, а на низовом уровне фокусиру­ется метод саморегулирования.

Отрасль муниципального права имеет системный харак­тер.

Составляющими этой системы являются: принципы, ин­ституты и нормы муниципального права. Отраслевые принци­пы как основные начала муниципального права выполняют первостепенную роль. Они: 1) задают общие параметры мест­ного самоуправления, обеспечивая необходимую меру его един­ства в масштабах России; 2) учитывая федеративный харак­тер российского государства, составляют свободу выбора кон­кретных моделей муниципальной власти в зависимости от на­циональных, исторических и прочих особенностей; 3) опреде­ляют характер взаимоотношений государства и местного самоуправления; 4) формируют систему норм муниципального права и организуют их в единую отрасль.

В муниципальном праве можно выделить принципы, дек­ларируемые Конституцией Российской Федерации: органи­зационная и функциональная самостоятельность местного са­моуправления (ст. 12); судебная защита прав местного самоуп­равления (ст. 133); ответственность муниципальных органов перед государством при условии компенсации их материаль­ных и финансовых затрат (ч. 2 ст. 132); непосредственное пра­во населения решать вопросы местного значения (ст. 130).

Систему конституционных принципов дополняют и разви­вают принципы, нашедшие выражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г.: необходимость организации местного са­моуправления на всей территории Российской Федерации, в городских, сельских поселениях и на иных территориях (ч. 1, 3 п. 1 ст. 12); самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих ор­ганов (ч. 2 ст. 8); недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного са­моуправления органами государственной власти и государствен­ными должностными лицами (ч. 3 ст. 17); подотчетность и от­ветственность органов и должностных лиц местного самоуп­равления, депутатов перед населением (ч. 5 ст. 16, ч. 2 ст. 17, ч. 5 ст. 18, ст. 48 и др.); запрет осуществления местного само­управления органами государственной власти и государствен­ными должностными лицами (ч. 5 ст. 14); обязательность реше­ний, принятых путем прямого волеизъявления граждан, му­ниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий (ч. 1 ст. 44) и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных ор­ганов и должностных лиц государственными органами и долж­ностными лицами (ч. 2 ст. 44); подкрепление организационной самостоятельности муниципальных органов законодательными мерами по расширению их экономической и хозяйственной самостоятельности (ч. 4 ст. 6, ч. 2 ст. 38).

Правовые институты, объединенные в отрасль муници­пального права, представляют собой группы норм, регулиру­ющие однородные общественные отношения, связанные с различными аспектами местного самоуправления. Муниципаль-но-правовые институты довольно разнообразны. Это обстоя­тельство только подчеркивает сложность и многообразие от­ношений местного самоуправления. К числу муниципально-правовых институтов относятся: территориальные основы местного самоуправления; муниципальные органы и должнос­тные лица; вопросы местного значения и полномочия муници­пальной власти; муниципальные выборы и местные референ­думы; муниципальная служба и т. д.

Деление муниципальных норм по субъектам правотворче­ства является основным критерием вычленения двух групп нор­мативных предписаний внутри отрасли муниципального права.

Первая группа норм характеризуется следующими при­знаками.

Во-первых, они принимаются управомоченными на то субъектами местного самоуправления (представительными или исполнительными органами, главами муниципальных образо­ваний, руководителями администраций, а также гражданами путем прямого волеизъявления).

Во-вторых, нормы данной группы принимаются указан­ными субъектами в пределах их полномочий. Объем таких пол­номочий определяется в уставах муниципальных образований.

В-третьих, юридические предписания этой группы дей­ствуют в границах конкретных муниципальных образований. Иначе говоря, по территории действия они являются локаль­ными, ограниченными рамками соответствующей самоуправ­ляющейся территории.

В-четвертых, комментируемые нормы обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципаль­ного образования предприятиями, учреждениями и организа­циями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Свойством обязательности, властным характером нормы муници­пального права, принятые органами и должностными лицами местного самоуправления, наделило государство в законода­тельстве об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации.

