Сутність і призначення бюджетного контролю, його види і форми

 

Бюджетний контроль є важливою складовою фінансового контролю. Завдання фінансового контролю, його види, форми і методи, суб’єкти й об’єкти залежать від рівня здійснення контролю. Відповідно до побудови економічної системи розрізняють фінансовий контроль на макро- і мікрорівнях. Бюджетний контроль належить до макрорівня, де об’єктом фінансового контролю є державні фінанси. Оскільки бюджет держави, як уже зазначалось, охоплює все суспільство, то і суб’єктами бюджетного контролю є, з одного боку, державні органи влади й управління, а з іншого — юридичні та фізичні особи.

Бюджетний контроль – сукупність заходів, що здійснюють контролюючими органами з перевірки законності, доцільності та ефективності формування та використання грошових фондів держави та органів місцевої влади, а також установ, які фінансуються з бюджетів різних рівнів.

Основні завдання бюджетного контролю:

дотримання процедури складання, розглядання, ствердження та виконання бюджету;

дотримання бюджетного та податкового законодавства;

контроль за правильністю формування доходів бюджету;

перевірка ефективності та доцільного використання бюджетних коштів та коштів позабюджетних фондів;

контроль за правильністю ведення бухгалтерського обліку та звітності;

виявлення резервів збільшення доходів бюджету;

контроль за організацією міжбюджетних відносин.

Елементи бюджетного контролю: - суб’єкт, об’єкт, предмет, методи контролю, процес контролю, узагальнення та реалізація результатів контролю.

Суб’єкти контролю можна розділити на дві групи:

Громадяни України, Президент, Верховна Рада, Кабінет Міністрів, та інші органи виконавчої влади; Конституційний суд і інші суди, органи прокуратури, органи місцевої влади, політичні та суспільні організації, засоби масової інформації. Їх особливість полягає в тому, що вони є ініціаторами та виконавцями контролю. Здійснення контрольних повноважень вони делегують певним підлеглим ним структурам.

Прем'єр-міністр – функції постійного контролю за використанням коштів.

Верховна Рада – делегувала повноваження Рахунковій Палаті.

Міністерство фінансів – делегувало функції контролю за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, позабюджетних фондів та валютних кредитів Державній контрольно-ревізійній службі; функції оперативного управління видатками держави фінансовим органам.

Функції фіскального контролю та забезпечення дохідної частини бюджету покладено на Державну податкову службу.

Контролюючі органи та особи підприємств, установ, організацій, керівники, бухгалтери, ревізійні комісії, органи контролю над суб’єктами, що господарюють, на яких у відповідності з діючим законодавством покладені зобов’язання внутрішнього контролю, а також органи незалежного контролю, тобто аудитори та аудиторські фірми.

Об’єкт – грошові, розподільні процеси, пов’язані з формуванням та використанням грошових коштів підконтрольними об’єктами.

Предмет – стадії бюджетного процесу, а також активи що належать державі в формуванні, розподілу, володінні, використанні яких беруть участь підконтрольні об’єкти.

Фінансовий, у тому числі бюджетний, контроль є одним із функціональних елементів управлінської діяльності у сфері фінансів. Оскільки фінанси, і насамперед бюджет, пов’язані з вартісним розподілом і перерозподілом валового внутрішнього продукту, вони мають властивість кількісно (через фінансові ресурси і грошові фонди) відбивати відтворювальний процес у цілому й окремі його фази, регулювати пропорції, які складаються в процесі формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів цільового призначення.

За допомогою методів фінансового впливу на розвиток соціально-економічних процесів у суспільстві фінансовий контроль дає можливість суб’єкту управління (керуючій системі) через використання вартісних показників впливати на функціонування і фактичний стан керованого об’єкта, оцінити обґрунтованість та ефективність прийнятих управлінських рішень, виявити допущені відхилення від вимог цих рішень, установити їх причини, у разі необхідності скоригувати раніше прийняті рішення і вжити заходів щодо усунення несприятливих ситуацій. Отже, через фінан­совий контроль реалізується на практиці об’єктивно притаманна фінансам у цілому і бюджету зокрема контрольна функція. За своєю сутністю бюджетний контроль являє собою систему заходів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, спрямованих на забезпечення законності дій учасників бюджетного процесу під час складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджетів і звітування про їх виконання з використанням специфічних форм і методів їх організації.

