Основные направления стратегических инноваций в сфере государственного управления

Государственное управление – это организующая исполнительно - распорядительная деятельность органов государственной власти, осуществляемая на основе и во исполнение законов и состоящая в повседневном исполнении функций государства. Понятие «государственное управление» распространяется и сферу муниципального управления и используется как в широком, так и в узком смысле слова.

Если «государственное управление» употребляется в широком смысле слова, то под ним понимается деятельность всех органов государства по реализации возложенных на них полномочий. То есть, деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти. «Государственное управление» в узком смысле слова представляет собой подзаконную, юридически властную деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных на них полномочий. То есть, в узком смысле слова «государственное управление» - это лишь один специфический вид государственной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти как одной из ветвей государственной власти ^[93].

Государственное управление распространяется на всю территорию страны и реализуется в деятельности органов федерального уровня. К федеральным органам государственной власти относятся ^[94] :

- глава государства – Президент РФ;

- федеральный законодательный орган – Федеральное собрание РФ;

- правительство – Правительство РФ во главе с Председателем Правительства РФ;

- федеральные органы исполнительной власти: министерства, федеральные службы, федеральные агентства;

- судебные органы: Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, федеральные суды.

Кроме того, государственными органами являются так же администрация главы государства, прокуратуры, Следственный комитет РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия, уполномоченный по правам человека (ребенка, малочисленных народов) и некоторые другие.

На уровне субъектов РФ государственное управление распространяется на республики, края, области, автономную область и на автономные округа. К региональным органам государственной власти относятся ^[95] :

- высшее должностное лицо субъекта Федерации;

- законодательный (представительный) орган субъекта Федерации;

- правительство - Правительство субъекта Федерации, органы исполнительной власти субъекта Федерации (министерства, департаменты, управления, отделы) и их территориальные органы;

- судебные органы: Конституционный (уставной) суд субъекта Федерации, мировые судьи.

К разряду государственных органов на региональном уровне так же относятся: администрация высшего должностного лица субъекта Федерации, прокуратуры, контрольно – счетный орган субъекта Федерации, избирательная комиссия субъекта Федерации и др.

Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории^[96].

Муниципальное управление распространяется в пределах муниципального образования, то есть территории, в границах которой граждане реализуют свое конституционное право на местное самоуправление непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления^[97].

Видами муниципальных образований являются: городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения^[98]. На уровне местного самоуправления существуют только органы с функцией исполнительной власти. Представительные органы и администрации муниципальных образований законов не принимают, а лишь участвуют в процессе их реализации.

К органам местного самоуправления относятся органы коммунального хозяйства и охраны окружающей среды; органы планирования, размещения и строительства населенных пунктов и общего надзора за градостроительством; органы организации местного транспорта, регулирования его движения, местного дорожного строительства; органы водо – и газоснабжения, энергообеспечения, канализации, органы очистки прудов и водоемов; органы социальной защиты и оказания помощи малоимущим; органы строительства и содержания муниципальных роддомов, больниц, детских садов, школ; органы строительства муниципального жилья, домов для престарелых, ночлежек и т. п^[99].

Субъектами государственного (муниципального) управления являются физические и юридические лица, которые управляют или участвуют в управлении в качестве руководителей управленческих отношений. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданства) и общественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленческих отношений с государственными (муниципальными) органами исполнительной власти, а государственные (муниципальные) органы, их структурные подразделения и служащие - как управляющие субъекты в административно-правовых отношениях друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с общественными объединениями и гражданами.

Объектами государственного (муниципального) управления могут быть различные стороны административно-правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействия, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориальные образования и др.).

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют имеющиеся в их распоряжении экономические, политические и идеологические средства влияния. Так, например, они могут применять нормативно-правовые акты, устанавливать предпочтения, выделять инвестиции, использовать различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов, ответственности, наказаний и т.п. Органы государственного и муниципального управления и должностные лица могут применять только такие средства управления, которые разрешены им законом в рамках соответствующего правового акта.

Совокупность предприятий, организаций, учреждений однородного социально-экономического или социально-культурного профиля, находящихся в ведении центрального федерального (или регионального) органа исполнительной власти представляют собой отрасль государственного (муниципального) управления представляет собой. А деятельность специальных органов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование в масштабе всех или, по крайней мере, многих отраслей управления называется сферой государственного (муниципального) управления ^[100].

Целями государственного и муниципального управления является достижение тех предполагаемых результатов, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Ими являются следующие.

1) Социально-экономические цели – упорядочение общественной жизни, удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния населения, экономический рост, построение и поддержание определенной системы экономических отношений.

2) Политические цели – участие в управлении политических сил, получивших поддержку на выборах, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека.

3) Обеспечительные цели – обеспечение прав и свобод граждан, законности и правопорядка в обществе, общественной безопасности, высокого качества жизни и необходимого уровня благосостояния населения.

4) Организационно-правовые цели – совершенствование правовой системы, обеспечивающей успешную реализацию основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов, развитого гражданского общества, механизмов правового государства и организационно-функциональных образований^[101].