Иными словами, правотворчество муниципальных орга­нов, обязательность и властность принимаемых ими решений санкционированы государством. Следует только различать муниципальные нормы, являющиеся результатом предваритель­ного санкционирования в силу ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (таких норм большинство), и нормы уста­вов муниципальных образований — итог последующего санк­ционирования (ч. 3, 4 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Причина указанных отличий одна: уставы муниципаль­ных образований после их принятия подлежат государствен­ной регистрации.

В-пятых, нормы муниципального права могут быть отме­нены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ч. 2 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Важно обратить внимание, что федеральное законодательство отрицает отме­ну муниципальных норм в административном порядке. В этом нашла свое отражение норма ст. 12 Конституции РФ, обосо­бившей органы местного самоуправления от государства. Кро­ме того, следует учитывать, что подчиненность одних муниципальных образований другим исключается.

Наконец, неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных норм влечет наступление ответственности в соответствии с законодательством (ч. 3 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г.).

Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что муници­пальные нормы первой группы это властные, общеобяза­тельные правила поведения, установленные органами и дол­жностными лицами местного самоуправления либо гражда­нами путем непосредственного волеизъявления и действую­щие в границах конкретных муниципальных образований.

Очевидно, что к комментируемым муниципальным нор­мам неприменимо традиционное определение юридической нормы, согласно которому это установленное государством правило поведения, поддерживаемое при необходимости его принудительной силой. Исключение органов местного само­управления из системы государственной власти как раз не дает основания распространить на муниципальные нормы этой груп­пы общеизвестную дефиницию.

Данное определение скорее употребимо по отношению к нормам муниципального права второй группы, которые устанавливаются федеральными органами государственной власти субъектов Федерации. Общим назначением этих норм служит закрепление общих параметров местного самоуправ­ления, установление их основ в Российской Федерации. Среди таких нормативных предписаний много норм-принципов, норм-определений, норм-целей, источниками которых выступают Конституция РФ, Федеральный закон от 28 августа 1995 г., законы о местном самоуправлении, действующие в субъектах Федерации. Эти нормы, объединенные преимущественно в специализированные законодательные акты (законы о мест­ном самоуправлении), адресованы всем муниципальным обра­зованиям в границах России либо в пределах субъектов Феде­рации. Особенность норм муниципального права данной груп­пы состоит также в том, что они относятся к различным от­раслям российского права: конституционному, административ­ному, земельному и т. д. Об этом уже говорилось применительно к характеристике комплексных отраслей права.

Предметный критерий классификации муниципально-правовых норм позволяет уточнить состав системы муниципаль­ного права. Сложность и дифференцированность предмета му­ниципального права определяется многоплановостью самого объекта правового регулирования, порождающего разнообраз­ные нормативно-правовые массивы, регулирующие деятель­ность местного самоуправления. С учетом этого в рамках муни­ципального права обособляются его общая и особенная части.

Общая часть объединяет совокупность предписаний, рас­пространяющих свое действие на все муниципальные образо­вания. Ее составляют нормы, закрепляющие территориаль­ные основы местного самоуправления, определяющие отно­шения муниципальных образований с другими субъектами пра­ва, а также нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-цели, компетенционные нормы, нормы-запреты, устанавливающие основные понятия, категории и показатели местного самоуп­равления. Сюда же включаются нормы о статусе органов и должностных лиц местного самоуправления, некоторые про­цедурные положения, отражающие порядок их функциони­рования. Данные нормы задают юридические режимы регули­рования всем муниципальным образованиям либо отдельным, конкретным территориям местного самоуправления. Иначе го­воря, в общую часть включаются нормы, установленные орга­нами государственной власти России и ее субъектов.

Особенная часть муниципального права содержит нормы, издаваемые органами и должностными лицами конкретных муниципальных образований.