Завданнями бюджетного контролю є:

запобігання ухваленню рішень, які можуть призвести до вчинення бюджетних правопорушень;

виявлення бюджетних правопорушень та вжиття заходів для їх припинення;

виявлення слабких місць у виконанні бюджетних програм;

розроблення пропозицій щодо попередження бюджетних правопорушень та підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів.

Для більш чіткого визначення сфери контрольних функцій відповідних органів на всіх рівнях управління і раціональної організації бюджетного контролю його, як і фінансовий контроль у цілому, класифікують за видами, формами і методами.

Зміст і завдання бюджетного контролю залежать від часу проведення контрольних дій, тобто від його віддаленості від моменту здійснення фінансових операцій. За цим критерієм контроль підрозділяють на попередній, поточний і наступний.

Попередній бюджетний контроль проводиться на стадіях складання і розгляду проекту бюджету та кошторисів бюджетних установ. Прийняття управлінських рішень щодо бюджету має базуватись на глибокому аналізі та варіантних прорахунках очікуваних макроекономічних показників і фінансових результатів суб’єктів господарювання. Експертна оцінка фінансової ефективності управлінських рішень дає можливість вибрати найоптимальніший варіант використання державних фінансових ресурсів, виявити резерви їх зростання, не допускати надмірностей і зловживань у витрачанні бюджетних коштів. Попередній контроль має надзвичайно важливе значення у бюджетному менеджменті. Адже, як це вже неодноразово підкреслювалось, виконується затверджений бюджет. Якість бюджетного процесу визначається якістю затвердженого бюджету. Саме налагоджений попередній контроль дає можливість уникнути помилок і прорахунків і забезпечує належний якісний рівень прийнятого бюджету.

Поточний бюджетний контроль полягає у контролі за відповідними операціями в процесі виконання бюджету. Мета цього контролю — по-перше, сприяти виконанню прийнятого бюджету, тобто забезпеченню відповідності між надходженням доходів і фінансуванням видатків у бюджетному розписі. По-друге, поточний контроль повинен перевіряти обґрунтованість виконання бюджету. Фінансування з бюджету здійснюється за планом, але в міру досягнення реальних результатів діяльності розпорядників коштів. Таким чином, поточний контроль має забезпечити цільове і раціональне використання бюджетних коштів.

Наступний бюджетний контроль проводиться після здійснення фінансових операцій. У бюджетному процесі він виявляється в перевірці виконання бюджету, кошторисів бюджетних установ та фактичного використання бюджетних асигнувань. Мета наступного контролю — виявити невикористані резерви у формуванні та використанні коштів бюджету, порушення законодавчих і нормативно-правових актів, перекручення у звітності, вжити заходів щодо виправлення і попередження порушень, підвищення ефективності організації бюджетної роботи.

В основу класифікації форм бюджетного контролю покладено способи його здійснення. Звідси під формою бюджетного контролю розуміють способи конкретного вираження та організації контрольних дій на кожному етапі бюджетного процесу, спрямовані на виконання функцій контролю в процесі формування, розподілу і використання бюджетних коштів. До форм бюджетного контролю належать: експертиза, перевірка, ревізія, аудит і моніторинг.

Експертиза — це дослідження якого-небудь питання з метою зробити правильний висновок, дати правильну оцінку відповідному явищу. Наприклад, Рахункова палата наділена правом проводити експертизу проектів Державного бюджету України, а також проектів законів та інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загальнодержавних програм та інших документів, що стосуються питань Державного бюджету і фінансів України. За результатами експертизи готують експертний висновок.

Перевірки здійснюються з метою докладного вивчення окремих питань складання і виконання бюджету, реалізації бюджетних програм, ефективності управління коштами бюджету. Наслідки перевірки оформляються довідкою або доповідною запискою.

Ревізія як форма бюджетного контролю — це система контрольних дій, спрямованих на всебічну перевірку діяльності учасників бюджетного процесу з метою встановлення законності операцій з мобілізації, розподілу або використання бюджетних коштів, виявлення винних у бюджетних правопорушеннях посадових і матеріально відповідальних осіб і спричинених порушеннями фінансових втрат. Фактично ревізія складається з комплексу взаємопов’язаних перевірок питань фінансово-господарської діяльності підконтрольних суб’єктів, спрямованих на виявлення об­ґрунтованості, доцільності та економічної ефективності бюджетних витрат.

Залежно від об’єкта і обсягу матеріалу, який використовується, ревізії поділяються на повні, часткові, тематичні, комплексні, наскрізні.

