Бюджетна система України та її складові

Побудова бюджетної системи обумовлюється державним устроєм і може бути дворівневою (в унітарних державах) або трьохрівневою (у федераціях). Україна як унітарна держава має дворівневу бюджетну систему, економічною основою якої є Господарський кодекс країни, правовою основою – Бюджетний кодекс та інші законодавчі акти.

Структура бюджету розглядається у горизонтальному і верти­кальному розрізах: у горизонтальному вона характеризується складом доходів і видатків та їх питомою вагою; у верти­кальному - розглядається за рівнями державної влади і характеризується взаємопов'я­заними поняттями «бюджетний устрій» і «бюджетна система».

Бюджетний устрій — це організація та принципи побудови, функціонування бюджетної системи, взаємозв’язок між окремими ланками. Він визначає, яким чином здійснюється побудова бюджетної системи.

Бюджетна система України — сукупність державного і місцевих бюджетів, яка побудована з урахуванням економічних відносин, державного та адміністративно-територіального устроїв і врегульована нормами права. Вонавключає всі види бю­джетів, що створюються в країні відповідно до її бю­джетного устрою.

В складі бюджетної системи розрізняють:

- центральні бюджети (державний бюджет України);

- місцеві бюджети, які розрізняються за рівнями адміністративного поділу на централізовані відповідно до певної адміністративної одиниці (обласні, районні, міські) та децентралізовані (міст, сіл, селищ і районів у містах). До складу місцевих бюджетів входять:

- бюджет Автономної Республіки Крим;

- обласні бюджети – план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територіальних громад, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання;

- районні бюджети - план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання;

- бюджети районів у містах;

- бюджети місцевого самоврядування (бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань).

Зведений бюджет України включає показники державного бюджету, зведеного бюджету Автономної республіки Крим, зведених бюджетів областей та міст Києва та Севастополя. Він є сукупністю показників бюджетів, що використовуються для аналізу та прогнозування економічного і соціального розвитку держави.

Організаційно бюджетні доходи поділяються на закріп­лені і регулюючи. Закріплені формуються за рахунок фінансових ресурсів, які повністю або у визначеному розмірі, на постійній або довготерміновій основі надходять до відповідного бюджету. До закріплених доходів дер­жавного бюджету відносяться: ПДВ, акцизний збір з ім­портних товарів, податок на прибуток, ввізне мито, збір на геологорозвідувальні роботи, збір на обов'язкове соціальне страхування у разі безробіття, збір до Державного інноваційного фонду, надходження від гербового збору.

Однак, окремим адміністративно-територіальним одиницям може не вистачати закріплених доходних джерел для покриття всіх ви­датків, для чого їм надаються відповідні суми відрахувань від загальнодержавних податків і зборів. Регулюючі доходи передаються з вищестоящого до нижчестоящих бюджетів з метою забезпечення збалансованості їх доходів та видатків (відсоткові відрахування від загальнодержавних доходів та податків, міжбюджетні трансферти).

Оскільки основні функції управління державою зосередже­ні у вищих органах законодавчої та виконавчої влади, значна частка доходів і видатків припадає на державний бюджет. З нього виділяються кошти на фінан­сування загальнодержавних централізованих програм підтри­мання та підвищення життєвого рівня та соціального захисту населення.

Згідно зі статтею 95 Конституції [1] щодо спра­ведливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами Бюджетний кодекс (Додаток А) визначає основні принципи бюджетної системи (рис. 4.3). В ході реалізації бюджетної політики всі принципи бюджетної системи діють і застосовуються в бюджетному процесі в єдності та взаємозв'язку.

Сучасні структура і побудова бюджетної системи повинні сприяти формуванню прямих, прозорих, демократичних міжбюджетних відносин та стимулювати організацію нової бюджетної культури і відповідальності суб'єктів бюджетного процесу в ході реалізації бюджетної політики.

