Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении

Российская Федерация состоит из равноправных субъектов:

республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а иные субъекты — устав. Конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Согласно Федеральному закону от 24 июня 1999 г. “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и до принятия соответствующих законов. Однако, после принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом. Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, закрепляемые в ст. 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, включают:

а) осуществление правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления.

Субъекты Федерации принимают и изменяют законы, иные нормативные акты по вопросам местного самоуправления. Они принимают законы о местном самоуправлении, о муниципальных выборах, о местном референдуме, о муниципальной службе, о порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований и многие другие законы, а также нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления;

б) обеспечение гарантий местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают:

• гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;

• государственные минимальные социальные стандарты;

• сбалансированность минимальных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

• компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Федерации;

• передачу материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных полномочий субъектов Федерации;

• защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления;

• принятие региональных программ развития местного самоуправления;

в) обеспечение контроля за соблюдением законодательства о местном самоуправлении.

Субъекты Федерации вправе создавать свои конституционные (уставные) суды, которые призваны, в частности, обеспечивать соответствие нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, нормативных правовых актов муниципальных образований конституции (уставу) субъекта Федерации. Создание эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации — процесс длительный: субъектам Федерации предстоит выполнить большой объем правотворческой и организационно-методической работы в сфере местного самоуправления. Вместе с тем необходимо отметить, что за время, прошедшее с начала реформирования местной власти, установления принципов муниципальной демократии, в сфере организации и функционирования местного самоуправления накопилось много проблем, требующих своего решения. Во многом они обусловлены объективными причинами. Становление местного самоуправления происходило в неблагоприятных финансово-экономических условиях. Ситуация усугублялась также и тем, что очень многие органы и должностные лица местного самоуправления не были готовы в этих условиях эффективно использовать свои административные, финансово-экономические ресурсы, социально-экономический потенциал муниципальных образований в целом для укрепления основ местного самоуправления, налаживания действенной системы местной власти. Нельзя также не учитывать, что система местного самоуправления неоднократно подвергалась реформированию, изменялась законодательная база местного самоуправления. Сказывалось также и то, что субъекты Федерации (их органы, должностные лица) весьма настороженно восприняли конституционные положения о местном самоуправлении, гарантирующие его самостоятельность, организационное обособление в системе управления государством и обществом. Это также не способствовало развитию самоуправленческих начал в системе местной публичной власти. Об отношении федеральной власти к проблемам местного самоуправления весьма самокритично сказал в своем послании к Федеральному Собранию РФ (2002 г.) Президент РФ, который, по сути, признал, что “в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла должного внимания проблемам местного самоуправления”. Президент РФ указал на низкое качество законодательной базы местного самоуправления, на нечеткость в разграничении полномочий местного самоуправления и региональных органов власти и на другие проблемы, связанные с функционированием местного самоуправления. Действительно, определенные изменения в системе местного самоуправления, в законодательном регулировании его организации и деятельности назрели. Однако эти изменения должны быть разумными и отвечать потребностям практики. Корректировка действующей системы местного самоуправления возможна, а в некоторых своих аспектах и необходима, но в рамках конституционной модели местного самоуправления. Чтобы решать стоящие сегодня перед местным самоуправлением проблемы, нет нужды отказываться от общих подходов к ним, заключенным в конституционных положениях. Муниципальная демократия — неотъемлемая часть процесса формирования и развития нашего государства как правового и демократического. Она основывается не только на незыблемых основах конституционного строя (в частности, на положениях ст. 3 и 12, которые могут быть изменены только путем принятия новой Конституции РФ), но и на международных гарантиях, закрепленных в ратифицированной Россией Европейской Хартии местного самоуправления. Приступая к решению проблем развития местного самоуправления, необходимо также принимать во внимание правовые позиции Конституционного Суда РФ, сформулированные им во многих решениях по вопросам местного самоуправления. Надо иметь в виду и то обстоятельство, что субъекты Федерации в течение длительного времени занимались поисками оптимального механизма взаимодействия с муниципальными образованиями, создали обширную законодательную базу, затрагивающую многие стороны и муниципальной деятельности, и деятельности государственных органов. Нужно взвешенно относиться к тому, что уже сделано в этой области, выявляя те ценности, которые следует сохранить в процессе совершенствования местного самоуправления, его законодательной базы.

16. Устав муниципального образования.