Повні ревізії передбачають контроль усієї діяльності, у разі часткових (неповних) ревізій перевіряють лише окремі елементи бюджетного процесу або окремі операції з виконання бюджету і використання бюджетних коштів.

Тематичні ревізії — це перевірка ряду суб’єктів з окремих питань. Їх мета — отримати загальну характеристику стану бюджет­ної роботи з конкретного питання.

Комплексні ревізії дають змогу глибоко вивчити широке коло питань, які характеризують усі сторони бюджетного процесу чи діяльності окремого його суб’єкта. Ці ревізії проводяться ревізійними бригадами, до складу яких входять спеціалісти з різних напрямів і елементів бюджетної роботи.

Наскрізні ревізії охоплюють усі напрями та елементи бюджетної роботи та всіх суб’єктів бюджетного процесу певного бюджету.

Залежно від повноти охоплення даних розрізняють ревізії суцільні і вибіркові. Суцільні ревізії передбачають перевірку бюджетного процесу шляхом вивчення й аналізу всіх бухгалтерських документів і облікових записів за певний період. При вибіркових ревізіях перевіряються не всі бухгалтерські документи, а лише їх частина в кожному місяці встановленого періоду або за кілька місяців. Якщо під час вибіркової перевірки виявляються серйозні порушення або зловживання, то на цій ділянці проводиться суцільна ревізія.

Залежно від характеру організації ревізії бувають планові, позапланові, додаткові і повторні. Планові ревізії проводять відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи контролюючих органів. Позапланові — це ревізії, які здійснюються за спеціаль­ними завданнями вищестоящих організацій або на вимогу судових органів і прокуратури. Додаткові ревізії проводять тоді, коли під час першої ревізії не повністю розкриті факти порушень бюджетного процесу. Повторні ревізії звичайно здійснюють після планової, щоб перевірити, як ліквідуються недоліки, зазначені в акті ревізії.

Як бачимо, під час перевірки або ревізії здійснюється контроль за дотриманням законності у проведенні фінансових операцій. Ревізія є формою суто фіскального контролю, і її основне завдання зводиться до виявлення фінансових порушень і розкра­дань, установлення винних у цьому осіб та притягнення їх до відповідальності. Але контроль є більш ефективним не тоді, коли встановлюється факт порушення, а коли створюються умови, які б дали можливість їх уникнути.

Саме таким завданням відповідає аудиторський контроль. У багатьох розвинених країнах аудит став провідною формою бюджетного контролю, оскільки, перевіряючи достовірність і повноту бюджетної звітності, облік первинних документів та іншу інформацію щодо діяльності розпорядника або одержувача бюджетних коштів, аудитори мають можливість визначити слабкі місця в організації управління бюджетними коштами і розробити пропозиції, що дають змогу підвищити ефективність їх використання. В Україні таку форму контролю застосовують аудитори й аудиторські фірми, а в інших країнах — і державні органи.

Законом України «Про аудиторську діяльність» визначено, що аудиторські послуги можуть надаватися у формі аудиторських перевірок (аудиту) і пов’язаних з ними експертиз, консультацій з питань бухгалтерського обліку, звітності, оподаткування, аналізу фінансово-господарської діяльності, економіко-правового забезпечення підприємницької діяльності.

Разом з тим звіти про аудит мають конфіденційний характер, тому без зміни законодавства не можуть подаватися Міністерству фінансів. Практика свідчить, що сьогодні поза контролем держави залишається цілий ряд ключових питань діяльності як державних, так і недержавних підприємницьких структур, безпосередньо пов’язаних з бюджетами України і використанням державної власності. У зв’язку з тим, що державні контролюючі органи фактично позбавлені права контролю за економічною стороною діяльності платників податків (чому вона в багатьох випадках дуже неефективна, а то й збиткова), формуванням бізнес-плану, то можна констатувати, що в системі управління державою практично відсутня функція незалежного аудиту дохідної частини бюджетів України. А якщо немає такого аудиту, то неминучий дефіцит професійних пропозицій відносно реальних джерел наповнення бюджетів, розширення їх фінансової бази і поліпшення фінансового стану підприємств.

Відсутній також належний державний контроль за використанням державної і комунальної власності та фінансових ресурсів підприємств, які функціонують на основі цієї власності. До другої половини 2001 р. фінансові плани цих підприємств навіть не надавалися для ознайомлення і не затверджувалися ні Міністерством фінансів, ні місцевими фінансовими органами, хоча ця власність є важливою складовою загальних активів держави.