Бюджетна система згідно з концепцією її реформу­вання і побудови міжбюджетних відносин за своєю формою і змістом має відповідати європейським стандартам та принципам бюджетного законодавства.

На функціонування бюджетної системи впливають окремі її складові, а також інші частини економічної системи, які наведені на рис. 4.4 [17].

 

 

При Міністерстві фінансів діють організації, що входять до складу фінансових органів України: Державне казначейство та Державна контрольно-ревізійна служба.

Державне казначейство було створено у 1995 році з метою забезпечення ефективного управління бюджетними коштами та підвищення оперативності у фінансуванні видатків у межах наявних фінансових ресурсів. Правові засади діяльності Державного казначейства визначені в Положенні про Державне казначейство [16]. Воно складається з Головного управління (вища ланка), територіальних управлінь в АРК, областях, містах Київ та Севастополь (середня ланка) з відділеннями в районах, містах, районах у містах (базова ланка). Органи Державного казначейства мають рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного герба та своїм найменуванням. Головне управління Державного казначейства та його територі­альні органи у своїй діяльності взаємодіють з міністерствами та інши­ми центральними органами державної виконавчої влади, НБУ, банківськими установами, Державною податковою служ­бою, місцевими фінансовими органами, Державною контрольно-реві­зійною службою.

Функції казначейства можна згрупувати за такими напрямами:

- організація та здійснення виконання бюджету за доходами та видатками, ведення обліку касового виконання бюджету, контроль (в тому

числі і за цільовим використанням бюджетних коштів);

- складання звітності про стан виконання зведеного та державного бюджетів;

- регулювання міжбюджетних відносин, в тому числі з цільовими фондами;

На практиці ці завдання виконуються у формі постійного руху бюджетних коштів від їх надходження до бюджету, розмежування між ланками бюджетної системи до отримання бюджетних коштів конкретними розпорядниками.

Статус та завдання Державної контрольно-ревізійної служби визначено Законом „Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні” [8]. Вона координує свою діяльність з місцевими радами народних депутатів та органами виконавчої влади, фінансовими органами, Державною податковою службою, іншими контролюючими органами, органами прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки. До складу Державної контрольно-ревізійної служби входять: Головне контрольно-ревізійне управління; контрольно-ревізійні управління в АРК, областях, містах Києві та Севастополі; контрольно-ревізійні районні відділення.

Основними завданнями Державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і ма­теріальних цінностей, їх збереженням і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів; розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень і запобігання їх виникненню.

Державний контроль здійснюється у формі ревізій і перевірок. З ініціативи Державної контрольно-ревізійної служби ревізія або перевірка державного підприємства, організації може про­водитися не частіше одного разу на рік. Перевірку при­ватних підприємств за дорученням правоохоронних органів може бути проведено в будь-який час. Органи Державної контрольно-ревізійної служби здійснюють контроль за:

- цільовим та ефективним використанням коштів бюджетів всіх рівнів;

- цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів, одержаних під гарантію КМУ;

- порядком ведення бухгалтерського обліку та достовірністю звітності про виконання державного та місцевих бюджетів, кошторисів.

Державна контрольно-ревізійна служба щомісячно надає Верховній Раді та Міністерству фінансів уза­гальнені результати звітів про проведені перевірки.

Діяльність державної податкової служби регулюється Законом "Про державну по­даткову службу в Україні" [6]. До системи органів Державної податкової служби належать:

- Державна податкова адміністрація (ДПА) (вища ланка);

- державні податкові адміністрації в АРК, областях, містах Києві та Севастополі (середня ланка);

- державні податкові інспекції в районах, містах, районах у містах (базова ланка).

До складу органів державної податкової служби входять відповідні спеціальні підрозділи з боротьби з податковими правопорушеннями — податкова міліція. Основними завданнями органів державної податкової служби є:

- здійснення контролю за додержанням податкового законодавства;

- ухвалення у випадках, передбачених законом, нормативно-пра­вових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування;

- формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб-платників податків та інших обов'язкових платежів та Єдиного банку даних про платників податків — юридичних осіб;

- запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесе­ним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, при­пинення розслідування та провадження у справах про адміністра­тивні правопорушення.