Совершенствование современного государственного и муниципального управления осуществляется по трем основным направлениям: правовому, организационному и информационно-техническому.
1. Правовое направление заключается в совершенствовании правовых (административных) форм и методов государственного и муниципального управления. Например, повышение качества управленческих актов, регламентация отношений между субъектом и объектом управления, нормативное регулирование отношений внутри органов управления. Работу в этом направлении ведут юридические службы органов государственного и муниципального управления.
2. Организационное направление сосредоточивает внимание на совершенствование организационных форм и методов управления. Например, рационализация организационных структур органов управления, улучшение регламентов работы управленческого аппарата поиск и внедрение более эффективных приемов и способов деятельности. Эту работу выполняют в основном управленцы – специалисты по организации управления в региональных и муниципальных образованиях.
3. Информационно-техническое направление предусматривает деятельность по сбору, обработке, анализу, систематизации, хранению, использованию и распространению информации. Совершенствованием потоков информации и повышением качества ее обработки занимаются специалисты в области компьютерной техники и технологии.
Процесс совершенствования государственного и муниципального управления предполагает объединение всех трех направлений в единое целое и осуществление комплексного подхода к их решению. Это можно реализовать только на основе разработки нормативной модели системы государственного и муниципального управления в форме организационного проекта.
Структура нормативной модели соответствует структуре государственного и муниципального управления и включает три подсистемы, каждая из которых в соответствии с принципами иерархичности и делимости системного подхода может рассматриваться в качестве системы относительно элементов ее образующих: административно-организационная, техническая и управленческого труда^[102].
К общим принципам организации построения и совершенствования системы государственного и муниципального управления относятся следующие.

1. Принцип «триединости», сущность которого заключается в том, что совершенствование государственного и муниципального управления следует рассматривать как совокупность:

- научных исследований и проектных разработок по проблемам управления;

- подготовки и переподготовки управленческих кадров;

- осуществления работ по совершенствованию управления на конкретных объектах управления.

2. Принцип «первого руководителя», который означает, что работу по совершенствованию управления или осуществлению стратегических изменений должен возглавлять первый руководитель объекта, на котором осуществляется работа по совершенствованию управления или внедрение инноваций.
В настоящее время основной тенденцией совершенствования государственной (муниципальной) службы и управления стало использование управленческих методов, технологий и приемов, апробированных и положительно зарекомендовавших себя в коммерческой области. Подходы и технологии менеджмента, отработанные в коммерческих фирмах, внедряются в практику управления государственных и муниципальных органов. С точки зрения управления сти­раются границы между приемами и способами работы коммерческих и некоммерческих орга­низаций, так как большинство подходов и методов успешного менеджмента коммерческих организаций актуальны и для других, в том числе и государственных (муниципальных) организаций.
Особенно ярко новая модель управления проявляется в тех областях, где требуются новые подходы к решению постоянно возникающих задач. Эта тенденция усиливается тем, что система государственного управления в России переходит от преимущественно командно-административных методов к экономическим.

Однако, в тех сферах государ­ственной и муниципальной службы, где преобладают консервативные, зачастую рутинные функции, заключающиеся в решении регулярно повторяющихся стандартных задач, продолжают использоваться традици­онные, по большому счету даже бюрократические методы управления. Более того, авто­ритарное управление в этих условиях оказывается вполне оправданным и более качественным. Условно процесс заимствования коммерческой модели управления и ее использование в государственной (муниципальной) сфере деятельности представлен в таблице 3.2.1.

Таблица 3.2.1.

Трансформация коммерческого менеджмента в сфере государственной службы ^[103]

Традиционная модель управления, применяемая в органах ГМУ	Новая модель управления, заимствованная из сферы коммерческих отношений
1 Авторитарное управление	2 Менеджмент участия
Монополия по предоставлению услуг	Соревнование, состязательность и конкуренция по предоставлению услуг
Человек – помеха в деятельности	Человек – клиент, потребитель услуг
Механизм бюрократии	Механизм рынка
Соблюдение правил и процедур	Ориентация миссию и на цели
Борьба с проблемами	Предотвращение проблем
Измерение затрат	Измерение результатов
Бюрократический контроль	Общественный контроль

Из содержания приведенной таблицы видно, как под воздействием объективных факторов совершенствуется государственная служба путем заимствования апробированных в коммерческой сфере наиболее эффективных и приемлемых приемов и способов управления. Улучшается отношение к людям, происходит переориентация органов управления на интересы общества, внедряются приемы состязательности, искореняется бюрократизм и другие негативные явления в сфере исполнительной власти.
По мере развития альтернативных возможностей осуществ­ления функций государственной службы, их частичной приватизации и разгосударствления постепенно разрушается монополия госу­дарственных учреждений на предоставление определенных услуг населению. Особенно ярко это видно на примере муниципальных служб, когда все большее количество услуг населению оказывается не на государственной, а на частной основе. Например, эксплуа­тация жилого фонда, уборка мусора, строительство дорог, организация связи и т.п.
Бюрократическая система вытесняется новой, основанной на интересах общества с использованием эле­ментов рыночных механизмов. В связи с этим человек уже не рас­сматривается как помеха в деятельности государственной служ­бы, а все в большей мере начинает восприниматься как уважаемый клиент и потребитель услуг.

Ключевой характеристикой успешного менеджмента в госу­дарственной службе становится инновативность и внедрение стратегических изменений. В практику управления входит технология создания команд — гибких временных творческих групп, ориентиро­ванных на создание нового или совершенствование старого "про­дукта". Создание инновационного потенциала в рамках государ­ственного (муниципального) учреждения становится залогом успешной деятель­ности. В этих целях на каждом уровне управления стимулируются новые эксперименты, начинания, изменения, осуществляется творческое заимствование продуктивных идей из других сфер деятельности, а стратегические изменения осуществляются скорее методом "шаг за шагом", чем в форме революционного потрясения.
Новая модель управления в государственной службе предус­матривает тщательный отбор персонала, постоянное обучение и повышение квалификации. Адаптивность организации достигается с помощью относи­тельной стабильности коллектива, обладающего общими ценно­стями и общим видением стратегических перемен. В процессе становления новой модели управления изменяется и роль персонала.

Таким образом, совершенствование современного государственного и муниципального управления осуществляется по трем основным направлениям: правовому, организационному и информационно-техническому. Существенный вклад в осуществлении стратегических изменений в сфере государственного и муниципального управления вносит использование апробированных приемов и способов из коммерческих, рыночных методов управления.