Ефективність витрачання бюджетних коштів або рівень їх віддачі не завжди можна визначити фінансовим аудитом, оскільки критерієм ефективності є рівень досягнення запланованих цілей, який значною мірою залежить від якості прийнятих управлінських рішень. З огляду на це у світовій практиці поряд з фінансовим аудитом вже давно використовується така форма контролю, як аудит адміністративної діяльності, який ще називають операційним, управлінським аудитом.

Аудит адміністративної діяльності — це форма бюджетного контролю, за допомогою якого вивчаються процедури прий­няття і виконання управлінських рішень суб’єктами бюджетного процесу з метою досягнення певних цілей. Невід’ємним складником аудиту адміністративної діяльності є аудит ефективності використання бюджетних ресурсів. Він являє собою контроль якості управлінських рішень з погляду економічності та ефективності використання бюджетних коштів. Мова може йти як про аудит ефективності використання бюджетних коштів при виконанні окремих бюджетних програм (функцій), так і про аудит ефективності функціонування бюджетної системи (її окремих складових). Завданням аудиту ефективності є оцінка рівня віддачі від вкладених бюджетних коштів і аналіз причин недосягнення поставлених цілей. При цьому контролери ставлять під сумнів не тільки законність і достовірність використання ресурсів за призначенням (як при ревізії або фінансовому аудиті), а й доцільність і необхідність того чи іншого управлінського рішення про використання бюджетних коштів взагалі. Результатом дослідження є аудиторський звіт, в якому міститься висновок: чи доцільно продовжувати вкладення бюджетних коштів у неефективну програму або які зміни необхідно внести для поліпшення управління реалізацією програми.

Підписується звіт тільки аудитором, оскільки цей документ охоп­лює сферу діяльності всіх учасників бюджетної програми, а не
лише розпорядника бюджетних коштів. На основі інформації, поданої в аудиторському звіті, виконавчі і законодавчі органи влади визначаються у прийнятті рішень щодо подальшого фінансування бюджетних програм (функцій), за виконання яких вони відповідають.

При аудиті функціонування бюджетної системи (або її окремих складових) досліджується організація внутрішнього управління міжбюджетними відносинами з метою оцінки ефективності, раціональності й оптимальності взаємозв’язків різних органів управління у процесі виконання завдань, поставлених при перерозподілі бюджетних коштів, і досягнення запланованих цілей.

Таким чином, змінюється ідеологія державного фінансового контролю — від перевірки достовірності витрат переходять до аналізу ефективності управління бюджетними коштами, державним і комунальним майном.

У більшості зарубіжних країн конституція або законодавство чітко визначає право певних суб’єктів контролю на здійснення аудиту адміністративної діяльності. Українським законодавством такої форми контролю поки що не передбачено, хоча передумови для запровадження аудиту ефективності уже створені. Зокрема, Міністерство фінансів України з 2004 р. запроваджує паспорти бюджетних програм, в яких буде виписано мету, напрями, обсяги затверджених асигнувань та очікувані результати від виконання бюджетної програми. Це дасть можливість оцінювати досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату за умови використання визначеного бюджетом обсягу коштів, тобто рівень досягнення принципу ефективності. Такі паспорти слід розробити і для бюджетних програм, що фінансуються з місцевих бюджетів.

Відносно новою і найменш регламентованою формою бюджет­ного контролю є моніторинг, що являє собою систему постійного спостереження (нагляду) органів, уповноважених на здійснення бюджетного контролю, за дотриманням норм бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу на всіх його стадіях. Основним завданням бюджетного моніторингу є виявлення ознак, що можуть свідчити про можливі бюджетні правопорушення, шляхом аналізу офіційної й оперативної звітності, іншої постійної чи періодичної інформації про функціонування підконтрольного об’єкта. На ці ознаки звертається увага керівництва цим об’єктом з метою запобігання незаконним і неефективним витратам, втратам фінансових ресурсів, а також на недопущення порушення бюджетного законодавства при прийнятті управлінських рішень.

На відміну від ревізії, перевірки чи аудиту моніторинг не є разовим контрольним заходом, який здійснюється у певний проміжок часу. Про проведення моніторингу підконтрольний об’єкт не повідомляється, за його результатами не складається акт, довідка чи будь-який інший документ.