Органи державної податкової служби координують свою діяльність з фінансовими органами, органами Державного казначейства, органами служби безпеки, внутрішніх справ, прокура­тури, статистики, митними, контрольно-ревізійною службою, іншими контролюючими органами, банківськими установами, а також з податковими службами інших держав.

Діяльність Рахункової палати регулюється Зако­ном "Про Рахункову палату Верховної Ради України" [12], де передбачені правові засади, статус, функції, повноваження і порядок їх здійснення, а також Бюджетним кодексом (Додаток А), де передбачені повнова­ження щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Рахункова палата (РП) є постійно діючим вищим органом державно­го фінансово-економічного контролю, який формується Верховною Радою. Рахункова палата здійснює свою діяльність само­стійно, незалежно від будь-яких інших державних органів. ЇЇ завданнями є:

- організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням дохідної та видаткової частин державного бюджету, витрачан­ням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням;

- здійснення контролю за утворенням і погашенням внутріш­нього і зовнішнього боргу, визначення ефективності та доцільності витрачання державних коштів, валютних та кредитно-фінансо­вих ресурсів;

- контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культур­ного розвитку, охорони довкілля, використання об'єктів права влас­ності, які не підлягають приватизації;

- контроль за законністю та своєчасністю руху коштів держав­ного бюджету та коштів позабюджетних фондів в устано­вах НБУ та уповноважених банках;

- здійснення контролю за грошовою емісією, використанням золо­того запасу, дорогоцінних металів, каміння, наданням кредитів та здійсненням операцій щодо розміщення золотого і валютного резервів;

- аналіз виявлених відхилень від показників державного бю­джету та підготовка пропозицій про їх усунення, а також про удосконалення бюджетного процесу в цілому;

- виконання інших завдань, передбачених чинним законодав­ством.

РП має право контролювати також місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, банки, кредитні установи, господарські товари­ства, страхові компанії, інші фінансові установи та їх спілки, асоці­ації та інші об'єднання незалежно від форм власності, якщо вони отримують, перераховують, використовують кошти державного бю­джету, мають частку державної власності у своєму статутному фонді, або використовують об'єкти державної власності чи управляють ними, а також у разі надання їм державою митних, по­даткових та інших пільг.

Бюджетним кодексом передбачено, що до повноважень Рахунко­вої палати з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за:

- використанням коштів державного бюджету відповід­но до Закону „Про Державний бюджет України”;

- утворенням, обслуговуванням і погашенням державного бор­гу;

- ефективністю використання та управління коштами держав­ного бюджету;

- використанням бюджетних коштів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місце­вому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади щодо доходів і видатків.

До складу РП входять голова та члени Рахункової палати: перший заступник і заступник голови, інші контролери та секретар. Для здійснення своєї діяльності РП має апарат, який утримується за рахунок визначених у державному бюджеті коштів. Основними формами її роботи є перевірки та ревізії. За дорученням Верховної Ради вона зобов'язана проводити експертизу і надавати висновки щодо держав­ного бюджету, окремих напрямів бюджетної, грошово-кре­дитної політики, проектів законодавчих актів, цільових програм, що фінансуються з бюджету.

Щорічно (не пізніше 1 грудня) РП подає Верховній Раді загальний звіт про результати виконання її доручень, проведених перевірок, ревізій та обстежень.

 

24.Структура місцевих бюджетів України

Місцеві бюджети включають бюджет Автономної Республі­ки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

Бюджети місцевого самоврядування — це бюджети терито­ріальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань.