См. Статья 44 131-ФЗ

Статья 44. Устав муниципального образования

1. Уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

Информация об изменениях: Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ в пункт 8 части 1 статьи 44 настоящего Федерального закона внесены изменения См. текст пункта в предыдущей редакции

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

2. Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Информация об изменениях: Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ в часть 3 статьи 44 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2010 г.

См. текст части в предыдущей редакции

3. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ в часть 4 статьи 44 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2010 г.

См. текст части в предыдущей редакции

4. Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ в часть 5 статьи 44 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2012 г.

См. текст части в предыдущей редакции

5. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае, если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ в часть 6 статьи 44 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2012 г.

См. текст части в предыдущей редакции

6. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

1) противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

7. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ в часть 8 статьи 44 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2012 г.

См. текст части в предыдущей редакции

8. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольно-счетного органа муниципального образования, вступают в силу в порядке, предусмотренном абзацем первым настоящей части.

ГАРАНТ:

Устав муниципального образования

Основным нормативным правовым актом муниципального образования является его устав. Устав регулирует отношения, которые касаются всех сфер жизни местного самоуправления.

Содержание устава. Уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

В то же время законодательство устанавливает, что уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Главное и единственное требование к уставам - их соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству.

Имея всеобъемлющий характер, устав, тем не менее, не может и не должен детально регулировать все общественные отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия других муниципальных правовых актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает в качестве основы такого рода нормотворчества. Характерной особенностью уставов является также и то, что они представляют собой правовые акты, посредством которых фиксируется правовой статус муниципальных образований (предметы ведения, права, обязанности органов местного самоуправления и т.д.).

Так, в ст. 1 устава муниципального образования "город Копейск" (Челябинская область) указывается, что устав города - основной нормативный правовой акт, устанавливающий правовые, экономические, финансовые и социальные основы организации местного самоуправления. Устав имеет высшую юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Устав определяет предметы ведения города, его территориальное устройство, статус органов местного самоуправления, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и ответственность, правовую, экономическую и финансовую основы деятельности органов местного самоуправления, формы прямого волеизъявления жителей города и их участия в решении вопросов местного значения. Действие устава по вопросам местного самоуправления распространяется на деятельность всех находящихся на территории города органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от их организационно-правовых форм, общественных объединений, должностных лиц и населения города.

Изменения и дополнения к уставу города принимаются на заседании представительным органом местного самоуправления - Копейским городским Советом депутатов квалифицированным большинством голосов не менее 2/3 от установленного состава городского Совета.

Согласно ст. ст. 2 и 3 устава г. Копейск является городом областного значения. В границах территории муниципального образования "город Копейск" расположены: г. Копейск с рабочими поселками: Бажово, Вахрушево, Горняк, Железнодорожный, Октябрьский, Потанино, Старокамышинск, находящимися с ним в муниципальной связи; муниципальное образование "Калачевский сельсовет" с населенными пунктами: село Калачево, поселок Заозерный, село Синеглазово. Территорию муниципального образования "город Копейск" составляют земли города, рабочих поселков, сельских населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли сельскохозяйственного назначения и другие земли, находящиеся в границах города, независимо от форм собственности и целевого назначения.

В уставе г. Копейска установлено, что для реализации представительных, исполнительно-распорядительных, контрольных и иных функций местного самоуправления формируются выборные и другие органы местного самоуправления в соответствии с уставом города. Выборным органом местного самоуправления, наделенным представительными полномочиями, является городской Совет депутатов. Главой муниципального образования - выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления в городе, является глава города. Формируемым органом местного самоуправления, наделенным исполнительно-распорядительными полномочиями, является администрация города.

Должностными лицами органов местного самоуправления являются выборные либо работающие по контракту (трудовому договору) лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящиеся к категории государственных служащих. Для всестороннего обеспечения деятельности главы города, городского Совета депутатов и администрации города (организационного, документационного, юридического, материально-технического, финансового и др.) создаются аппарат городского Совета депутатов и аппарат администрации города.

Принятие, изменение, государственная регистрация устава. Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, внесения в него изменений или дополнений.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Закон от 28 августа 1995 г. наделил муниципальные образования правом самостоятельно решать вопрос о том, как принимать устав: представительным органом, на референдуме, сходе. Очевидно, что правовые возможности населения по непосредственному принятию устава резко сокращены.

Проект устава муниципального образования, проект акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня их рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом местного самоуправления порядка учета предложений по ним, а также порядка участия граждан в их обсуждении.

Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: 1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ; 2) нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении в устав изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, акт о внесении в устав изменений и дополнений подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Все эти особенности делают уставы муниципальных образований носителями наиболее значимых ценностей муниципальной демократии.