Місцеві бюджети — це фонди фінансових ресурсів, приз­начені для реалізації завдань і функцій, що покладаються на органи самоврядування. Як складова бюджетної системи дер­жави і основа фінансової бази діяльності органів самовряду­вання місцеві бюджети забезпечують необхідними грошовими засобами фінансування заходів економічного і соціального розвитку, що здійснюються органами влади і управління на відповідній території.

Через місцеві бюджети складаються певні фінансові взаємо­відносини органів самоврядування практично з усіма підприєм­ствами, установами, що розташовані на їх території, і населен­ням даної території у зв'язку з мобілізацією й витрачанням коштів цих бюджетів. Між місцевими бюджетами різних рівнів, а також між цими бюджетами і державним бюджетом виника­ють фінансові відносини з приводу перерозподілу фінансових ресурсів для забезпечення ефективного функціонування кож­ного бюджету.

Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території. У статті 43 Конституції України зазначено, що місце­ві органи самоврядування управляють майном, що є в кому­нальній власності; затверджують програми соціально-економіч­ного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територі­альних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки та збори відповідно до закону; утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організа­ції, установи.

Частка місцевих бюджетів у перерозподілі валового внут­рішнього продукту, а також у зведеному бюджеті поряд з еко­номічним і соціальним має важливе політичне значення. Вона свідчить про участь місцевого самоврядування у розв'язанні ак­туальних проблем розвитку держави, про певну обмеженість функцій центральних органів влади. У цьому зв'язку необхідно враховувати, що однією із важливих передумов побудови де­мократичної держави є самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування. Європейська хартія місцевого самоврядування передбачає його - відокремленість від державної влади, повну незалежність і самостійність покладених-на нього функцій у межах своєї компетенції.

Основними положеннями Європейської хартії місцевого са­моврядування, які мають безпосереднє відношення до функці­онування бюджетів самоврядування, є положення про те, що:

— місцева влада має право на свої власні фінансові ресурси;

— обсяг фінансових ресурсів має відповідати функціям, які виконує місцева влада;

— місцева влада має право вільно розпоряджатися власни­ми фінансовими ресурсами;

— частина фінансових ресурсів повинна формуватися за ра­хунок місцевих податків і зборів;

— розміри місцевих податків і зборів місцева влада уповно­важена встановлювати в межах закону;

— порядок формування фінансових ресурсів повинен бути гнучким і забезпечувати відповідність наявних ресурсів зрос­танню вартості виконання завдань місцевої влади;

— захист слабкої у фінансовому розумінні місцевої влади проводиться за допомогою процедур усунення фінансових дис­пропорцій (фінансового вирівнювання);

— перевага у виборі форм фінансової допомоги надається дотаціям, які не призначаються для фінансування конкретних проектів і не обмежують свободи місцевої влади.

Нині до Європейської хартії місцевого самоврядування приєдналося понад 30 країн, у 1996 році — Україна.

Прийняття Бюджетного кодексу України є важливим кро­ком у напрямі наближення до загальноприйнятих стандартів у цій сфері. Однак ряд важливих питань реального забезпечен­ня незалежності органів місцевого самоврядування ще чекають на своє вирішення. Насамперед це стосується фінансової бази місцевого самоврядування.

Не буде перебільшенням сказати, що фінансовий бік еконо­мічної самостійності місцевих органів влади є визначальним: Від фінансових можливостей залежать в кінцевому підсумку їхні реальні владні функції. Не можна бути справді, а не формально самостійним, будучи залежним у фінансовому відношенні.

Ступінь фінансової самостійності органів місцевого само­врядування характеризує незалежність держави в цілому, потен­ційні можливості її економічного, розвитку, рівень демократичних прав і свобод громадян. Держава не може успішно розви­ватись і процвітати, не даючи гарантій фінансової незалежнос­ті органам місцевого самоврядування.

У складі місцевих бюджетів формується бюджет розвитку. Надходження до бюджету розвитку місцевих бюджетів вклю­чають:

— кошти від відчуження майна, яке перебуває у комуналь­ній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;

— надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної те­риторіальної громади;

— кошти від повернення позик, які надавалися з відповід­ного бюджету до набрання чинності Бюджетним кодексом, та відсотки, сплачені за користування ними;

— кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюд­жету за рішенням відповідної ради;

— запозичення, здійснені у порядку, визначеному Бюджет­ним кодексом та іншими законами України;

— субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів.

До витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів належать:

— погашення основної суми боргу відповідно Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування;

— капітальні вкладення;

— внески органів влади Автономної Республіки Крим і ор­ганів місцевого самоврядування у статутні фонди суб'єктів під­приємницької діяльності.

Бюджет розвитку місцевих бюджетів є складовою частиною спеціального фонду місцевих бюджетів.

Бюджет Автономної Республіки Крим і міські бюджети мо­жуть прийматися з дефіцитом виключно у частині дефіциту бюджету розвитку. Дефіцит бюджету Автономної Республіки Крим та міських бюджетів покривається за рахунок запозичень. Затвердження обласних, районних, районних у містах, сільсь­ких і селищних бюджетів із дефіцитом не допускається.

Для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адмі­ністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної ради можуть отримувати короткотермінові позички у фінансово-кре­дитних установах на термін до трьох місяців, але у межах по­точного бюджетного періоду. Порядок отримання таких пози­чок визначається Міністерством фінансів України. Надання позичок з одного бюджету іншому забороняється.

Запозичення до місцевих бюджетів здійснюються на визна­чену мету і підлягають обов'язковому поверненню. Запозичен­ня до відповідних місцевих бюджетів можуть бути здійснені ли­ше до бюджету розвитку. Держава не несе відповідальності по зобов'язаннях щодо запозичень до місцевих бюджетів. Видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів за­гального фонду бюджету. Видатки на обслуговування боргу міс­цевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 відсотків видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується об­слуговування боргу.

Якщо у процесі погашення основної суми боргу та платежів щодо його обслуговування, обумовленої договором між креди­тором та позичальником, має місце порушення графіка пога­шення з вини позичальника, відповідна рада не має права здій­снювати нові запозичення протягом 5 наступних років.

Економічне обгрунтування розмірів ресурсів, які підлягають мобілізації до бюджетів самоврядування, потребує достовірної інформації про утворення і рух фінансових ресурсів на певній території. Цього можна досягти лише при розробці зведеного територіального фінансового балансу, який відображає джерела ресурсів і напрями використання їх в цілому на відповідній те­риторії, незалежно від форм власності та рівня підпорядкова­ності суб'єктів господарювання. Складання балансу має стати невід'ємною частиною роботи із складання, розгляду і затверд­ження бюджету самоврядування. Для цього треба налагодити канали і форми надходження планової та звітної інформації від суб'єктів господарювання.

Основним у сфері місцевих бюджетів і міжбюджетних відно­син має бути проведення бюджетної політики, спрямованої на забезпечення гармонійного поєднання принципів бюджетного унітаризму з елементами децентралізації, реформування цих відносин з удосконаленням порядку розподілу трансфертів із дер­жавного бюджету на основі прозорих та об'єктивних критеріїв, що грунтуються на.чіткому розмежуванні бюджетних повнова­жень і стабільній системі закріплення дохідних джерел за бюд­жетами. Розмежування функцій і повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування різних рівнів, у тому числі й у сфері міжбюджетних відносин, має від­повідати положенням та принципам схваленої Указом Прези­дента України Концепції державної регіональної політики.

Потребує суттєвого удосконалення розподіл податкових надходжень між центром і регіонами, переведення на власну дохідну базу бюджетів місцевого самоврядування, удосконалення порядку закріплення за ними дохідних джерел на постійній основі. Слід забезпечити запровадження державних соціальних стандартів видатків, удосконалення практики надання транс­фертів із Державного бюджету України на основі об'єктивних критеріїв, неухильне дотримання принципу збалансованості місцевих бюджетів.